“強鎮擴權”背景下鄉鎮權力運行規范化
——以紹興錢清鎮的實踐為例

錢子健

“強鎮擴權”背景下鄉鎮權力運行規范化
——以紹興錢清鎮的實踐為例

錢子健

（中共紹興市委黨校，浙江紹興312000）

鄉鎮政府權力規范運行，一直是政府管理研究的薄弱環節。強鎮擴權，推進了城鄉統籌發展的進程，也使權力運行風險不斷增大。這就必然對鄉鎮政府權力規范運行提出新的要求，促使政府權力運行機制的革舊布新。錢清鎮就中心鎮權力規范運行進行了積極的探索，通過權力制約權力、權利制約權力、道德制約權力、法律制約權力相互協調的治理結構，將多種制約權力的途徑結合起來形成了規范中心鎮權力運行的“錢清規制”，探索了一條以規范鄉鎮權力運行推進城鄉統籌、政府轉型、社會穩定和反腐倡廉的新路。

強鎮擴權；行政權力；規范運行

改革開放以來，我國持續推行了以權力下放為基本導向的行政體制改革。這一改革賦予了地方和基層政府前所未有的行政自主權，充分地調動了地方政府的積極性和主動性，增強了地方政府行為的靈活性，有效地促進了地方經濟的快速發展。但由于在放權改革過程中未能同步建立起規范地方政府行為的權力約束機制，地方政府特別是基層政府權力運行失范現象也日益突出地暴露出來，并成為滋生腐敗的重要體制根源。近年來，為改變鄉鎮政府管理權限無法適應公共事務迅速增長的迫切問題，浙江省繼“強縣擴權”改革之后，實施了“強鎮擴權”改革，著力通過擴大中心鎮的經濟和社會管理權限，以形成一批特色明顯、經濟發達、輻射能力強的小城市。實踐證明，“強鎮擴權”改革對于理順鄉鎮政府權力與責任的關系，加快城鄉統籌發展具有重要的積極意義，但同時也進一步增大了中心鎮公共權力運行的風險。如何建立健全鄉鎮政府權力運行的約束機制，促進鄉鎮權力運行的規范化，已經成為鄉鎮體制創新面臨的重大現實課題。

一、“強鎮擴權”呼喚規范用權

2007年初，紹興市在全國率先實行“強鎮擴權”試點，將原屬于縣級的部分行政審批權和決策權授予所轄五縣（市）一區的28個中心鎮（12個省級中心鎮，16個市級中心鎮，其中有3個為國家級試點鎮）。按照“依法下放、能放就放”的原則，賦予中心鎮部分縣級經濟社會管理權限，強化中心鎮政府農村科技、信息、就業和社會保障、義務教育、公共醫療衛生等十大公共服務職能。三年多的探索和實踐證明，“強鎮擴權”較好地理順了縣鎮管理體制，激發了發展動力活力，各新型城鎮和中心鎮經濟實現較快發展，城鎮面貌明顯改善，社會保持和諧穩定，全市城鄉統籌發展水平位居全省前列，改革取得初步成效。

“強鎮擴權”的試點，打破了原有鄉鎮“上傳下達”的權力運行格局，使鄉鎮權力運行向“統一管治”邁進。擴權行為，在極大地提高鄉鎮行政效能，適應鄉鎮經濟社會快速發展的同時，也帶來了鄉鎮權力運行的新特點，突出表現在“四個明顯”。一是權力執行的終端性明顯凸現。對于下放的項目審批權、規劃審批權、建筑管理權等，縣級相關部門是“見章蓋章”，中心鎮權力運行的終端性明顯凸現。二是權力利益的直接性明顯增強。擴權以后，隨著中心鎮財政實力的增強，建設力度的加大，直接面對利益主體的范圍更大，數量更多，使權力運行的直接性明顯增強。三是權力規制的缺失性明顯暴露。過去鄉鎮的管理由于責大權小，權力管理的盲區相對較少，擴權后，如何規范中心鎮權力運行，沒有現成的制度可借鑒，權力規制的缺失性明顯暴露。四是權力運行的風險性明顯增大。擴權后，鄉鎮出現人手少、事務多，權力大、素質低的情況。同時，擴權使鄉鎮干部擁有更大的自由裁量權和處置權，控制不當會導致權力的濫用和亂用風險。這些新特點，給中心鎮權力運行帶來了新要求，如何避免中心鎮擴權帶來的“隱性違規”，建構權力運行的有效機制，使得權力運行既有規范又有效率，既保障發展又保護干部，成為各中心鎮體制創新面臨的新問題。

