農用地定級估價與應用研討會綜述

農用地定級估價與應用研討會綜述

由國土資源部土地整理中心、中國土地學會土地經濟分會與南京大學共同主辦的“全國農用地定級估價與應用學術研討會”于2009年12月11日至12日在南京大學舉行。來自國土資源部土地利用管理司、國土資源部土地整理中心、中國土地勘測規劃院、江蘇省國土資源廳，以及30多所高校等單位共80余位專家和學者圍繞農村土地市場、農村土地制度、農村土地管理、農用地定級估價及應用等熱點和難點問題進行了研討。

1 農村土地市場

農村土地使用權流轉及市場建設是本次會議著重探討的內容之一。農村土地使用權流轉對于農民增收、農業規模化經營、農業產業結構調整及農村可持續發展具有重要意義。中國社會經濟發展不平衡，各個地方農地流轉的表現形式、影響農地流轉的因素也各有差異，轉包、轉讓、租賃、委托、“四荒”拍賣、返租倒包、股份合作被認為是目前中國農村土地流轉的主要形式。有專家從城鄉統籌發展的視角構建了農村土地市場型流轉模式，其關鍵環節包括成立土地流轉中介機構、確定流轉基準價、發布流轉信息、簽訂流轉合同、流轉后使用與監管等。農村土地流轉的驅動力也是專家熱烈討論的問題之一。有專家從行為經濟學的角度分析農民行為對耕地流轉的影響，認為高、中收入群體和外出打工是影響耕地流出的最主要因素，而低收入群體和農產品價格偏低是影響農民種地的重要因素；城鎮戶口已不再是吸引農民轉移的主要因素，農民對耕地的放棄已開始趨于理性。還有專家從流轉價格的視角剖析農村土地流轉的驅動力，地均家庭人均收入、打工兼業人口比例、恩格爾系數、外來人口承包土地面積比例、家庭總收入和土地拋荒率是影響研究區農地流轉價格的主要因子，其中土地拋荒率對農地流轉價格起負向作用，其余5個為正向作用。

雖然在探討農村土地流轉模式和驅動機制上取得了一定成效，但也發現農村土地流轉過程中暴露出了諸多問題。如運作程序不規范、收益分配混亂、流轉價格內涵單一、農地價格不能反映價值、農地產權權能模糊、農地流轉價格缺乏歷史繼承性和基準價格參考、農地流轉價格信息流通不暢、政府干預影響農地流轉價格的真實體現、農村社會保障制度相對滯后等。因此，需要深入分析農村土地流轉的內在機理以及流轉價格機制，建立農村土地流轉管理制度、構建和完善農村土地流轉市場。

與會專家認為，農村土地流轉價格是農村土地市場的核心，構建農地流轉價格體系、完善農地流轉價格機制是推進農村土地市場化的關鍵。有專家認為要從農地的價值出發，揭示農地價格的本質，并從不同角度劃分農地價格體系，進而提出農地價格管理體系。有專家認為在農村土地流轉時存在農地使用權價格、農地承包經營權價格、農地流轉價格等價格形式，其中農地流轉價格是農地承包經營權價格的表現形式。農地使用權價格與農地流轉價格取決于地塊的用途、使用年限以及各自的價格形成機制等因素。

為了積極促進農村土地流轉，有效釋放農村區域的發展動力，與會專家認為，不僅要建立和完善農村土地市場，還需要在“同地、同權、同價”的基礎上，將城鄉分割的土地市場納入同一體系，從而形成“同地、同權、同價，同市”的城鄉統一的土地市場體系。同時，積極總結經濟發達地區的成功經驗與做法，鼓勵在合法的框架內進行試點、創新，不斷充實和完善現有土地市場法律法規體系，持續推進城鄉統一土地市場制度建設。

2 農村土地制度

十七屆三中全會提出的“穩定和完善農村基本經營制度”、“健全嚴格規范的農村土地管理制度”為農村土地制度建設提出更高的要求。農村土地產權及其流轉制度改革一直是農村土地制度建設和改革的重點和難點。有專家試圖通過文化、法律、治理、行為4個不同層面因素對產權和流轉制度改革的影響分析，闡述它們路徑選擇的邏輯，指出農村和城市內部的改革雖然在時序上不同，但存在路徑選擇邏輯上的共性。有專家借鑒英、美等國家征地補償制度中的合理、公平補償的核心價值觀，提出應提高中國征地補償標準，建立農地價格評估機構，賦予農民集體申訴權，并通過建立土地糾紛仲裁機構和司法救助渠道等完善征地補償機制。

