參與式民主理論對人民政協(xié)制度界別設置的啟示

熊必軍

(湖南省社會主義學院,湖南 長沙 410001)

當代參與式民主理論是在反思以自由主義為基礎的代議制民主的危機中復興起來的,參與式民主理論的核心概念是公民參與,主張通過公民的討論、協(xié)商來制定公共政策,解決公共事務的問題。而在人民政治協(xié)商制度中,政治協(xié)商是指中國共產(chǎn)黨同各民主黨派及無黨派人士對國家和地方的大政方針,以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進行協(xié)商和就決策執(zhí)行過程中的重要問題進行協(xié)商。但是,隨著社會經(jīng)濟的進步與發(fā)展,多元、分化的社會結構已經(jīng)呈現(xiàn)在我們面前,面對主體、觀念、利益、沖突等領域的社會多元特征,對于如何廣泛地聯(lián)系社會各階層、體現(xiàn)最廣泛的民主、反映多方利益的人民政協(xié)的界別設置制度來說,無疑是嚴峻的挑戰(zhàn)。因此,當代參與式民主理論對人民政協(xié)制度界別的設置有著重要的啟示意義。

一、當代參與式民主理論及其啟示

民主意味著參與,這似乎是一個不言自明的命題。參與式民主是西方發(fā)達國家民主發(fā)展的新趨向,主張民主不僅是一種政治制度,更是一種生活方式,自由和個人的發(fā)展只能依靠公民在社會和國家事務中直接地、不斷地參與才能實現(xiàn)。參與式民主在代議制民主的基礎上要求擴大直接民主的有效范圍,豐富民主政治的合理內(nèi)核,符合民主直接化的要求,代表著當代社會政治生活從精英民主趨向大眾民主的發(fā)展方向。近代的盧梭通過社會契約論,說明國家權力是來自人民,屬于人民,人民是國家的唯一主人,人民主權不可轉讓、不可分割、不可代表,建立在人民主權原則基礎上的民主只能是參與式的民主,這種民主是以人民參與為前提的,“唯有當人民集合起來的時候,主權者才能行動”[1]。只有人人參與的全體公民大會才能形成公意。1970年,美國政治學家卡羅爾·佩特曼出版的《參與和民主理論》一書,系統(tǒng)闡述了“以參與理念為核心的民主理論”[2],認為參與式民主是“療救”自由主義民主諸多問題的方案,真正的民主是所有公民直接充分參與的民主,這標志著參與式民主政治理論的正式形成。