二、以規制創新推進權力規范運行

“規制”（regulate），包含有“規整”、“制約”和“使有條理”的含義，規制是表明主體對某一事物企圖達到一定的狀態的矯正設計。自強鎮擴權以來，錢清鎮就中心鎮權力規范運行進行了積極的探索，在紹興市、縣紀委的指導下，緊緊圍繞“強鎮擴權”和“規范用權”，按鄉鎮機關權力運行“五有一化”（有規則、有程序、有監督、有測評、有追究和公開化）總體要求，深入開展“中心鎮權力運行規范化建設”的探索與實踐。通過權力制約權力、權利制約權力、道德制約權力、法律制約權力相互協調的治理結構，將多種制約權力的途徑結合起來，找到了一條自我約束、自我監督的中心鎮權力規范運行的新路。初步形成了以“公開透明”為原則、“廉潔高效”為目標、“五個堅持”為構架的“錢清規制”。

（一）堅持權為民用，以道德規范權力

正確的權力觀是規范權力運行的思想基礎。以正確的權力觀、道德觀來規范權力運行，是中華民族悠久的傳統。錢清鎮充分利用了錢清歷史上的清官廉政文化資源，開展了“以道德制約權力”的廉政文化建設。他們參與推出廉政新編越劇《一錢太守》；撥出專項資金，建成了“一錢太守紀念館”廉政教育基地；通過“五個一”（一臺戲、一長廊、一警語、一“警”行、一“廉”諾）廉政文化工程，教育引導廣大黨員干部學清官廉吏，樹立正確的權力觀、利益觀。

同時，錢清鎮確立了“高危崗位用‘賢人’”的干部提拔制度。對現有機構和職能進行排查，將現有情況按照“有職有權、無職無權、有職無權、職大權小、職小權大、無職有權”進行分類，特別是對“高危崗位”進行排序，以“德為先”的原則將“德干部”放在“關鍵崗位”和“高危崗位”上。實踐證明，在單純依靠權力制約權力、用制度規范權力缺乏有效性的困境中，干部的“自我約束”極其重要。

（二）堅持權限法定，依法律規范權力

權力有邊界是規范權力運行的前提條件。錢清鎮堅持權力法定，遵循“法無授權即禁止”原則，提出一切權力必須由法律、法規、規章和條例賦予。明確鎮機關各部門權力設置的法律依據，對中心鎮的183項權力進行分類梳理，列出每項權力的法律依據或正式文件來源。進一步明確中心鎮領導和各部門的權力清單，強調任何集體用權主體和個體用權主體都不得任意增設權力，做到既不越位、錯位，也不缺位、不到位。

（三）堅持用權公開，靠監督規范權力

錢清鎮要求權力的運行公開透明，旨在將權力的運行置于陽光下，自覺接受社會監督，提升政府公信力，保證權力的純潔性。鎮黨委、政府做到重大事項集體決策，執行過程“透明化”，權力運行“三公開”，即公開辦事制度；公開運行流程；公開重要信息。

錢清鎮還把“例外公開”作為加強機關權力規范運行的新探索，作為提高權力透明度、深化行政行為監督的新嘗試。做到例外事項的商談，要有第三人在場；開具工程聯系單，要向紀委備案；所有例外事項事后必須公開。

（四）堅持行權規范，按程序規范權力

所謂行權規范，一方面，權力的行使要符合統一的規范；另一方面，權力的行使也要符合既定的程序。在權力行使統一規范方面，錢清鎮重點設置了黨政“一把手”的個體行權規則，主要是實行“三不直接”、“三個直接”和“末位表態”制度。“三不直接”，即黨政“一把手”不直接分管財務，不直接分管工程項目建設和物資采購，不直接承諾同意事項。“三個直接”，即黨政“一把手”對財務實行直接審查、對同意事項實行直接審查、對各類信訪舉報實行直接督辦。“末位表態”，即“一把手”在集體決策過程中做到“末位表態”。