會議指出，要充分認知公共投資的增值效應，完善農村集體建設用地流轉收益分享機制。一是農村集體建設用地增值來自于自然增值、投資增值、規劃增值三個部分，需要建立農村集體建設用地土地增值稅收制度，使得投資增值中的公共投資增值、規劃增值收益更多地為公眾所享，實現土地增值的公平化分配；二是建立可轉讓的發展權制度，使得喪失發展權的用地能夠共享地利，同時嚴格可轉讓的發展權交易管理，以切實保障農戶合法權益為前提，適時適度推進農村集體建設用地流轉；三是以落實省級層次耕地保護責任制為基礎，鼓勵在合理的區域空間引入市場機制，完善城鄉建設用地增減掛鉤制度，使得建設用地減少區可以分享城鎮用地增值，實現城鄉地利共享；四是全面推進農村建設用地基準地價評估工作，為農村建設用地合理、規范流轉，維護農村集體及農戶權益提供相應的地價制度保障。

會議認為要充分關注被征地農戶的生計，建立強制性農村土地流轉的后評估制度：一是以項目為依托率先建立征地后評估制度；二是構建多層次的征地后評估制度，全面評估被征地農戶生計；三是適當縮短征地區片綜合地價實施期限；此外，還要充分突現土地資本的資金融通功能，探索多樣化的融資模式，創新土地金融制度。

3 農村土地管理

目前中國農村居民點管理面臨較多困境，無序建設、用地布局分散、違規建房、一戶多宅和私自轉讓等現象較為突出，是今后農村土地管理的重點和難點問題。有專家認為農村居民點布局分散常導致基礎設施建設成本高、配套難，依托新農村建設促進農村居民點有序、有效集中是解決農村居民點用地粗放、利用率低、布局分散等問題的重要途徑。居民點整理和集中受農戶的文化程度、家庭結構、收入水平等不同因素影響，應具體分析并針對性的提出對策措施。與會專家指出，農村居民點的整理和集中要注意以下幾點：一是要深入分析農戶意愿并進行引導；二是要進行居民點整理的適宜性評價，如引入集對理論測算居民點的態勢度；三是要在集約利用評價的基礎上測算其集約潛力；四是要明確集約挖潛的重點區域和時序安排。農村居民點的整理和集中既是農村居民點節約集約用地的必然要求，是改善農民生活環境的客觀需要，也是實施城鄉土地置換解決區域發展中建設用地指標約束的有效途徑。

4 農用地定級估價及應用

農用地定級估價是開展土地利用總體規劃、土地管理決策的重要基礎性工作，農用地定級估價及應用也是本次會議的核心議題。參會專家就此進行了廣泛和深入的討論，探討的內容主要涉及農用地定級的方法、農用地定級估價與城鎮土地定級估價的銜接、農地價值評估與核算、農村居民點的分等定級以及農用地定級估價的應用等。有專家運用緩沖區法和最短路徑法，建立定級因素因子體系；運用改進的意愿調查法對農地資源非使用價值進行評估；提出對農民居民點分等時應以行政村為基本單元，重點考慮交通條件、房屋新舊程度、建筑密度與容積率、村內基礎設施、復墾難易程度及利用方向等因素進行評估。有專家認為城鎮土地定級估價和農用地定級估價的原理基本一致，定級方法大體相同，估價結果相互承接，因此實現兩者有效銜接是可行的，并能成為政府稅收的依據、市場定價的基礎、土地流轉的尺度。探索農用地定級估價與城鎮土地定級估價的銜接與應用，有利于構建城鄉一體化的地價體系，并可為農村土地市場建設提供技術上的支持。

國土資源部土地整理中心的專家還簡要介紹了全國農用地（耕地）分等成果及其應用情況。全國農用地分等工作歷時十年，取得了報告、圖件、數據庫、數據表冊、影像資料和標準樣地實物等一系列豐富成果：共調查1000多萬個單元，村級調查樣點600多萬個，涵蓋2608個縣級單位，省級匯總單元30多萬個，建立標準樣地5萬多塊。以縣級土地利用現狀圖為基礎，編繪縣級以上各類成果圖件3萬多張，匯總編繪了全國1∶50萬、1∶450萬農用地等別圖；建立了1∶50萬農用地分等國家級匯總數據庫，實現了國家、省、縣三級農用地分等數據庫的聯動。全國農用地（耕地）分等采用“國家控制、省級指導、分縣實施”的組織方式，以縣級土地利用現狀調查為基礎，完成了31個省（區、市）的農用地分等并匯總形成全國成果，摸清了等別分布狀況，實現了等別的統一評價、系統分析和全面比較，構建了土地管理的科學基礎和依據。農用地分等定級估價成果是中國歷史上最系統、全面、準確和最寶貴的土地調查評價資料和成果，已在土地利用總體規劃、耕地占補平衡、基本農田調整劃定、耕地占補平衡、耕地產能核算、主體功能區劃分以及國土整治規劃等領域得到初步應用，形成了一批重要的試點和示范成果。今后10年，土地分等定級工作將在進一步完善現有定級估價技術規程的基礎上，充實農村集體建設用地定級估價規程，并形成有效的更新監測與調整系統，從而實現土地宏觀調控的及時性，并積極服務于農村土地管理制度改革。

（南京大學 趙小風、黃賢金、鐘太洋執筆）