當代參與式民主理論對以自由主義為基礎的代議制民主進行了批評,指出了代議制民主的主要缺陷就是排斥了公民的參與,使得其背離民主政治的原則而走向精英政治,造成公共善的缺失,把公民個人限于私人領域,造成公眾的政治冷漠,無法形成真正的公民共同體[3]。而參與式民主理論的核心概念是公民參與,強調(diào)公民的政治參與,主張通過公民對公共事務的共同討論、共同協(xié)商來制定公共政策,共同行動解決公共事務的問題。這是參與式民主的根本特征,它區(qū)別于代議制民主中公民只是在投票、選舉中的參與。參與式民主,“從字面上講,它是公民的自治政府,而不是冒用公民名義的代議制政府。”[4]正是此中原因,所以,當代參與式民主理論的代表人物認為,參與式民主能夠彌補代議制民主的不足和缺陷[5]:其一,參與式民主強調(diào)更多的公民參與,能夠彌補代議制民主的精英政治的不足。代議制民主是公民投票選擇某些精英去制定公共政策,很容易演變?yōu)槊仔獱査顾f的“寡頭政治鐵律”論,導致公眾的政治冷漠主義,使公民對政治疏遠。而參與式民主主張通過公民的充分政治參與來彌補、修正代議制民主的缺陷,防止代議制民主的精英政治淪為政客政治、寡頭政治。其二,參與式民主強調(diào)公民參與公共政策制定過程中的討論、協(xié)商,彌補代議制民主選舉政治的不足。代議制民主以選舉為根本標志,只要推行自由公平的選舉就算民主政治了,而參與式民主并不把自由選舉視為民主的唯一標志,而是關注公共政策制定中的公民參與和公民的協(xié)商討論,代議制民主只關注公共政策制定者是如何民主產(chǎn)生的,忽略了公共政策是如何民主制定出來的。而參與式民主恰恰關注的是公共政策是如何通過公眾共同討論、共同協(xié)商制定出來的民主過程,現(xiàn)代國家的公共事務雖不能由所有公眾參與制定,但由于其復雜性,排斥公民的參與制定是無法適用現(xiàn)代社會事務的解決方式的。其三,參與式民主強調(diào)通過公民參與的討論協(xié)商來達到互助互利、共同合作,彌補代議制民主中的“投票工作”、“多數(shù)規(guī)則”的不足。投票及多數(shù)同意規(guī)則是代議制民主政治的基本規(guī)則,然而,投票及多數(shù)同意規(guī)則可能造成大部分人利益得到滿足而少部分人利益受損,甚至導致多數(shù)人的暴政。參與式民主則是認為通過公民的討論、協(xié)商的過程,達到各種利益的協(xié)調(diào)和平衡,實現(xiàn)一種互助互利、共同合作的政治。其四,參與式民主強調(diào)更廣泛的社會民主,彌補代議制的政治民主不足。代議制民主主要是一種政治制度層面的民主、一種選舉民主,而參與式民主則是一種將民主廣泛地推行到社會各個領域里的民主。“參與式民主理論要求建立一個民主政府的必要條件是必須建立一個參與性社會,這一要求并不是不現(xiàn)實的。”[6]

當代參與式民主理論的探索與研究,對于在中國這樣一個有著幾千年封建社會歷史、民主和法治傳統(tǒng)缺失的國家則是有著更為重要的緊迫性:其一,就是在當今中國社會里經(jīng)常會有非常眾多的民眾在網(wǎng)上質(zhì)疑政府公布的一些法律法規(guī)、文件條例或政府官員的任命,其中一個最本質(zhì)的原因,就是缺乏廣泛的民眾參與,使廣大人民群眾無法了解其中內(nèi)因。缺乏廣泛的民眾參與,同時也使政府的公信力遭到了懷疑,這對于中國經(jīng)濟社會的發(fā)展和民主政治的推進是不利的。其二,就是現(xiàn)代科學技術的進步,特別是通訊技術、信息技術、互聯(lián)網(wǎng)技術的迅猛發(fā)展,為公眾參與公共事務的討論、協(xié)商提供了可行的條件。互聯(lián)網(wǎng)使得公眾能夠了解相關的包括政治信息在內(nèi)的各種信息,發(fā)表自己的看法,相互討論、相互溝通、相互協(xié)商,能夠直接參與到一些政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面,甚至包括法律法規(guī)的制定、政府官員的任命與罷免等事務中,很多公共事務已經(jīng)不可能回避民眾的參與了。因此,加強參與式民主理論的研究探討、學習借鑒有著重大的理論價值和現(xiàn)實意義:一是落實人民當家作主的社會主義民主本質(zhì),通過公民的參與式民主實現(xiàn)以公民權利制約政府權力,有效地克制國家機關可能發(fā)生的腐敗現(xiàn)象和政治弊端;二是通過廣泛的公民參與,特別是在基層社會治理中的公民直接參與,培養(yǎng)民主意識,提高民主能力,養(yǎng)成民主習慣,為整個國家政治生活的民主化奠定堅實的基礎;三是對完善人民代表大會制度和人民政協(xié)制度,擴大直接民主的范圍,有著直接指導和借鑒意義。尤其是對本文所關注的人民政協(xié)的界別設置制度的完善與發(fā)展,如何更廣泛地反映人民政協(xié)的參與民主,解決政治協(xié)商過程中政協(xié)委員提案過于偏激或過于狹小的問題以及不能完全反映人民群眾利益的現(xiàn)象,改革和完善人民政協(xié)制度中政協(xié)界別設置,參與式民主理論有著重要的啟示意義。

