杭州市城市房屋拆遷補償政策變遷

鄭 衛

（浙江大學建筑工程學院，浙江 杭州 310058）

1 引言

近年來，中國城市化速度加快，因城市建設而實施的房屋拆遷規模急劇增加，拆遷沖突頻繁發生，不但對城市建設造成了不良影響，還直接危害社會的穩定秩序。

拆遷補償問題是導致拆遷沖突發生的一個主要原因。目前對城市房屋拆遷補償政策的研究視角主要聚焦于20世紀90年代以來的國家立法層面。筆者認為，有必要放大研究的時間跨度，從城市政府層面研究拆遷補償政策的變遷軌跡，因為城市政府處于拆遷的第一線，其制定的拆遷政策也更為詳細和有針對性。同時，只有對拆遷政策的演變歷程作深入分析，方能揭示拆遷補償問題背后深層的制度性根源。本文以杭州市為例，運用歷史研究法對建國以來的城市房屋拆遷補償政策進行研究。由于城市政府獨立制定拆遷政策主要從20世紀80年代開始，因此，之前時間段的分析主要還是根據國家立法。

2 杭州市城市房屋拆遷補償政策變遷

杭州市城市房屋拆遷補償政策變遷大致可劃分為3個階段：土地所有權無償剝奪時期，產權調換時期和貨幣補償時期。

2.1 土地所有權無償剝奪時期

1953年，政務院公布施行《國家建設征用土地辦法》，后經1957年修訂，一直沿用到20世紀80年代初期。這部法規是計劃經濟時期全國各級政府進行土地征收的主要依據。

當時，城市中存在大量所有權私有的土地，其中大部分是居民的宅基地。《國家建設征用土地辦法》（1958）規定：“征用城市市區內的房屋地基，如果房屋和地基同屬一人，地基部分不另補償；如果分屬兩人，可以根據地基所有人的生活情況酌情補償。市區內沒有收益的空地，可以無償征用。”該條文反映出政府對城市居民私有宅基地的征收補償主要是針對房屋的補償，包含房屋建造價值和一定的土地使用權價值，而居民擁有的土地所有權則在土地征收過程中被剝奪了。1967年，國家房管局、財政部稅務總局在《關于城鎮土地國有化請示提綱的記錄》中提到私人地產一律收歸國有的內容時，特別指出“其中街基等地產應包括在城鎮上建有房屋的私有宅基地”，明確宣布以無償方式把私有宅基地收歸國有。

改革開放以后，各地相繼出臺了城市房屋拆遷政策。1980年5月，杭州市發布《關于城市房屋拆遷問題的若干規定》，規定拆除私房應給予房屋征購費，拆遷戶可承租公房或購買新房。磚木結構私有產權房屋征購價從24—32元/m2分為3級，木結構房屋從18—24元/m2分成4級，各級按新舊破損程度折減10％—30％。這樣，磚木和木結構房屋的實際征購價最高僅為28.8元/m2和21.6元/m2。據統計，杭州市1980年全市城鎮單位職工月平均工資為64.8元［1］，因此，房屋實際征購價最高也只占月工資的44％或33％，補償標準之低由此可見一斑。

這一時期，政府排斥市場機制，否認土地價值，用行政指令進行土地資源配置和調節，土地市場在很長的一段時期內并不存在，加上將私有財產與私有制混同的錯誤認識，導致在實際土地征收過程中，政府除了無償剝奪私有宅基地的土地所有權外，對土地使用權的補償費用也是非常低廉，在一些特殊年代甚至是無償取得。

2.2 產權調換時期

1981年到2001年可以劃分為產權調換期，期間杭州市拆遷補償政策由三部拆遷管理法規進行規范。

1980年12月發布的《杭州市革命委員會關于國家建設拆遷城市房屋暫行辦法》規定房屋所有人如要保留私房產權，建設用地單位可用面積和質量相當的公房進行調換，或用新建公房調換產權并結算差價。

