資源型城市轉型過程中的產業結構調整問題——基于安徽淮北市的分析

戴昕晨

(南開大學 經濟學院,天津 300071)

資源型城市與一般性城市相比,其城市發展周期具有明顯的階段性,特別是依托于不可再生資源的城市,城市的生命發展周期與資源的開采周期具有高度的相關性,一旦資源開采進入衰退階段,城市轉型就成為資源型城市首當其沖要解決好的問題,否則就會導致城市的衰落。而資源型城市的轉型之所以成為一個世界性難題,正在于其調整產業結構的難度。資源型城市的產業結構具有明顯的獨特性,這些獨特性為資源型城市在形成、發展和成熟的階段提供了便利,起到了推動作用,但是,當資源開采進入衰退期,資源型城市面臨轉型的時候,這些獨特性往往又成為產業結構調整過程中的障礙。本文旨在通過分析安徽省淮北市城市轉型中的產業結構調整問題,為其他資源型城市轉型提供借鑒。

一、資源型城市產業結構中存在的問題

資源型城市的城市發展長期以資源開發為中心,整個城市的制度體系和運行模式都有較強的特殊性,尤其是我國很多的資源型城市產生于計劃經濟時期,所在地區之前并沒有城市發展的基礎,而是發現具有開采價值的資源之后依托行政命令人工建城,以資源開采及相關產業為主導,其余產業服務于主導產業的需要,處于次要地位。這種 “依托資源、短期建城、產業單極化”的發展模式經過多年積累,使得產業結構高度剛性,對各資源型城市的產業發展造成了不利的影響。尤為值得注意的是,我國資源型城市的主導產業的主導企業為國家所有,企業管理運行模式相對獨立,針對性強,普適性弱,大大強化了資源型城市產業結構的慣性,加大了城市轉型的難度［1］。綜合文獻資料及淮北市的實際,我國多數資源型城市的產業結構存在以下共同問題。

1．產業結構單一,主導產業與其余產業間發展不平衡

這一點在原本沒有城市發展基礎,靠人工建城的資源型城市上表現的尤為明顯。在絕大多數城市,第二產業在國民經濟中占絕對優勢,而資源產業及相關的重工業部門在第二產業中的比重又明顯大于其他工業部門。由于是資源產業首先得到開發與發展,其他產業特別是第三產業最初發展的動機就是為主導的資源產業服務,因而在相當長的時期內沒有得到足夠的重視,產業潛力沒有充分挖掘,產業的吸納力弱、容量小,一旦城市需要轉型,這些產業不能立刻發揮出接納就業,刺激經濟,接替原有產業成為新的經濟增長點的作用,導致城市發展緩慢甚至于停滯。安徽省淮北市作為典型的煤炭城市及華東地區的重要的能源城市,產業結構長期保持 “二、三、一”的格局,2008年第二產業占 GDP的比重保持在 50%以上,其中煤炭工業占全市地區生產總值的比重超過 30%,占工業增加值的比重約 70%,占第二產業的比重約為 55%,稅收占全市財政總收入超過 40%,從業人口占全市工業總人數的78%［2］,產業結構明顯不協調。

2．主導產業發展層次低,導致企業效益低下

我國多數資源型城市主要進行的是資源開采和初級加工,處于產業鏈的上游,科技含量低,新技術應用程度不高,技術進步速度較為緩慢,產品增加值小,一些常規資源的可替代性強,因而市場競爭優勢不足。一旦資源開采進入衰退期,原先的主導產業反而成為經濟發展的 “塌陷區”,對經濟發展的貢獻明顯降低?；幢笔械拿禾慨a業以采掘和火力發電為主,供應市場的主要是初級產品,產業鏈短,深加工嚴重不足;加上行政區劃內煤炭儲量相對少,受煤炭資源枯竭的影響,自 2000年起,主要煤炭企業集團新增礦井的建設布局已由本市轉向周邊市鎮,作為支柱產業的煤炭產業效益下滑,其稅收占政府財政收入的比重不斷降低［3］。