二、借鑒參與式民主,完善人民政協(xié)制度的界別設置

人民政治協(xié)商制度是我國的一項基本政治制度,也是我國的民主政治制度之一,它在我國的民主政治、經(jīng)濟社會發(fā)展中起到了巨大的作用。但是,隨著我國經(jīng)濟社會和政治的發(fā)展,人民政治協(xié)商制度的廣泛性也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。隨著社會經(jīng)濟的進步與發(fā)展,多元、分化的社會結構已經(jīng)呈現(xiàn)在我們面前。主體、觀念、利益、沖突等領域的多元特征,對于以聯(lián)系社會各階層、反映多方利益的人民政協(xié)制度來說,無疑是嚴峻的挑戰(zhàn)。而參與式民主正是發(fā)展于社會分化加劇、社會主體日益多元化、利益追求呈現(xiàn)出多元取向的背景條件下,它并不否認共同體中的利益、文化、觀念的差異性、多元性,主張公民參與討論、協(xié)商,正是以承認利益、文化、觀念的差異性、多元性為前提的,討論、協(xié)商的目標也不在于消除差異性、多元性,不在于形成統(tǒng)一的共同體的意志,而是相信在討論協(xié)商的基礎上,各種差異、多元之間能夠互助、互利、合作、雙贏[7]。它尊重多元和差異,力圖促進不同文化之間的理解,并容納受排斥的少數(shù)族群和團體;鼓勵立法和決策的利益相關者積極參與公共協(xié)商,在參與過程中公開自己的偏好和利益。而人民政協(xié)的界別正是這種表達民眾的民主政治參與的一種形式或制度設置,因此,參與式民主理論對當前我國構建社會主義和諧社會、發(fā)揚人民政協(xié)制度的廣泛民主、完善人民政協(xié)制度的界別設置有著重要的啟示意義。

《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》(以下簡稱《意見》)指出:“要適應改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況,研究并合理設置界別,擴大團結面,增強包容性。”深入貫徹《意見》精神,合理設置和調(diào)整政協(xié)界別,是當前人民政協(xié)加強自身建設的一項緊迫而重要的任務。同時,隨著經(jīng)濟體制改革的推進,我國正在進入利益分化、利益博弈和利益沖突的時代。我國的社會階層構成已經(jīng)發(fā)生了新的變化,出現(xiàn)新的階層。隨著新興社會階層的發(fā)育成型,以及不同階層、不同利益群體之間利益的差異,各群體之間的社會矛盾和社會沖突明顯增加。如何更有效地聯(lián)系并引導社會各階層群眾,促進有序的政治參與是人民政協(xié)需要解決的一個難題。社會各利益群體為實現(xiàn)、維護和發(fā)展自己的利益,必然會在條件具備時提出政治訴求,并尋求介入政治過程和政治決策的渠道,如果某一階層或群體的利益要求長期得不到關注和滿足,他們之中就可能誘發(fā)出各種無序的或非法的政治參與行為。此外,由于利益分化,不同社會階層在經(jīng)濟、社會和政治等方面的權利、利益也呈現(xiàn)出巨大的差異。這種利益差異表現(xiàn)為明顯的貧富差距和權利不平等、弱勢群體邊緣化、群體性事件頻發(fā)等,社會沖突日益加劇,社會不穩(wěn)定程度提高。如何更好地促進公共利益,更完整地表達和維護各社會階層的利益,在個人、團體和階層利益與公共利益之間尋求平衡,是人民政協(xié)需要解決的另一個難題。借助這種參與式民主,公民能夠在對話、反思、辯論、審議中,形成一種更成熟的、經(jīng)過深思熟慮的輿論。參與討論、協(xié)商對話是幫助人們就復雜問題形成公共判斷、實現(xiàn)恰當公共政策的最理想方式。因此,人民政協(xié)制度應借鑒參與式民主,改革創(chuàng)新界別,不僅僅要充分包容新的社會階層或群體,還應充分考慮并包容少數(shù)族群、社會弱勢群體以及其他社會邊緣群體等等。人民協(xié)商制度只有擴大自身的包容性,改革、擴大及完善自己的界別設置,使社會各個階層或群體都能參與政治協(xié)商,真正地反映廣大民眾的民主訴求,才能增強自身的適應性,將社會上各種不同的利益要求、政治訴求有機整合起來,納入到既有政治體系之內(nèi),形成公民有序的利益表達、溝通協(xié)調(diào)和政治參與,才能體現(xiàn)出我國民主政治的廣泛性。

