農村土地金融發展研究
——基于溫州的思考

金甌

農村土地金融發展研究
——基于溫州的思考

金甌

（中共溫州市委黨校，浙江溫州325000）

農村土地金融是我國農村土地制度深層次改革和金融深層次創新所面臨的一個新課題，具有重要的理論與實踐意義，雖然經過個別地區的試點，但還沒有成熟的運作思路。當前，溫州農村土地金融的發展可以采取兩種模式；土地金融的前期發展是必須由政府介入的強制性制度變遷，政府在這個過程中不可替代；而至于現行的土地制度、組建什么樣的機構或者采取什么方式的抵押融資，都不是發展農村土地金融的根本制約因素或問題，核心是對風險的防范，包括意識形態風險、官僚機構風險、信貸風險以及其他風險，疏漏任何一類風險，農村土地金融都會以失敗告終。

農村；土地金融；溫州

一、引言

對于農村土地金融概念的界定，學術界有一些區別，有學者將土地金融限定為利用土地為農業提供長期貸款的資金融通形式（李喜愛，2004）；也有學者將土地金融稱為土地抵押信用，即利用土地作為長期信用的擔保品來獲取資金融通的一種長久性金融流通措施(張德粹，1979)；羅劍朝等（2004）等人認為農村土地金融是農業土地經營者以其擁有的土地產權向金融機構或社會公眾融資行為關系的總和。筆者認為羅劍朝（2004）等的界定相對全面，本文也采用這種觀點，即農戶以土地承包經營權向金融機構或社會公眾融資行為關系的總和。

嚴格地說，中國大陸歷史上從未真正建立過農地金融制度（羅劍朝等，2003）。中國農村金融體制改革已經多年，盡管分別從宏觀和微觀的角度為農民融資改善了條件，但似乎都沒觸及農民貸款難的根本，因為農民不是金融機構理想的服務對象，缺乏有效的抵押品，要解決這一問題，必須讓農民擁有的財產能夠融于市場活動。發展農村土地金融，不僅是地方金融創新的合理嘗試，也是進一步促進農村經濟的有效途徑，具有重要的理論與實踐意義。

農村土地金融制度最早起源于歐洲，現在已經成為各國支持農業發展的重要制度安排，但相關的理論研究并不多。早在重商主義時期，費爾默就曾積極維護農地金融制度保護下的農業經營活動。理查德·坎蒂隆（1755）指出農地金融業務是農業固定投資職能分離出來的一種獨立金融業務，而商業銀行業務則是工商業流動資本周轉職能分離出來的獨立金融業務，明確了農地金融的業務性質。但之后，農地金融逐漸不再成為主流經濟學關注的內容。當然，還是有學者注意到了這一問題，比如熊彼特在《經濟分析史》一書中就指出，對農地金融制度的研究缺失，實際上是將本來相互聯系有相互區別的不同信用制度形式進行的人為分割，不利于經濟分析。而克魯格曼（1995）在《發展、地理學于（應為“與”）經濟理論》中指出，主流經濟學對于工業化、城市化進程中城鄉互動視而不見。可惜他們的研究并沒有引起理論界的廣泛重視。

與國外相比，中國無論是農地金融的實踐還是相關的理論研究都起步較晚，這與中國特殊的農村土地制度相關。20世紀80年代后期以來，國內學術界對在中國大陸建立農地金融制度的現實條件及障礙因素進行了討論。從事該領域研究的學者基本上都認為應該建立農地金融制度，發揮土地的融資功能。羅劍朝等（2003）認為，具體操作層面的問題還不是中國農地金融發展需要關注的重點，重點應是如何對農地金融進行全面的制度設計。針對以什么機構開展農地金融業務，吳文杰（1997）、孟麗萍（2001）、林立萍（2005）等認為應該組建專業性的土地金融機構；而尹云松（1995）等則認為，農民以土地的使用權作為抵押物，所需資金并不十分巨大，所以沒有必要建立土地銀行；劉永祥、劉艷菊、喬海韜（2007）等認為應該將農村信用社進行整合，開展農地金融業務；羅劍朝（2005，2007）認為，近期可選擇農村信用社作為開展業務的機構，待條件成熟后再組建土地銀行或土地金融公司。針對農地金融具體采取什么運作方式，袁緒亞、陳靜（1995）及陳興平、陳明根（2007）等認為，應以土地債券化及債券發行、土地抵押貸款的發放與償還等形式為主。