1988年5月，杭州市政府發布實施《杭州市城市房屋拆遷管理辦法》，規定拆除私有產權房屋，拆遷人應用新建房屋歸還產權。新建房屋按成本造價，被拆除房屋按重置完全價結合成新進行結算。超過原房面積部分，按商品房價格結算；不足部分按重置完全價結合成新結算。

1991年7月發布的《杭州市城市房屋拆遷管理條例》規定償還建筑面積與原建筑面積相等的部分，新建房屋按重置價格，被拆除房屋按重置價格結合成新，進行資金結算；超過部分，在安置標準以內的，按重置價格結算，高于安置標準的，按商品房價格結算；不足部分按重置價格結合成新結算。1998年，該條例進行了修訂，規定償還面積等于拆除面積部分，新區安置的按60％重置價格算，原地段安置的按重置價格；超出拆除面積但小于安置面積的部分，新區安置的按重置價格算，原地段安置的按成本價算；超出安置面積部分按商品房價格結算；不足部分按安置房屋成本價結算。

這三部拆遷法規的演進情況可以大致反映出當時城市拆遷補償的特點。

（1）1980年12月的《杭州市革命委員會關于國家建設拆遷城市房屋暫行辦法》初步確立了產權調換的拆遷補償模式。該補償模式的核心在于產權面積交換，屬于以物易物的補償方式。在產權面積上，它所注重的是建筑面積，而非建筑所附著的土地面積，因此，被拆遷房屋的面積大小和建筑質量就成為衡量房屋價格的主要因素，而房屋的區位條件以及土地的潛在容積率等因素都被忽略了，致使被拆遷人的經濟利益受到嚴重侵害。以1991年《杭州市城市房屋拆遷管理條例》為例。首先，償還建筑面積超過原建筑面積的部分，按照商品房價格結算，而不足部分卻是按照重置價格結合成新結算。所謂重置價格，是指按上一年重新建造與所拆房屋相同結構、相同建筑標準、相同質量的房屋所需要的價格。由于重置價格低于商品房價格，這就在補償上實行了雙重標準，明顯不利于被拆遷人一方。其次，償還建筑面積與原建筑面積相等以及不足的部分，均按照重置價格結算結構差價，而沒有考慮土地因素。由于被拆遷地的土地價格普遍高于安置地，這就極大地損害了被拆遷人應有的經濟利益。

（2）1988年的《杭州市城市房屋拆遷管理辦法》中土地價值開始顯現，這是城市房屋拆遷政策變遷中非常重要的一個變化，與計劃經濟體制向市場體制轉型而引起的土地制度變革——建立土地市場機制的改革目標密切相關［2］。成本價、重置價和商品房價格等不同的價格概念開始引入補償價格結算體系。此后的1991年《條例》和1998年修訂的《條例》進一步反映了土地市場機制對拆遷補償政策的影響。以一套建筑面積為100m2、成新率為60％的拆遷住宅為例，假設重置價格為10萬，按照1991年的條例，被拆遷人需要再加4萬元，方能換取相同面積的新房（不管新房位于何處）。而按照1998年的修訂條例，被拆遷人如采取新區安置方式可直接換取相同面積的新房，再加4萬元則可換取原地段相同面積的新房。顯然，1998年的修訂條例對新區安置和原地安置制定不同補償標準的目的是為了加大土地級差地租調節力度，充分反映了房屋拆遷中土地價值因素日益突出。

2.3 貨幣補償時期

2002年，杭州市政府頒布了新的《杭州市城市房屋拆遷管理條例》，規定拆遷補償的方式可以實行貨幣補償，也可以實行產權調換。貨幣補償金額以政府公布的貨幣補償基準價為基本依據，結合該房屋具體區位、建筑結構、建筑面積、成新、層次、裝修等因素評估確定。