人民政協(xié)的界別是參加人民政協(xié)的各個黨派、人民團體、各民族和各界人士在人民政協(xié)組織中的具體劃分形式,也是政協(xié)會議的組織形式。界別反映了人民政協(xié)的組織構成,同時也反映了愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的各個組成部分。目前,全國政協(xié)有 34個界別,主要可以分為 7種類型:一是黨派,包括中共、各民主黨派和無黨派人士 10個界別;二是團體,包括共青團、總工會、婦聯(lián)、青聯(lián)等 8個界別;三是以行業(yè)為基礎劃分的社會各界,包括文藝、科技、教育、經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)等 11個界別;四是按民族設立的少數(shù)民族界;五是按宗教信仰設立的宗教界;六是按地域設立的香港和澳門兩個特邀人士界;七是特別邀請人士界。隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展,政協(xié)界別設置存在的問題也逐步顯現(xiàn)出來[8]:一是人民政協(xié)界別的定義、內(nèi)涵和外延不夠明確,對界別設置還缺乏規(guī)范。二是現(xiàn)有界別的設置不夠合理,現(xiàn)有界別設置未能涵蓋所有社會階層,無法滿足所有社會階層的政治參與需求,如農(nóng)民、工人、服務業(yè)從業(yè)人員等,沒有反映出經(jīng)濟社會發(fā)展和社會階層發(fā)生的變化,新的社會階層及新經(jīng)濟組織從業(yè)人員在政協(xié)界別設置中沒有充分體現(xiàn),此外,有的界別劃分不清,設置出現(xiàn)交叉重疊,如科協(xié)界和科技界等。三是現(xiàn)有界別委員構成不夠合理,社會上層所占比例過大,中下層比例較小。一些行業(yè)或階層的委員人數(shù)偏多,新興行業(yè)的委員少,除民營企業(yè)家外,其他如法律、金融、中介組織從業(yè)人員的政協(xié)委員過少。有的界別中委員的代表性不強,如農(nóng)業(yè)界委員主要是農(nóng)技人員、農(nóng)業(yè)主管部門負責人,工會界很多是工會領導,少有第一線的產(chǎn)業(yè)工人。

參與式民主理論的根本特征和核心理念是公民參與,強調(diào)公民的政治參與,主張通過公民對公共事務的共同討論、共同協(xié)商來制定公共政策,通過共同行動來解決公共事務的問題,它為人民政協(xié)的界別設置提供了理論依據(jù)。同時,改革與創(chuàng)新人民政協(xié)的界別設置有利于社會不同群體積極有序地參政議政,廣納民言、廣集民智,充分發(fā)揚社會主義民主;有利于通過界別的渠道把群眾中分散的、個別的意見和呼聲匯成系統(tǒng)的、集中的、有界別特點的群眾性意見,使建議和提案更有份量、更有價值;有利于發(fā)揮政協(xié)人才薈萃的優(yōu)勢,為黨委和政府決策提供高層次、跨學科、多方面的咨詢論證。因此,人民政協(xié)的界別設置應當依據(jù)涵蓋全體民眾的原則,在對當前社會結構、社會階層、社會組織形式等進行科學分析的基礎上,進行改革與創(chuàng)新。

