規劃管制下基本農田保護的經濟補償研究綜述＊

蔡銀鶯 張安錄

(華中農業大學土地管理學院,湖北武漢 430070)

規劃管制下基本農田保護的經濟補償研究綜述＊

蔡銀鶯 張安錄

(華中農業大學土地管理學院,湖北武漢 430070)

20世紀90年代以來,針對耕地資源流失速度加快的基本形勢,國家實施嚴厲的管制制度及措施不斷強化對優質農田的保護及管理。然而,采取禁止性或限制性強的規劃管制制度,嚴格限制或剝奪管制區域內相關群體使用資源和空間的權利,如未提供相應的補償和經濟援助,將侵害相關群體的發展機會及利益,導致不同分區利益群體福利非均衡,違背環境公平。因此,可以說基本農田保護區的設立在一定程度上使區域內土地的發展權利受到限制,給保護區內相關群體帶來機會及利益的損失。如何從政策層面上探討實現基本農田保護供給面由非均衡性向均衡性轉變的補償移轉制度及舉措,構建激勵相容的利益分配機制,設計基本農田保護的經濟補償機制,是一個重要的研究課題。本文從研究視角、研究內容及重心、研究難點及實踐經驗、研究方法及現實需求等方面的變化對國內外當前規劃管制下土地發展權利受限,基本農田保護的經濟補償的研究現狀及發展趨勢加以總結分析,為加強我國基本農田保護及構建基本農田保護的經濟補償制度提供借鑒。

規劃管制;土地發展受限;基本農田;經濟補償;研究趨勢

20世紀90年代以來,我國實行嚴格的耕地保護政策,繼續出臺“基本農田保護區制度”、“基本農田保護條例”、“耕地總量動態平衡政策”、“耕地占補平衡制度”、“土地用途管制制度”等相關制度及措施。然而,在實施嚴格的土地用途管制、分區規劃政策及耕地保護制度的同時,卻缺乏配套的補償機制設計,或僅有間接的補償政策,政策的不完全造成社會不公或滋生尋租行為,帶來相關群體利益分配關系的扭曲。在土地用途管制及分區規劃背景下,如何設計激勵相容的基本農田經濟補償機制和移轉制度,通過制度優化提高政府規劃管制效率,實現限制發展區和非限制發展區相關利益群體福利均衡,以及區域間耕地保護責任共擔、效益共享,不僅是政府亟待解決、社會公眾關注的問題,也是學術界尚未解決的重要課題。如何從政策層面上探討實現基本農田保護供給面由非均衡性向均衡性轉變的補償移轉制度及舉措,構建激勵相容的利益分配機制,設計基本農田保護的經濟補償機制,充分發揮政府管制和市場機制的雙重作用,將強制性的政府行政管理手段與自發的要素配置流動的市場機制相結合,以滿足基本農田保護的目標和促進農民增收現實需求的宏觀調控機制需求。