該《條例》承襲了2001年國家《城市房屋拆遷管理條例》的立法精神，在拆遷補償模式上從產權調換向貨幣補償轉變，在補償價格結算方法中對土地和房屋自身的層次、裝修等因素作了比較詳細的考慮，較以往規定更為合理。但是由于補償基準價與土地實際出讓價之間的巨大差價，被拆遷人的經濟利益仍受到侵害。

被拆遷房屋的貨幣補償基準價，是由房屋拆遷主管部門會同政府價格主管部門按半年度同類地段、同類用途新建房屋市場交易的平均單價確定的。但是，這一價格基本上都低于實際成交的平均單價。以杭州市2005年出讓的杭政儲出［2005］41號宗地為例，該宗地位于錢江新城，當時屬于杭州市區三級土地等級，貨幣補償基準價為5700元/m2，土地出讓后的樓面地價為5002元/m2。樓面地價，由土地開發成本、級差地租和市政配套費等三部分組成，是各土地級別內“五通一平”土地開發程度下的完整土地使用權平均價格。也就是說，它并不包含建安成本在內。如果再加上各項成本，新建房屋成本單價要大大超過5700元/m2，因此，在政府設定房屋貨幣補償基準價的時候，被拆遷人的利益就已經受損。如果被拆遷房屋屬于杭州市一級或二級土地，或是房屋質量較差而折算系數較小的話，那么被拆遷人的經濟損失還將進一步放大。可見，通過巧妙的制度設計，在房屋拆遷中營造了巨大的利益空間。實際上，無論對補償方案做什么修正，設計多么精巧的換算方法，在很大程度上都是為了更好、更隱蔽地攫取經濟利益，只要拆遷補償的指導思想沒有真正改變，被拆遷人總是處于弱勢的地位。

2007年6月，根據《物權法》立法精神，杭州市房產管理局發布《關于進一步做好我市城市房屋拆遷評估工作的通知》，指出應采用市場比較法來評估確定被拆遷房屋的貨幣補償金額，即根據替代原則，將所評估房屋與在較近時期內已經發生交易的類似房屋交易實例進行對照比較，并依據后者已知的價格，參照該房屋的交易情況、日期、區域以及朝向等因素等差別，修正得出所評估房屋的價格。該《通知》引入公平市場價值的概念，初步確立了市場經濟的等價交換原則，房屋拆遷補償價格開始根據房地產市場價格確定，這是拆遷政策從不公平補償向公平補償轉變的一個起點。但壓低被拆遷房屋補償價格的現象仍然在一定程度上存在，政策規定與實際操作之間仍有一定差距。

3 城市房屋拆遷補償政策演進規律及機制

3.1 城市房屋拆遷補償政策演進規律

縱觀杭州市城市房屋拆遷補償政策的演進過程，可以得出以下結論：

（1）拆遷補償模式經歷了從貨幣補償向產權調換演變，再回歸貨幣補償的發展過程。土地所有權無償剝奪階段采用的是貨幣補償模式。20世紀80年代開始逐步推廣產權調換模式，起初是比較機械的面積互換，主導思想是用相當建筑面積和質量的房屋來進行交換。由于這種交換方法實施難度較大，更為重要的是城市土地市場逐步建立，于是政府引入重置價、成本價和成新率等概念來增強產權調換模式的可操作性，后來又對原地安置和新區安置進行了區別對待。這些變化說明帶有濃厚計劃經濟色彩的產權調換模式與市場經濟體制之間的沖突日益突出，在舊模式自身內部進行的修修補補雖能緩解一時矛盾，卻無法解決根本問題，因此突破舊模式約束成為歷史發展的必然，向貨幣補償模式的回歸正是對這一轉變的詮釋和結果。