首先,是改革、調(diào)整、優(yōu)化人民政協(xié)界別的設置和界別委員結構。一是適當調(diào)整部分界別,把一些交叉重疊、性質(zhì)相近的界別進行合并,如科協(xié)界和科技界等。二是將現(xiàn)有的經(jīng)濟界分拆為國有制經(jīng)濟界和非公有制經(jīng)濟界。據(jù)有關資料顯示,全國非公有制經(jīng)濟人士大約有 5000萬人,加上在相關行業(yè)的所有從業(yè)人員總人數(shù)約 1.5億人。他們掌管約 10萬億的資本,使用全國半數(shù)以上的技術專利,貢獻全國 1/3的稅收。目前,非公有制經(jīng)濟委員主要安排在經(jīng)濟界和工商聯(lián)界,根據(jù)非公有制經(jīng)濟發(fā)展的實際,設立單獨的非公有制經(jīng)濟界很有必要。三是調(diào)整部分界別的委員構成人數(shù)。由于民盟、民進成員多為教育界人士,農(nóng)工成員多為醫(yī)衛(wèi)界人士,民建、工商聯(lián)成員多為經(jīng)濟界人士,而教育、醫(yī)衛(wèi)和經(jīng)濟界別中又是由這些行業(yè)的人士組成,因此,造成這三個行業(yè)的委員比例過大,建議適當減少教育界、醫(yī)衛(wèi)界和經(jīng)濟界中的委員數(shù)量[9]。四是改革界別委員的層次結構,提高各界別中委員的代表性。要改變界別委員中社會上層所占比例過大、中下層比例較小的現(xiàn)象。部分界別除本界別中有影響的人士外,還應有普通群眾擔任委員,以更好反映界別群眾的意愿。不要出現(xiàn)諸如此類的尷尬場面:工會界別真正來自生產(chǎn)第一線的工人寥寥無幾,直接代表基層說話的聲音太弱;農(nóng)業(yè)界別基本上沒有來自從事一線農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民代表;教育界別全是高等教育委員,以至于出現(xiàn)當全國政協(xié)教育界委員在討論基礎教育建設時,卻發(fā)現(xiàn)全國政協(xié)委員中沒有一個是從事中小學義務教育的委員,全是從事高等教育的委員在討論基礎教育等。

其次,是創(chuàng)新人民政協(xié)的界別設置,適當增設有關界別。隨著改革開放和經(jīng)濟社會的發(fā)展,一方面,一些階層的社會影響越來越大,如司法、農(nóng)民和農(nóng)村等;另一方面,出現(xiàn)了一些新興的社會階層,如非公有制經(jīng)濟人士、自由職業(yè)者、中介人士等。但是,現(xiàn)有的政協(xié)界別并沒有充分涵蓋這些社會階層,因此,人民政協(xié)的界別設置應當隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、社會主義民主政治的需要,不斷地創(chuàng)新、增設一些界別,如企業(yè)界、法律界、產(chǎn)業(yè)工人界、農(nóng)業(yè)界、自由職業(yè)者界、商業(yè)和服務業(yè)人員界以及中介組織界等。譬如,新設產(chǎn)業(yè)工人界,以發(fā)展一線的產(chǎn)業(yè)工人為主。司法界擔負著維護社會公平與正義的神圣職責,在政協(xié)組織中應單獨設置界別,可以使司法界人士通過政協(xié)組織,就司法建設提出合理化建議。農(nóng)民是社會的弱勢群體,設置這個界別,可以改變九億農(nóng)民在政協(xié)組織中沒有一席之地的現(xiàn)狀。中介組織作為社會新興階層,在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用愈來愈重要,單獨設置一個界別,可以充分發(fā)揮這個階層的作用,做好協(xié)調(diào)關系、化解矛盾、理順情緒的工作,增進社會各階層和不同利益群體的和諧。

[1] 盧梭.社會契約論[M].北京:商務印書館,1982.118.

[2][6] 卡羅爾·佩特曼.參與和民主理論[M].上海:上海人民出版社,2006.104,92.

[3][5][7] 陳炳輝,韓斯疆.當代參與式民主理論的復興[J].廈門大學學報 (社科版),2008,(6):12-18.

[4] 巴伯.強勢民主[M].長春:吉林人民出版社,2006.180.

[8][9] 汪正生.關于人民政協(xié)界別設置和調(diào)整的幾點建議[EB/OL].新華網(wǎng),http://www.xinhuanet.com.2007-03-12.