1 研究現狀

20世紀中期,歐美等西方發達國家開始關注土地用途管制及分區規劃給農田、森林、文化古跡、自然保護區、環境敏感地等土地發展受限地區相關權利群體所帶來的福利損益效應,認識到土地用途管制及分區規劃會導致不同利用分區利益群體間福利的非均衡,給發展受限地區相關群體帶來福利損失。理論上,學者們普遍認為,土地發展受限時,如果沒有得到相應補償,會激發土地所有者的尋租行為及不正當動機的產生,造成土地利用的低效[1-3]。實踐方面,在發達國家,土地發展受限得到相應經濟補償已成明文規定及不爭事實。例如,在美國南卡羅來納地區,當地最高法院明文規定土地發展權被長期限制,必須給予相應補償。20世紀60年代,為避免規劃管制政策失效,消除因規劃管制所帶來的限制發展地區相關群體利益“暴損”(wipeouts),以及非受限土地的“暴利”(windfalls)的現象,歐美發達國家逐漸對利益受損者采用市場和政府相結合的福利補償及轉移政策,制定與此相應的具有經濟誘因和具有效率的制度安排和公共政策。這些政策工具有代表性的當屬土地發展權移轉制度(Transfer of Development Rights,TDRs)和針對環境敏感區等發展限制區制定的農業環境資助政策(Agri-environmental Policies,AEPs)。當前我國農地保護面臨的政策困境與發達國家在20世紀60年代時所處的政策環境極其相似。20世紀90年代以來,針對城市化進程及耕地資源流失速度加快問題,我國政府采用土地用途管制及分區規劃等相關制度措施強化對耕地資源的保護。但在管制制度執行的同時,卻缺乏考慮相應的補償制度,或僅有間接的補償政策(例如,對糧食主產區及環境敏感地區因保護農地生態環境而犧牲的發展機會成本,或承受歷史遺留的生態環境問題的成本間接給予一定的經濟補償或財政轉移政策傾斜等),政策的不完全造成社會不公或滋生尋租行為。然而,我國現行的農地保護制度多作為行政任務執行,農田保護給社會帶來的糧食安全、環境保護效益為周邊地區乃至全社會共享,保護的成本卻由行為者承擔,保護者或保護地區未得到相應的補償,缺乏應有的激勵機制或作用,存在“搭便車”和“政策失效”的現實困境。尤其,農地保護的利益分配機制存在缺陷,保護權責利關系不等,致使經濟發展地區和糧食主產區、環境敏感地區之間面臨著生態環境與經濟利益分配關系的扭曲,制約著農地保護的進程及地區間的和諧發展。農地保護難以實現經濟效益,農業市縣往往是貧困市縣,保護農地意味著放棄發展機會的現實窘境,促使一些地方政府和利益集團在信息不對稱條件下規避農地保護責任,追逐短期經濟效益。國土資源部2005年對全國16個城市進行衛星遙感監測,發現違法用地的宗數占到新建設用地的60%,面積占到50%,個別地方甚至達到90%;1999年新《土地管理法》實施以來,全國的土地違法案件查處情況的統計,政府違法立案查處的政府違法的案件所占的比例大概將近20%,涉及的土地面積達60%[4]。全國基本農田保護檢查也發現,一些地方政府為規避占用基本農田報國務院審批的法律規定,頻繁進行土地利用總體規劃調整或修改,影響基本農田保護的穩定性和嚴肅性。2001年以來,全國因城鎮村非農建設用地調整基本農田面積28.36×104hm2,各類非農建設違法占用基本農田面積7.75×104hm2[5]。

2 研究趨勢

2.1 研究視角的變化趨勢

研究視角從土地用途管制及分區規劃所帶來的不同權利主體福利非均衡的經濟誘因及制度缺陷分析,轉向如何設計可操作的經濟補償或移轉機制、實現權利主體利益均衡的探討。規劃管制給發展受限區相關權利群體帶來的福利損益效應,在西方發達國家早有關注,認識到政府部門對于限制發展地區財產權進行的管制政策,會使得限制發展地區相關群體利益“暴損”,以及非受限土地的“暴利”現象[6-8]。國內相關研究也認同國家采取禁止性或限制性強的保護區制度,嚴格限制或剝奪周圍群眾使用資源和空間的權利,且未提供任何形式的補償和經濟援助,影響到生態建設區和保護區內群眾的利益,違背環境公平[9-11]。為此,普遍認為土地發展受限,缺乏配套的補償機制,會激發土地所有者的尋租行為及不正當動機產生。國外學者[12]認為引入市場機制,使限制發展地區土地權利人透過部分財產權交易,達到補償目的及效率。此外,相關群體的利益趨向及公平性也引起關注[13-14]。