（2）補償的不公平程度不斷縮小。就補償公平性而言，新中國成立以來的城市房屋拆遷補償，呈現出從不公平向公平逐步演進的軌跡。土地所有權無償剝奪階段是補償不公平程度最大的時期，被拆遷人不但失去了土地所有權，而且得到的土地使用權和房屋所有權補償也很少，當然這種補償的不公平性與此后兩個階段有著本質的區別。在產權調換階段和貨幣補償階段，補償面積計算雖然一直以建筑面積為準，但隨著補償價格逐步與房地產市場接軌，土地價值因素逐漸得到反映。不過，政策規定與實際操作背離的現象仍然存在，在不同的城市其背離程度也不盡相同。

3.2 城市房屋拆遷補償政策演進機制

就城市房屋拆遷補償政策演進機制而言，它主要受土地制度和經濟體制演變的影響。

（1）20世紀80年代初以前的城市房屋拆遷屬于土地征收的范疇，是在中國建立土地公有制制度的大背景下進行的。伴隨城市土地國有化運動的是城市土地收益的逐漸隱化，土地租金、土地價格等在社會經濟生活中消失［3］，這也造成這一時期城市房屋拆遷鮮明的土地所有權無償剝奪特征。此后，由于土地所有權已經全部收歸國家所有，房屋拆遷也只涉及土地使用權和房屋所有權，中國建立起獨特的城市房屋拆遷制度，來區別以取得土地所有權為特征的土地征收。拆遷補償政策的演變折射出城市土地所有權與使用權兩權分離理論探索的不斷深化，補償模式的轉變和補償標準的提高與城市土地市場的復興和逐步完善密切相關。

（2）中國城市房屋拆遷補償政策演進跨越計劃經濟和經濟體制轉型兩個發展階段，自然也受到經濟體制的強烈影響，這種影響突出表現在土地價值上。計劃經濟時期，中國政府長期忽視土地作為生產要素的存在，土地價值無法得到體現，造成被拆遷人利益的巨大損失。改革開放以后，隨著計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型，城市房屋拆遷中公平補償的重要性也日益突出。因為在市場經濟體制下，資源的配置和經濟的運行都是以價值規律為依據的，這就決定了拆遷補償也應該遵循價值規律。此外，所有權是市場經濟體制的重要基石，這也要求房屋拆遷必須保障被拆遷人的經濟利益。在這種背景下，2007年《物權法》的出臺成為促使拆遷補償政策規定從不公平向公平轉變的重要觸發因素。

4 結語

雖然自改革開放以后，中國就開始經濟體制轉型的探索，但是計劃經濟思維模式的影響長期存在，財產與所有制關系的錯誤認知未能及時扭轉，漠視公民所有權的思想并未得到根本改變。而且，經濟體制轉型在很大程度上還激發了政府的經濟人意識，導致城市政府在社會經濟生活中表現出鮮明的追逐利益最大化的特征。在城市房屋拆遷中，城市政府的行為模式從計劃經濟體制下的“代理型”轉向“謀利型”，具有“政府+謀利集團”雙重角色［4］，它通過制度收益和交易成本的不斷權衡，控制拆遷政策變遷的節奏，盡可能地為自己謀利，這是拆遷補償矛盾屢見不鮮的主要原因，同時也解釋了為什么政策層面確立的等價交換原則在具體實施過程中會走樣。因此，在今后較長一段時期內，拆遷補償矛盾還將在一定程度上存在，公平補償仍是城市房屋拆遷補償的努力目標。

（References）：

［1］杭州市統計局.杭州統計年鑒（2007卷）［M］.北京：中國統計出版社，2007：376.

［2］汪利娜.中國城市土地產權制度研究［M］.北京：社會科學文獻出版社，2006：104.

［3］中國社會科學院財貿經濟研究所、美國紐約公共管理研究所.中國城市土地使用與管理（總報告）［M］.北京：經濟科學出版社，1992：93-94.

［4］蘇紅，陳金永.土地征用與地方政府的行為［DB/OL］.http://faculty.washington.edu/kwchan/Land-expro-local-govt.pdf.