國內學者的研究取得了一些創建性的成果，但更多的還是進行制度的全面或局部設計。筆者認為現行的土地制度、組建什么樣的機構或者采取什么方式的抵押融資，都不是發展農村土地金融的根本制約因素或問題，土地金融的前期發展是必須由政府介入的強制性制度變遷，政府在這個過程中不可替代，核心是對風險的防范，它關系著農村土地金融的成敗。

二、溫州農村土地金融發展的現實需要

（一）土地家庭承包經營面臨挑戰

雖然家庭聯產承包制曾經極大的提高了農業生產效率，但它造成的土地經營費用過高、新的農業科技成果不能得到及時推廣和應用、個體農戶對于農業自然災害和經營風險的抵御能力差等事實，已經嚴重制約了農村經濟的發展。但是在現有制度下，農村土地的集體所有制不會發生根本改變，那么如何在既定的前提下實現適度的規模經營，提高土地的配置效率？土地流轉為此提供了可能。

近年來，隨著中央的支農惠農政策，土地流轉價格成了流出方的凈收益，提高了土地供應方的供給意愿；農業產業化程度的提高和高效生態農業的實施，又催生了大量新型的需求主體。溫州市土地承包經營權流轉受市場機制調節，供需雙方在自發自愿、平等協商的基礎上交易，價格隨行就市。截至2009年底，溫州市農村土地承包經營權流轉面積68.62萬畝，占承包經營耕地面積的33.8%，取得了一定成效，但流轉比例在浙江省內仍處于中等水平①，與GDP水平的排名不一致，存在一定的提升空間；通過轉包和出租形式進行流轉的土地面積占到93.38%，形式較為單一，還是依賴于傳統的流轉形式；通過各級流轉服務組織流轉的面積占流轉總面積比例為5.7%，絕大部分都是農戶之間自發流轉。流轉期限在1年以下的占流轉土地總面積的48.78%，5年以下的占流轉土地總面積的93%，大多數土地流轉期限短，并呈現流轉面積隨流轉時間遞減規律。②

王興穩、紀月清（2007）認為如果農民手中的農地規模過小，農地抵押價值不大，金融機構不愿意接受農地作為貸款抵押物。所以土地流轉帶來的土地適度集中是發展土地金融的必要條件。目前溫州市農村土地流轉基本局限于本村或附近村，就近流轉，本質上還是村級市場。村級市場的交易主要受習俗規則支配（葉劍平，2006），因此，村級土地交易市場會產生諸多局限性，包括不能很好的促進農村土地的規模經營。相關部門一直在積極探索對策，試圖解決土地流轉發展中的瓶頸，包括建立和規范土地交易中介組織、建立土地交易的信息平臺等，而土地金融也是一項不可或缺的舉措。土地金融的發展能進一步促進土地流轉，為土地家庭承包責任制注入新的活力。

（二）農村金融的困境

截至2009年底，全市金融機構各項貸款余額4508億元，雖然涉農貸款余額1542億元，占34.2%，但真正用于農林牧漁業貸款余額僅42億元，占0.93%；農業龍頭企業貸款余額12.92億元，占0.29%，專業合作社貸款余額0.068億元。③