在權力行使程序化方面，錢清鎮按照“制度程序化、程序軌跡化、軌跡透明化”的要求，推進民主管理程序建設，促進權力運行規范。一是制度程序化，分別對“重大事項決策、干部考核任用、工程項目招投標、政府物資采購、財務審批、獎勵扶持資金安排、公務接待”等事關人權、事權、財權的幾個方面，科學設定程序。二是程序軌跡化，特定事項運行的每一道程序，必須以有效的文本資料（如會議記錄、會議紀要、公示公告文本、審核簽字手續等）加以印證，否則就是違反程序規定。三是軌跡顯性化，即必須按程序的規定步驟實時公開各道程序運行的軌跡，讓群眾監督程序，以程序規范權力。

（五）堅持權力制約，用責任規范權力

錢清鎮一方面加強了權力監督社會化，圍繞用權監督設立了一系列制度。包括“一把手”對下面權力主體的上下監督，鎮紀委、人大、政協對黨委政府的同級監督，人民群眾對機關權力運行的社會監督，邀請上級審計機關對易發腐敗領域的資金運行進行同步審計等，努力做到用權監督社會化，努力減少權力尋租機會。

另一方面，實施規范用權的責任追究。一是設定工作職責。確定《年度“百項履行職責”責任書》，規定具體工作職責和事項，做到職責清晰，權責統一；二是考核重點工作。確定《年度“百項掛牌工作”責任書》，明確與工作名稱相應的工作內容及要求，做到任務明白，要求明確；三是追究失職事件。確定《年度“百項追究事件”責任書》，明確具體追究事件的內容，做到激勵有方，考核到位。

三、規范用權促進了中心鎮的科學發展

（一）規范用權促進了廉潔從政，改進了部門作風

“錢清規制”通過強化權力觀教育，樹牢正確的用權理念；改革鄉鎮行政體制，科學設置權力邊界；健全相關法規制度，促進權力規范運行；實行陽光操作，公開權力運行；加強權力監督，形成權力運行監控機制等舉措，為“強鎮擴權”創造了良好的廉潔從政環境。“強鎮擴權”實行以來，全鎮黨員干部勤廉意識明顯增強，牢固樹立了“勤政廉政、執政為民”理念，講黨性、重品行、作表率，部門和行業風氣不斷好轉，不依法行政，違規決策，行政不作為或亂作為行為明顯減少，群眾滿意率進一步提高，干部隊伍總體上保持了高效做事、清廉為民的作風。

（二）規范用權提升了政府公信度，密切了黨群關系

“錢清規制”以“公開化”和“陽光下”為重心，打造透明的權力運行新環境規范權力運行流程，以流程的公開透明和在其具體執行過程中做到清晰明了，將重大事項、重大決策、重大工程的知情權、參與權、監督權交還給百姓，接受各界監督。流程的制定與公開、監督制度的體系化不僅強化了權力規范運行的依據，而且大大提高了重大事項落實的效率，使錢清在“五個堅持”權力規范運行的實踐基礎上達到“六有效”：規則落實有效應、程序運行有效率、權力監督有效能、評估結果有效度、責任追究有效果、公開做法有長效。政府公信度得到了較為明顯的提高。

（三）規范用權提升了干部素質，提高了行政效率

規范用權打破條塊分割的管理體制，合并鎮機關的多個職能辦公室到相關領導小組，構建黨委政府“權責統一、精干高效”的“2+7”工作領導小組，實行“以塊為主、條塊結合，權力重組、監督加強”的管理運行機制。在鎮機關全面推行“分層級”、“分時段”的“三百工程”的考核制度。行政管理體制的理順和考核到人，體現了權力運行的“職能-執行-追究”一體化，既發揮了機關干部的主觀能動性，又提高了工作和服務面向基層的行政效能，為建設創新型、高效型、服務型、清廉型的責任政府做出了有益嘗試。權力的規范運行特別是績效考核和問責追究機制的健全，促進機關干部激情干事、創新成事、干凈干事氛圍的形成，干部的服務能力和責任意識明顯增強，基層政府的執行力、公信力明顯提升。錢清鎮連續兩年被評為市級效能建設示范鎮，2009年又被市委市政府授予“勤廉雙優”示范鄉鎮稱號。