3．產業結構高度剛性,缺乏結構調整的激勵

一方面,資源產業是資金密集型和勞動密集型產業,建設周期長,以大中型企業為主要組成部分,退出壁壘高;同時從業人員眾多,知識水平低,知識結構單一,退出資源型產業后向其他產業轉移的難度較大,這些都造成了資源型城市產業結構的剛性;另一方面,在資源開采衰退的初期,資源型企業依然能夠獲得較高的收益,利用新技術的動力不足;由于涉及面廣,體系龐大,資源型企業在一個城市內往往形成相對獨立的系統,具有一定的穩定性,難以在短時期進行企業體制轉變的突破;而最為重要的是,產業結構調整具有很高的外部性,整個社會得到的收益大于企業得到的收益,這一點決定了企業進行結構調整時動力不足的必然性。

二、安徽省淮北市轉型過程中產業結構調整的路徑選擇

安徽省淮北市是典型的資源型城市,“緣煤而起,因煤而建”,經過近 50年的發展,煤炭工業形成了以淮北礦業、皖北煤電兩大礦業集團為主的煤炭基地,電力形成了以大唐淮北發電廠、國安電力公司為主的電力工業基地;2008年煤電工業增加值占全部工業增加值的 70%以上。從 20世紀 90年代開始,淮北市探明的煤炭資源進人開發中后期,預計到2015年,淮北現有 11對國有大中型煤礦中的 9對礦井將陸續報廢［3］。2009年 3月淮北市被國務院列為國家第二批資源枯竭城市,成為資源枯竭城市轉型的試點城市。由于煤炭資源開采進入枯竭期,支柱產業對經濟增長的貢獻降低,淮北市面臨著轉型的問題,產業結構調整進入關鍵時期。鑒于此,本文提出淮北市產業結構調整的主要路徑。

1．加快新礦區建設,延長煤炭采掘業周期

盡管煤炭儲量日趨減少,開采難度不斷加大,但由于有雄厚的基礎,淮北市的煤電產業在未來一段時期仍將對全市經濟發展做出較大貢獻,仍將是全市國民經濟的支柱。為了給產業結構調整留得足夠的時間,在轉型過渡期,可以適當減少開采量,將煤炭產業的重心由開采轉為深加工,并逐步轉移過剩產能,這樣可以延長開采周期,避免在資源完全枯竭后支柱產業迅速 “塌陷”,對經濟發展產生劇烈影響。同時,由于其他產業發展相對滯后,目前接納力不足,這種溫和的轉移過渡也可以減少富余產能和人員在短時間內大量閑置所帶來的社會問題,為大規模調整創造穩定的環境。

2．運用高新技術改造傳統工業,提高產業競爭力

淮北市的煤炭資源品種優良,有低硫 (s＜1%),低磷(P＜0．05%),高發熱量等特點。同時,煤種齊全,有氣煤、肥煤、焦煤、瘦煤等品種,其中,屬于國家稀缺的焦煤、肥煤和瘦煤等優質煤種儲量占有很大比重,具有良好的發展煤化工業的基礎。此外,全市缺少載能工業,電力資源自用率低,因而發展化工業也具有能源優勢［3］。通過運用高新技術發展煤化工業,延長產業鏈,可以改變原有的以初級產品為主的產品結構,增加產品附加值;還能改變原有的開采量大,利潤率低的不利局面,提高產業競爭力,延長產業生命周期,獲得更大的收益。

3．利用區位和市場優勢,重點發展食品加工業和第三產業

淮北市地處我國中部偏東,位于蘇魯豫皖四省交界,是淮海經濟區的腹地,市場可開發至整個泛長三角地區。當前,我國東部沿海經濟發達省份已經出現向中西部自然資源豐富、勞動力成本相對較低的地區進行產業轉移的趨勢,淮北市具有承東啟西的區位優勢和潛力尚未挖掘出來的市場優勢,在承接產業轉移并以此為立足點促使當地經濟起飛方面有著良好的發展前景。