筆者通過對農村合作銀行的調研發現，農戶信貸品種豐富，包括：農戶小額信用貸款、農戶聯保貸款、企業聯保貸款、扶貧小額貼息貸款、助學貸款和農房抵押、農村青年創業小額貸款、豐收小額貸款卡業務等，還有一些與新農村建設相關的貸款品種。溫州各個農村合作銀行涉農扶持力度比較大，比如，各農村合作金融機構存貸比例都保持在75%左右；瑞安農村銀行規定涉農貸款的增長速度不能低于總貸款增長速度；蒼南農村合作銀行涉農貸款占各項貸款的比例為79%，貸款農戶的戶數列浙江省農信系統機構首位。但是根據基層信貸員的反映，只要是以農戶的身份貸款，都在金融機構“涉農”貸款的統計口徑內，實際上用于農業生產投資的很少。

近兩年，小額貸款公司、村鎮銀行等新型農村金融組織相繼成立。截至2009年底，小額貸款公司累計投放貸款83.26億元，其中種養殖業和100萬元以下累計貸款45.96億元（由于種養殖業數額較小，一直以來沒有單獨統計）。在貸款數據的統計上，新型農村金融組織與金融機構是相互獨立的，但即使合并統計，用于農業生產貸款的比例仍然很低。

基于這樣的背景，如果農村土地承包經營權可以作為抵押品進入農村信貸市場，可能在一定程度緩解農業和農民的融資壓力。創新真正用于農業生產的金融產品是當務之急。

三、溫州農村土地金融的主要模式

（一）模式一

利用土地承包經營權向金融機構抵押貸款，這是土地金融的主要形式。農村土地所承載的社會保障功能是現行立法禁止土地承包經營權抵押的主要原因。在土地保障以外的社會保障機制沒有普遍建立的情況下，如果允許土地承包經營權抵押，一旦農民經營失敗，農民可能將喪失土地承包經營權，不僅危及農民的生存，而且還給社會治安和政治穩定造成新的壓力。因此，從全國范圍看，全面放開土地承包經營權抵押的條件尚不成熟。而在溫州，土地的保障作用明顯減弱，特別是溫州市近郊以及發達鄉鎮，土地較高層次的經濟功能如財產功能、資本功能、融資功能逐漸突出，而且這些經濟發達地區農村勞動力非農化程度較高，農地交易市場發達。從農村土地承載的保障功能看，現階段在溫州進行土地承包經營權抵押貸款的試點具有可行性。

國外土地金融的組建模式可以歸納為兩種類型：自下而上和自上而下。德國采取的是農民自下而上的方式，先組織各地的土地抵押合作社,然后向上發展成為聯合社及聯合銀行。美國采取自上而下的方式，即先由政府撥款充當聯邦土地銀行的股金，發行土地債券，同時輔助農民組織聯邦土地銀行合作社。國內，由于經營權抵押的法律制約，現階段中央政府不可能推動農村土地金融，因此農村土地金融只能是自下而上的模式，采取利用基層組織作為業務主體來進行試驗。

對于這種模式的業務承擔主體，我國理論界存在兩種完全不同的觀點：第一種觀點認為，目前建立農地金融制度的目的不是協助農民購買土地，所需的資金規模不大，沒有必要通過設立土地銀行來建立農地金融制度，可利用中國農業發展銀行和農村合作銀行來承擔農地金融業務；第二種觀點認為，有必要籌建土地銀行，因為建立政策性土地銀行是政府在尊重市場運行規律的基礎上，運用金融手段宏觀調控土地資源配置的必要手段之一，而且商業銀行無力負擔政策性強、業務繁雜的土地金融業務。

從貴州省湄潭縣農地金融制度的失敗個案來看，在農業財政資金并不寬裕的情況下，如果通過成立專門的土地銀行來構建農地金融制度，成本太大，不符合效率原則；由農業銀行來承擔農地金融業務，不符合其市場定位及商業化改革方向，而且農業銀行在農村的競爭力不強；從發展定位、資金實力、組織機構及經營管理水平等方面來看，農業發展銀行更是無法承擔農地金融業務。因此，農地金融業務應該以農村合作銀行（農村信用社）來承擔：（1）服務對象的小規模和收益的微利性排斥了大型金融機構的進入，而且農村合作銀行是目前信貸支農的主力軍④，已積累了豐富的農村金融工作經驗并掌握了其運行規律，這又是郵政銀行所欠缺的優勢；（2）農村合作銀行組織的廣泛和扁平化構建，交易費用低；（3）農村合作銀行與農業、農村、農民有著天然的血緣關系，有信息優勢，可以有效規避道德風險。（4）符合農村合作銀行的改革方向。雖然大多數國家的農地金融機構都是政策型和合作型相結合，但是在國內作為試點，沒有向全國推行的情況下，選擇農村合作銀行（農村信用社）作為機構是務實之舉。