（四）規范用權促進了城鄉統籌，推進了科學發展

“強鎮擴權”和規范用權極大的推動了錢清鎮經濟社會平穩持續較快發展，2009年實現地區生產總值80.35億元，增長10%；財政收入7.52億元，增長6.06%；工業投資1309億元，增長28.9%；工業銷售收入374億元，增長10.5%；原料市場交易額316.5億元，增長12.3%；村級平均可支配收入470萬元，增長10%；農民人均收入16268元，增長10%。十大重點工程扎實推進。全鎮數字電視改造工程全部完成，村村通廣播工程全面實施。村村建有社區衛生服務站室，家家建有個人健康檔案，鎮村社區衛生一體化管理進一步深化。社會保障進一步完善，群眾幸福指數進一步上升。

四、以鄉鎮規范用權推進中心鎮各項建設

（一）把規范鄉鎮權力運行作為推動中心鎮經濟社會發展的重要推手

經過去年國際金融危機的沖擊，今年，紹興市經濟雖然部分經濟指標環比出現回升，但同比仍處于回落，經濟下行壓力依然存在。加快經濟轉型、促進社會和諧、推進率先發展的任務依然十分艱巨。在這樣的形勢下，推進政府自身改革和建設，規范政府權力運行的意義顯得尤為重大。只有建設一個進取有為、勤政廉政、務實高效的政府，才能夠更好地凝聚人心，有效協調各方面行動，形成全社會合力，戰勝面前的困難和挑戰。作為城鄉統籌發展前沿的中心鎮，積極實施規范權力運行，會有利于鄉鎮公開公正履行政府職能，為經濟復蘇創造良好市場環境；會有利于落實國家改善民生的政策措施，有效地維護基層群眾切身利益；會有利于強化對行政機關廉潔高效的制約監督，減少不必要的支出，確保資金用到最急需的地方。為促進經濟發展提供強有力的保證。

（二）把規范鄉鎮權力運行作為抓好農村基層黨風廉政建設的重要抓手

農村基層黨風廉政建設涉及面廣，任務多，責任重，千頭萬緒抓什么？新形勢下農村基層黨風廉政建設面臨許多新情況、新問題，要求我們拿出新思路、新辦法。黨的十七屆三中全會明確提出，要以規范和制約權力運行為核心，加強農村黨風廉政建設，為推進農村改革發展提供重要保證。黨的十七屆四中全會進一步提出要健全權力運行制約和監督機制，推進權力運行程序化和公開透明。錢清的實踐證明，規范權力運行是推進農村基層黨風廉政建設的有力抓手。

中心鎮擴權之后，鄉鎮干部的權力增加了，鄉鎮干部手中有了原來縣級部門的權力，權力的運行成了黨風廉政建設的風險集中點。“錢清規制”推進了鄉鎮權力運行中的的決策程序化、操作公開化、監督制度化，對鄉鎮人、財、事三大權力運行實施制度全覆蓋，不光對中心鎮的權力進行了有效的規范，而且對村一級、基層站所一級黨風廉政建設起了很好的示范作用，為推進農村基層黨風廉政建設提供了領導機制、協調機制和激勵機制。

（三）把規范鄉鎮權力運行作為保持農村社會穩定的重要舉措

保持社會穩定是今天的大局。中外歷史都證明了，權力制約是保持社會穩定的不可忽視的重要因素。通過規范權力來約束行政權力運行過程，監控行政權力運行效益，防止和糾正行政權力運行過程中出現的偏誤與紊亂，對政治、社會的穩定有著重要的促進和推動作用。在農村，少數干部的以權代法、權錢交易、徇私枉法、濫用職權，往往是造成群眾上訪乃至群體性事件的重要原因。諸如農村土地承包、土地征收、土地流轉、耕地保護上的侵權行為；涉農亂收費、亂罰款、集資攤派；擠占、挪用農業補貼、扶貧資金、新農合補助資金、農村低保資金；對農村集體土地、資產、資源的不當管理和處置等都會引起農民對行權者的不滿，以至引起社會不穩定。而權力運行規范化因為行權的程序化、公開化，問責化，必然較好的遏制權力運行中隨意裁量、處事不公、以權謀私，更多地重視民意、體察民情、關注民生，認真解決損害群眾利益的突出問題，維護社會和諧穩定。

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（責任編輯 劉華安）

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1008-4479（2010）06-0073-04

22010-08-12

錢子健，中共紹興市委黨校副教授，主要研究方向為中國政治和地方政府管理。