2.2 研究內容及重心的變化趨勢

研究內容及重心從土地發展受限相關權利主體福利非均衡的補償機理討論,逐漸轉向對農地外部性、選擇價值、發展權定價及福利損失額度的測算,特別是對農地管制損失補償及外部效益財產權界定的關注上,開始考慮產權代表之間的相互作用或個體和群體之間的相互作用,對利益受損者采用市場和政府相結合的福利補償及與此相應的具有經濟誘因和具有效率的制度安排和政策研究。研究人員從制度層面探討規劃失效的原因,廣泛地認同管制制度失效的主要原因在于市場失靈及財產權界定不明晰,且缺乏對受限地區相關利益群體提供給社會的外部效益進行量化和補償[15]。認為糾正管制失效、市場失靈,創建環境市場和執行地區財政轉移是應對的關鍵措施。同時,研究證實農地產生重要的公共利益和外部效應,并通過CVM、HPM、TCM等評估技術進一步量化農地的選擇價值和外部性,揭示出農業景觀給消費者帶來的社會福利,實現農地外部性內在化[16-18]。實踐方面,20世紀60年代以來,美國采用市場和政府相結合的政策工具對優質農地、環境敏感地和景觀資源實行保護,代表性的屬TDRs。據Pruetz確定,美國30多個州采用TDRs,將近142個項目區[19];美國農地信托機構估計發展權移轉制度已保護近90 000英畝土地[20],并作為成功經驗在加拿大、澳大利亞、日本、墨西哥和印度等地推廣和借鑒。國內關于土地發展受限所帶來的福利損失及補償研究始于臺灣。臺灣20世紀90年代末修訂的“國土綜合開發規劃”將土地經營管理區分為“限制發展地區”和“可發展地區”,期望通過對“限制發展地區”的建設,將重要資源用地及環境敏感地適當保護起來;90年代為緩解政府征購公共設施用地的財政壓力,頒布“古跡土地容積移轉辦法”和“都市計劃容積移轉實施辦法”。理論方面,臺灣學者林國慶[21]、毛育剛[22]等認為,限制發展地區以管制方式等強制手段加以管理,造成土地所有權人或關系人福利損失,存在缺失公平的爭議;張泰煌[23]、陳明燦[24]、陳瑞主和吳佩瑛[25-26]等認為農地財產權受限造成的損失應給予適當補償,透過法律創設農地外部效益產權,進而制定相關的“補償”措施,或允許產權交易。這些研究認同農地經濟補償的必要性,但未進一步探討農地外部效益財產權的本質,及采取何種方式實現補償。

2.3 研究難點及實踐經驗的借鑒

從研究難點及實踐經驗來看,監控體系不完善、信息不對稱是耕地保護制度弱化的潛在因素,契約設計受道德風險和逆向選擇困擾,設立完善的督管體系以及鼓勵農戶、社區、權益相關主體與地方政府的共同參與是制度成功的關鍵。20世紀80年代以來,發達國家以經濟補償激勵農民簽訂契約參與保護農地,創造公共物品“準市場”。但契約設計由于信息不對稱,受道德風險和逆向選擇困擾。早期的研究試圖評估補償政策的經濟效應,應用監測和評估技術定義政策改善效應。近期研究[27]應用委托代理理論研究補償政策因信息不對稱所帶來的問題,認為監控體系不完善、信息不對稱是制度弱化的潛在因素。明顯證據表明契約設計的無效性,契約義務和責任關系不對等[28],會引發道德風險,誘惑農民不遵守契約[29-30]。因此,決策者認識到需要設立完善的督管體系去抗擊欺詐行為和保護公共資金,同時公眾的參與能夠消弱信息不對稱,農戶、社區、權益相關主體與地方政府的共同參與是成功的關鍵。

2.4 研究方法的變化趨勢

研究方法從對土地發展受限相關權利主體福利變化的定性判識轉向各權利群體福利損益及政策實施績效的定量測度,從靜態分析轉向靜態、動態分析結合,注重動態過程和福利變化的長效影響。早期研究集中體現均質農地在同樣的農地保護和發展政策下,農地發展受限引起的福利不均衡,或是土地發展受限出現的不同利益群體(地方政府、社區、農民)直接、間接可見、間接不可見損失上,甚至是制度的不完善而使得農戶的福利受損。隨后較多研究開始注重土地發展受限過程中農地外部性、選擇價值、土地發展權及補償移轉量的測度[31]。當前研究側重關注補償機制實施對不同利益群體的福利效應,尤其體現補償政策對弱勢群體福利的影響及消除貧困的積極作用[32]。

2.5 現實需求的緊迫程度

從現實需求來看,發達國家和地區基于土地用途管制采取的TDRs政策工具有近30年的歷史,如何結合我國政策背景和土地資源基本國情探索兼顧公平和效率的基本農田保護經濟補償機制迫在眉睫。TDRs的成效明顯:①創建較為公平的利益分享機制,規避規劃管制滋生的尋租行為[33];②較其他政策工具相比,管理和執行成本較低[34];③以市場為基礎,具有制度彈性的益處,有助減少農地細碎化、抑制城市增長和保護開敞空間及歷史古跡[35-36]。自1961年付諸實踐以來,TDRs在美國經歷3代的成長。后期制度設計強調不同利益群體及相關成員的重要性[37],并將制度參與者及其傾向執行進第3代TDRs。國內針對土地利用受限對不同利益集團福利變化及損失補償的探索正開始,發展性利益分配和權利歸屬越來越成為人們關注的熱點和難點。