（二）模式二

由第三方機構與不耕種土地的農戶簽訂協議，將承包土地“存入”該機構，依據土地的地理位置、肥沃程度等因素在簽訂委托協議后的第二個月開始獲得租金，然后該機構將集中起來的土地經過整理和公開招標，將土地“貸”給經營戶，并且收取租金。農戶只要有土地承包經營權就可以獲得租金，不必等到與經營戶簽約。由土地流轉中介機構來承擔第三方機構。嚴格地說，這種模式還是傳統土地流轉，僅僅是對土地流轉中級機構現有業務的拓展，不屬于土地金融創新，但是考慮到第三方起到了“土地銀行”的作用，進行借貸土地，從融資的角度考慮，也產生一定的效果。因此，筆者把它涵蓋在土地金融的范疇內。

正在逐步增多的中介機構為上述想法提供了可能。目前在溫州市農業局登記的共有7個縣級農村土地流轉服務組織、106個鄉鎮級土地流轉服務組織以及449人村級信息員（一般都是村干部兼職），除此之外，還有很多沒有登記的社會中介，類似與任橋村村委會、馬嶼鎮老人協會等起到中介服務的組織。

四、溫州農村土地金融發展的建議

（一）地方政府介入的強制性制度變遷

制度變遷最初源于制度不均衡可能產生的獲利機會，可以由誘致性創新來獲得并達到均衡，然而這種創新是否發生取決于個別創新者的預期收益和費用。金融供求結構的制衡意味著現行制度下存在巨大的潛在利益空間（諸葛雋，2007），金融制度創新成了一種需要。金融制度創新包括誘致性和強制性，民間金融制度屬于前者。農村土地金融制度由于以土地承包經營權融資產生一定的收益和費用，如果沒有政府的干預，農戶和社會在收益和費用之間的分歧會一直持續，農村土地金融缺乏內在的成長基礎，它的前期發展必然由政府推動的強制性制度變遷，從局部試驗開始。

農地金融制度的各參與方，包括：中央政府、地方政府、中央銀行、農村金融機構、地方企業及土地經營者，最后雙方形成的納什均衡為:地方政府付費，其他參與方不付費（羅劍朝，2003）。地方政府具有獨立的利益目標，并擁有資源配置權，在制度創新過程中，特別是在從強制性制度變遷向誘致性制度變遷過程中，地方政府往往在制度供給與制度需求中間起重要作用。

地方政府具有推動農村土地金融的偏好。一部分生產能力的未充分發揮對總體金融資源配置效率而言是一種損失，影響地方政府的效用實現。土地金融創新帶來的資金越多，就越有利于彌補金融結構失衡產生的信貸資金供需差距，并能從區域農業發展中進一步收益，可以增進生產力的充分發揮，使全局與局部的效用都可能得到改善。只要風險可以控制，中央政府也將容忍和默許甚至支持這種地方政府金融創新，與地方政府達成某種程度的合作并有誠意相互維護承諾，交易費用進一步降低。因此，從收益的角度，地方政府不明顯低于其他各方⑤，則地方政府有動力去實施創新。同時，收益僅僅是地方政府重視的一個方面，地方政府還可能重視口碑、影響力等，在風險控制得當的情況下，土地金融創新收獲可能不僅僅是地方財富，更是人民的口碑和推動經濟增長的政績。

