建立“法治政府”指標體系 樹立“法治 GDP”新政績觀

胡淑珠

(江西省高級人民法院,江西 南昌 330046)

建設社會主義法治國家,盡快實現法治政府這一目標,應當盡快建立起包括政府依法行政指標在內的完整的政績考核體系 (簡稱“法治政府”指標體系),樹立起“法治 GDP”新政績觀。目前,我國的依法行政還不適應經濟社會發展的要求,與人民群眾的愿望相比,還有一定的差距,主要表現在:一些省、市經濟社會發展中迫切需要的法規、規章尚未出臺,特別是社會發展領域的立法相對滯后,一些已頒布的法規、規章針對性和操作性不夠強;行政管理體制和機制不夠完善,責任不夠明確;依法決策的機制不夠健全,責任追究制度尚未真正落實;依法防范、化解社會矛盾糾紛的長效機制尚未形成,一些社會矛盾的處置力度較弱、成本較高;推進依法行政工作力度自上而下呈逐級遞減的趨勢,不同市、縣之間也存在差距;依法辦事的能力和水平還有待提高,一些行政機關人員特別是有些領導干部對依法行政的認識不夠到位,把依法行政看作是一項軟任務,缺乏緊迫感;有的領導干部把依法行政與發展經濟對立起來,一談經濟發展,就不顧法律約束,擅闖法律“禁區”;一些地方有法不依、執法不嚴、違法不究的問題仍比較突出,侵害人民群眾合法權益的行為時有發生等等。因此,應當盡快建立起包括依法行政指標在內的完整的政績考核體系——“法治政府”指標體系,樹立起新的“法治GDP”政績觀,用“法治 GDP”來評價和推動我國經濟社會的全面發展。

一、要充分認識建立“法治政府”指標體系的必要性

改革開放以來,經濟快速發展的經驗告訴我們,以 GDP為主要考核標準的政績評價體系在推動我國經濟發展方面發揮了極為重要的作用。從某種程度上可以說,正是各級政府及其行政首長們在追求高增長的 GDP過程中,推動了經濟的發展。所以,以 GDP為主要考核指標的政績標準在推動經濟發展方面的作用是顯而易見的。但是,經濟的發展與法治的發展往往是不同步的,經濟 GDP與法治 GDP有時甚至是相沖突的。在有些情況下,推行法治被視為是阻礙經濟的力量。于是,很多地方出現了違法追求經濟發展、以犧牲法治為代價換取經濟發展的現象。

然而,在中國這樣一個主要依靠行政主導的發展中國家,推行法治與發展經濟一樣,需要來自政府方面的強大動力,包括法治指標在內的較為全面的政績考核標準恰恰能夠提供這樣的動力。如果在我們現行的經濟指標、社會指標、人文指標和環境指標等基礎之上再增加一個法治指標,那么,各級政府及其行政首長們就不會唯經濟指標馬首是瞻,而必須顧及包括法治在內的其他指標,就會理性選擇推行法治。

為全面推進依法行政、建設法治政府,2004年 3月,國務院發布了《全面推進依法行政實施綱要》(以下簡稱《綱要》),系統規劃了未來十年我國全面推進依法行政、建設法治政府的目標、任務和措施?！毒V要》是各級政府當前和今后一個時期建設法治政府的行動綱領,為法治政府建設提供了一整套可供遵循的政策依據,但是,《綱要》畢竟不是具體規則,《綱要》的實施還需要有更加具體配套的規則和工作方案。因此,必須建立法治政府指標體系,分解和量化法治政府的總體目標。一則可以將《綱要》規定的法治政府總體要求分解為若干部分或系統予以具體化,以便分別研究制定工作方案加以實施和監督;二則可以將《綱要》的要求予以量化,借助評估指標體系,由上級政府對下級政府、上級部門對下級部門的建設法治政府工作,以分數的形式進行綜合、全面、客觀的衡量和評價。這樣,工作是否做到位可以很直觀地反映出來,工作好壞也一目了然,以便幫助地方政府及其部門調整工作重心和服務范圍。

二、要把《綱要》作為建立法治政府指標體系的重要依據

《綱要》是國務院關于依法行政規律性認識的概括和總結,總結了多年以來我國依法行政的實踐經驗,分析了存在的問題,更重要的是它系統地規定了依法行政的指導思想和目標、基本原則和基本要求,而且通過規則分別對行政行為的主要類型設計了行為模式,體現了法治政府的實質要求。因此,法治政府指標體系的建立應當以《綱要》為重要依據。此外,憲法、法律、法規、規章等法律文件中對法治政府的要求也是建立法治政府指標體系的依據。

總之,法治政府指標體系應當按照憲法、法律法規及其法治原則和《綱要》的相關要求進行篩選、歸納、提煉和概括,并在此基礎上進行細化和量化,提煉出具體的指標。

三、要確立法治政府指標體系的構成要素和主要內容

法治政府有兩項實質的基本要求,一是政府行政有法可依;二是政府行政嚴格依法。這應成為法治政府指標體系的兩個基本構成要素,亦即法治政府的組成部分包括制度建設與制度執行兩個方面。

因此,法治政府指標體系的主要內容應包括制度建設法治化、機構職責與編制法治化、行政決策法治化、行政審批法治化、行政處罰法治化、行政服務法治化、行政監督法治化、行政救濟法治化、行政責任法治化和財政管理法治化等等。根據建設法治政府工作的進程,其主要內容還可以不斷調整和增加。

四、要確立法治政府指標體系的考核對象和方法

這里所說的建設法治政府是針對一個地方政府的總體要求而言,但一個地方政府是由政府及其組成部門構成的,政府及其組成部門的行為總和構成一個地方政府的總體行為、總體形象。建設法治政府,需要把政府及其組成部門作為考核對象,對其提出具體要求和進行考核。因此,一個地方的法治政府指標體系首先需要有一個總體的指標體系,囊括對本級政府和下級政府及其組成部門各方面的法治要求。在考核方法上,則需要分別對各級政府及其組成部門進行評價考核,必要時可以從總體系中分解出對每一級政府和政府各組成部門的分指標體系。對各級政府及其組成部門的評價考核,經過一定的技術處理后,加在一起構成對一個地方政府的法治政府建設狀況的總體評價。

五、要制定法治政府指標體系及配套工作方案和考評辦法

為保證我國法治政府指標體系的推行,進一步推進建設法治政府工作,建議國務院在組織力量對我國法治政府建設現狀進行廣泛深入調研的基礎上,盡快建立法治政府指標體系,將省、市、縣 (市、區)和鄉鎮政府全部納入體系內,最大限度地將法治政府的內在要求分解和細化,轉化為一個個可以測評的指標。之后,向社會公眾公開征詢意見。經反復論證可行性和可操作性后,以國務院名義出臺《建設法治政府指標體系》及其配套的工作方案和考評辦法。要求全國各級政府及其組成的各部門對照具體指標努力建設法治政府,并嚴格按照考評辦法進行考評,考評結果作為今后改進和完善我國法治政府建設的依據。