(1)在食品加工業方面,淮北市是世界銀行農業綜合治理項目區、全國煤炭塌陷區土地復墾示范區和黃淮海農業綜合開發區,再加上自然氣候條件和土地耕作條件良好,淮北市發展食品加工業具有先天自然環境和后天政策環境上的優勢,食品加工業有成為全市支柱產業的潛力。本文認為,淮北市應當積極與東部經濟發達省份開展合作,積極采用新技術,進行深加工,注重提高產業的科技含量和產業層次;同時加強原料基地建設、技術服務體第建設、食品機械、食品配料、食品包裝等輔助產業綜合配套體系建設;此外,應將引進國內外知名品牌與建設當地品牌企業相結合,充分發揮龍頭企業的帶頭作用,推動全市食品加工業的全面發展。

(2)發展以貿易、物流與金融為中心的第三產業也是由淮北市臨近經濟發達的華東地區、處于蘇魯豫皖四省的交匯處的市場和區位優勢決定的。淮北市應當抓住東部產業轉移這一機遇,完善交通網絡和市內各項基礎設施建設,打造專業流通市場和貿易市場,發展商貿、物流等服務性第三產業;同時加強宣傳,逐步將周邊各省的物資交換吸引到本市,繁榮市場,帶動資源型企業剩余人員的就業,活躍當地經濟。據統計,近年來準北市財政總收入和稅收收入的產業分布中,金融保險業和房地產業的增長速度已經超過了傳統支柱產業,這對于發展商貿、物流等產業來說是一個極為有利的條件?；幢笔锌梢源罅Πl展服務于中小企業的金融保險業務,積極與周邊省份開展合作,為物流、商貿等對資金有特殊要求的行業提供短期信貸等針對性強的資金服務,吸引更多的資金向本市流入,刺激經濟發展。

4．大力扶植機械制造業和生物制藥業,培育新的經濟增長點

重工業具有高感應度和高影響力的特點,盡管前期發展需要大量資金投入,但進入起飛階段,重工業可以明顯帶動其他產業的共同發展,對整體經濟有極大的推動力。而依托于煤電工業長期積累形成的人員、技術的良好基礎,淮北市的機械制造有較大的發展潛力,近年來,以礦山機械制造為主的裝備制造業已經產生了產業集群效應。醫藥工業方面,淮北市的安徽金蟾藥業擁有中華抗癌藥物華蟾素的自主知識產權,同時,安徽省擁有豐富的中草藥資源,便于發展特色醫藥產業。此外,臨近華東區的區位優勢,使得淮北便于引進資金和技術,有利于兩個產業向高科技含量、高資金投入、高產品附加值的方向發展。因而,應當將這兩個產業作為培育的重點對象納入產業結構優化升級的長期規劃當中,將機械制造業和生物制藥業打造成全市新的經濟增長點。

綜合以上幾點,可見當前淮北市應選擇產業延續和產業接替相結合的復合模式,短期內,對于尚有一定生命力的資源產業,要著力于深加工,提升產業層次;中長期,應立足本地區位和市場優勢,大力推動新主導產業的發展;同時,逐步培育更多替代產業,長期中促進產業結構的多樣化。

三、資源型城市產業結構調整的進一步思考

盡管國內外資源型城市的產業結構調整方法多樣,但在路徑選擇的一系列本質問題上卻是共性大于個性的。由于路徑選擇失當會對城市造成不可挽回的巨大損失,基于對國外成功經驗和安徽省淮北的分析,本文認為,以下幾個方面是所有資源型城市都必須重視和注意的。

1．正確處理政府與企業的關系

雖然資源型企業是產業結構調整過程中的主體,但產業結構調整較強的外部性會導致企業自主調整的動力不足。同時,由于資源型城市的產業結構調整也是整個城市的產業結構調整,牽涉到的利益集團和關系十分復雜,國家的引導和指令就顯得更加重要。盡管資源型城市的資源產業為國家所有,但依然存在委托人與代理人之間的博弈關系,因而必須讓政府直接參與調整過程的各環節,保證國家利益不受到損壞。當然,這并不否認企業的主體作用,在微觀領域,依然要充分運用市場機制,盡可能使更多的外部收益內生化,增加對企業的激勵,調動主體的積極性,促成調整過程中宏微觀領域信息的有效傳遞以及政府與企業的良性互動［4］。