（二）防范相關風險

政府介入不一定就能建立符合社會需要的制度創新，必須能消除政策失敗的各種原因，強制性變遷才得以順利進行。政策失敗的原因包括：統治者的偏好和有限理性、意識形態剛性、官僚政治、集團利益沖突和社會科學知識的局限（林毅夫，1989）。

如果把土地金融的構建僅僅看成是組建一個機構或采用某種形式的融資，顯然是對土地金融制度的誤解。金融工作的核心從來都是管理風險，如何從組織上保證形成一種社會化的風險分攤機制，這才是土地金融的核心問題，否則任何單個機構或某一種融資方式都無法承載它的發展。貴州湄潭農地金融制度失敗的關鍵就是這種制度安排使土地抵押信貸風險過度集中于土地金融公司（羅劍朝，聶強，張穎慧，2003），無法化解。王興穩、紀月清（2007）通過對農村信貸員的調查研究，認為只要有明確的土地使用權年限，土地是私有還是公有對土地成為抵押物的影響不大，而農戶的土地規模以及土地能穩定提供的經濟收益是金融機構決定是否愿意放貸給農戶的最關鍵因素。溫州農房抵押的顯著成效也充分證實了王興穩和紀月清的研究。只要對象有經濟價值，包括政府在內的各方聯動并能較好的控制風險，農村土地制度并不會影響參與各方的積極性。

因此，無論從宏觀到微觀、從政府到農戶，關鍵是防范相關風險。

⒈意識形態風險

意識形態風險針對服務對象。意識形態是減少提供其他制度服務費用的最重要的制度安排，它具有相對穩定性（林毅夫，1989）。只有當農民對地方政府權威的合法性和現行制度的公平性有較強的確信，那么地方政府推行新制度的交易費用會下降。農村土地承包經營權融資不一定就能與當前農民意識形態完全吻合，如果農民認為土地是養老的根本保障，但它的抵押可能會產生“失去”的結果，這種創新與農民意識的縫隙就必然存在，而地方政府強制推行新制度，可能會傷害地方政府權威的合法性。意識形態風險由地方政府來承擔，通過經濟發展和城市化來加大農村人口的流動性，從而加快農民意識的更替和擴充意識形態的擁有量，理解以土地融資的市場意義；健全農村社會保障制度來消除“土地是保障”的后顧之憂。

⒉官僚機構風險

官僚機構風險針對提供土地金融服務的機構，是否會使制度異化。林毅夫將政府借以提供服務的機構稱之為“官僚機構”。提供土地金融服務的是農村合作銀行或土地流轉中介機構，非政府機構，但考慮到該項服務產生的背景，與地方政府間的緊密聯系，本文也將它們界定為“官僚結構”。

雖然政府的每一個官僚結構都是要按照政府意圖辦事，但他們本身又都是一個理性個體，自利行為不能徹底消除，所以他們和政府的利益不完全吻合。結果是政府設計出符合整體利益和偏好最大化的政策，卻最大受惠者往往成了某個官僚機構，交易費用極大的增加，這樣的例子比比皆是。或者由于各機構為了追求自己部門的利益最大化，使得政策的運行偏離了政府的初衷。比如說，貴州省湄潭縣農地金融改革試驗（1988-1997），在中央和地方的資金和政策支持下，成立了土地金融公司，向土地經營者發放農地使用權抵押信貸。該土地金融公司不以盈利為目的，目標是要在保本微利的基礎上實現土地使用權抵押貸款規模的最大化。這樣，土地金融機構發放土地使用權抵押貸款與其他貸款的比例，則取決于土地使用權抵押貸款規模最大化與保本微利兩個目標之間的權衡。但土地抵押貸款業務的信貸風險過大，使得公司改變經營策略，最終制度異化。

⒊信貸風險

信貸風險主要是針對經營土地金融業務的機構。由于土地經營權抵押在法律上是有瑕疵的，即使有地方政府的支持，還是會產生貸款農戶不受“土地使用權喪失威脅”的可能性。這種道德風險使得土地金融機構只能對貸款條件更嚴格的管理，雖然加大了土地經營者的貸款成本甚至會將部分貸款對象拒之門外，試點畢竟只能從局部開始。