3 研究展望

綜上所述,國內外關于土地發展受限及規劃管制下基本農田保護的經濟補償的研究已取得一些實質性的進展,普遍認同土地發展受限時,缺乏相應的補償機制,會激發土地所有者的尋租行為及不正當動機的產生,造成土地利用的低效。但現有研究在補償范圍、補償額度、補償方式及補償實現等方面仍缺乏可行的制度框架。表現為:①目前對農田補償的研究多集中于定性的辨識,缺乏定量的判定。例如,對農戶的補償,非公共利益流轉的土地發展權補償,不僅僅是權能的界定與分割,還涉及到投入結構與福利貢獻、產權權能等尚待研究的問題。②現有補償政策存在著結構性的政策缺位,缺失能夠有效調整利益主體分配關系,達到激勵保護行為的補償機制設計。③參與主體的利益分配及責任分擔機制不明晰,缺乏權、責、利的制度設計;④補償政策在地方政府發展經濟和環境保護雙重委托目標的框架下,存在激勵不相容的問題。如何通過經濟、政策和市場手段,解決經濟社會發展中農地存量、增量及改善區域間的非均衡發展,有效實現農田保護責任的區域公平、區際補償和主體權責仍有待探討。

我國實施嚴厲的基本農田保護制度,對基本農田實行嚴格的管制措施,基本農田保護區的設立在一定程度上使區域內土地的發展權利受到限制,給發展受限地區相關群體帶來機會及利益損失。因此,如何借鑒發達國家保護優質農田的成功經驗,從制度層面上探究和構建基本農田保護的長效機制,提出基本農田保護的經濟補償標準,切實維護農民基本權益,建立可操作的量化模式,對加強我國基本農田保護工作、促進土地資源可持續管理至關重要。同時,在當前我國構建“資源節約型、環境友好型”和諧社會,推進社會主義新農村建設,推進形成全國主體功能區,有條件地實現工業反哺農業、城市支持農村等政策背景下,該研究探討在規劃管制致使土地發展受限的前提下,基本農田保護經濟補償的機制設計及制度安排,具有重要的理論意義。①為促進我國耕地資源的持續利用,保障國家糧食安全、生態安全及農民基本權益等提供技術支撐,為推進全國主體功能區規劃編制工作及農田生態保護與監管提供依據,為今后開展主體功能區的分區管理政策制定提供重要參考;②建立和完善基本農田保護經濟補償機制,有利于調整保護區內相關主體的利益分配關系和責任分擔機制,促進國家、城鄉、地區和群體間的公平性和生態文明社會的協調發展;③有利于緩解我國經濟發展和農田保護之間的現實矛盾,為制定農地保護政策和農地制度的創新提供理論依據,促進“資源節約型、環境友好型”和諧社會的構建,實現工業反哺農業、城市反哺鄉村、為加強社會主義新農村建設提供決策依據和技術支撐。

(編輯:田 紅)

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AbstractSince 1990s,along with the rapid loss of cultivated land,the government adopted a series of severe policy and mechanism to protect the cultivated land.However,the related stakeholders’right of using resources and space was prohibited and limited without related economic aids and compensations.So if cultivalted land is planned as a basic farmland protection area,to some extent,its land development rights will be limited.Furthermore,nowadays the opportunity loss of relevant interest groups will be enhanced under compelling farmland protection system and imperative land use planning control in China.How to design the compensation mechanism of protecting prime farmland and to construct a fair interest mechanism amongfarmers,collective economic organization and local government is an important research.This paper analyzes the researching progresses and trendsof prime farmland’s economic compensation and land development rights’limitation under land use planning control from the change of perspective,topic and focus,difficulties and experiences of the related research,which will provide reference for China’s prime farmland protection.

Key wordsland use planning control;limitation for land development rights;prime farmland;economics compensation;researching trends

Researching Trends of Prime Farmland’s Economic Compensation Under Land Use Planning Control

CAI Yin-ying ZHANG An-lu
(College of Land Management,Huazhong Agricultural University,Wuhan Hubei 430070,China)

F062.1

A

1002-2104(2010)07-0102-05

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.07.017

2009-10-30

蔡銀鶯,博士,副教授,主要研究方向為土地資源經濟與管理。

張安錄,博士,教授,博士生導師,主要研究方向為土地資源經濟與管理。

＊國家自然科學基金項目(批準號:40901288,70773047);國家社會科學基金青年項目(批準號:09CJY021);教育部人文社會科學研究青年基金(批準號:07JC790034);教育部博士點新教師基金(批準號:20090146120005);華中農業大學科技創新基金(批準號:07XCX008)資助課題。