信貸風險包括事前、事中和事后。事前，金融機構必須做好農業經營項目的篩選，比如：由土地經營者以項目計劃和土地權屬證明向金融機構提出貸款申請，農地金融機構根據中介機構的土地評估意見，會同相關部門（會計、土地等部門）對貸款項目進行審查，決定貸款與否；若審查通過，則借貸雙方簽定貸款合同，對貸款金額、利率、期限、違約責任等進行約定，并將合同附件在相關部門（土地主管部門）備案。事中，掌握經營情況，比如：如果出現資金違規，及時予以糾正；還可以發揮農戶之間的監督作用，這可能是土地金融中較具特色的地方，專業合作社成員之間往往信息相對透明，可以規避道德風險和逆向選擇，所以由合作社成員相互監督，還可以考慮由專業合作社承擔一定比例的連帶責任。事后，若土地經營者按規定還本付息，則合同終止；若出現不能按規定還本付息（無論基于什么原因），雖然在事前和事中都應該極力避免它的出現，但確是農村土地金融中無法回避的核心問題。

到期不能還本付息這種情況帶來兩個問題：一是土地承包經營權的處置，二是損失的分擔機制。關于第一個問題，筆者認為在經營權抵押時，必須明確幾個前提：（1）使用權的剩余年限n1；（2）經營權抵押年限n2(n2

⒋其他風險

其他風險包括：農戶（農業企業）的經營風險、金融機構的操作風險等。土地承包經營權抵押畢竟是面向農戶或農業企業，而農業的風險相對較大，在土地金融業務中采取一些措施減少該類風險，比如可以考慮進行農業保險等。操作風險是信貸流程中人員不盡職、欺詐、人情貸款、違規操作、內部控制不嚴密等造成的，該類風險的防范屬于金融機構內部管理的一部分，由于土地金融業務在操作流程中會有一些不同與普通信貸業務，需要更加謹慎操作。這些風險由于不是農村土地金融特有的風險，這里沒有做重點論述，但同樣需要關注，因為整體離不開每一個局部。

綜上所述，筆者提出了近期農村土地金融可以考慮的兩種模式；它的前期發展必需是由政府介入的強制性制度變遷，政府將在這個過程中不可替代；而至于現行的土地制度、組建什么樣的機構或者采取什么方式的抵押融資，都不是發展農村土地金融的根本制約因素或問題，核心是對風險的防范，包括意識形態風險、官僚機構風險、信貸風險以及其他風險，疏漏任何一類風險，農村土地金融都會以失敗告終。

當然，上述觀點僅是一家之言。農村土地金融還是一個嶄新的課題，對它的研究需要廣大的理論和實務工作者不斷的深入探索和積累。

注釋：

①根據2008年的數據推測2009年。截至2008年底，溫州土地流轉比例為27.7%，全省土地流轉比例為28.9%，全省數據引自《深化土地使用制度的創新——浙江土地流轉向縱深推進》，《今日浙江》，2009年第6期。

②數據來源：溫州市農業局。

③數據來源：中國銀行業監督管理委員會溫州監管分局。

④基層農村合作金融機構涉農貸款占區域金融機構涉農貸款的比例都非常高，如：目前蒼南農村合作銀行農業貸款占到全縣金融機構農貸的95%以上。

⑤如果新制度安排帶給其他方的收益較高而帶給地方政府的收益較低，那么地方政府發現建立新制度安排不是他的利益所在，他就不愿意進行制度創新。

⑥溫州農房抵押就出現了這樣的情況：農房抵押貸款6萬，由于貸款人未盡還款義務，房產三次被委托拍賣，二次流拍，最后以46000元拍賣。

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（責任編輯 楊仙麗）

F830.9

A

1008-4479（2010）06-0098-06

2010-06-21

金甌（1978-），女，浙江溫州人，碩士研究生，中共溫州市委黨校經濟學教研室講師，主要研究方向為土地金融。