2．立足本地實際和長遠規劃

不可否認,發展第三產業和高新技術產業是產業結構調整的理想方向,產業結構的高度化也是進行產業結構調整的最終目的。但是,我國多數的資源型城市位于中西部省份和東北老工業基地,重工業均有良好基礎,而在第三產業上的發展往往相當滯后,如果在結構調整時過度向第三產業傾斜,甚至選擇本地沒有比較優勢的產業部門,或者在沒有足夠人才儲備和科技力量的情況下大量引進高新技術產業,結果只能造成產業效益低下,設備閑置,失業現象進一步加重等問題,大量投資無法回收,最終成為沉沒成本。以淮北市為例,當地在產業轉型初期把重心放在了旅游休閑行業上,但當地交通發展滯后,旅游資源不具有獨特性和集群性,城市化水平低,基礎設施十分不完善,結果必然是人力物力的大量浪費,還帶來了一系列的社會問題。因而,針對一些文獻中提出資源型城市應開發與資源開采相關的特色旅游 (例如廢棄礦井游覽、建設人工濕地景區等),并將此作為產業結構調整中的一項措施的建議,應當慎重對待。另一個值得注意的問題是,產業結構調整必然會帶來資源產業大量人員的失業,而失業群體中絕大多數是知識水平較低人員,再就業困難較大,因此轉型中要注意發展就業容量大,人員易培訓的產業。實際上,產業轉型是讓三次產業的結構趨于合理,使城市發展進入正常軌道,產業結構的高度化也不是新興產業越多越好,原有產業科技水平提高,產品附加值增加同樣也是產業結構的高度化。我國大多數資源型城市除資源以外的優勢并不明顯,尋找、培育替代產業將是一個長期艱巨的過程,建議在轉型初期應在當地傳統產業中尋找突破口,這些產業雖然之前發展相對緩慢,但有一定基礎,可以起到經濟增長穩定器的作用,同時,尋找、開發有發展潛力的第三產業或新興產業,重點扶植,以求在長期中成長為替代產業,促進產業結構多樣化［5-6］。

3．盡可能地延長資源產業的生命周期

城市轉型是一個漫長的過程,法國洛林地區的轉型經歷了 30余年的時間,而德國魯爾區的轉型則早在20世紀60年代就已經開始。與之相比,我國資源型城市的轉型只是剛剛開始,產業結構調整僅處于起步階段,資源產業對本地經濟發展仍發揮著重要作用,資源也沒有完全枯竭,此時的產業結構調整不應當放棄對原有產業的延續,可以通過適當地逐步減少開采量,延長產業鏈,引入新技術進行深加工等方法擴展資源產業的生命周期。這樣做的目的是給新支柱產業的成長留有充足的時間,同時也使得資源產業在一定時期內可持續發展,使產業接替能平穩地過渡,經濟保持持續增長,避免較大地波動。

4．捕捉資源型城市轉型的最佳時期

由于建設投入轉變為實際產出需要一定的時間,資源型城市的生命周期與資源開采相比有一定的時滯性和延后性(見圖 1)。

圖 1 資源型城市生命周期與資源產業生命周期

從圖 1可以看出,正是這種時滯性為資源型城市的轉型提供了空間,當資源產業開始衰退,盡管在各種機制的慣性作用下,城市還會有一定的繁榮時期,但此時已有必要啟動城市轉型。當城市生命進入衰退期再開始轉型就錯過了最佳時期,此時,很多矛盾和問題早已凸顯并發展,調整的難度增大,調整的空間和時限也都受到大大壓縮。而綜合國內外資源型城市轉型的案例,轉型都是在資源開采進入枯竭期一段時間后,城市發展速度放緩,各種矛盾和問題凸顯甚至嚴重的時候才開始。上面的分析已經指出,這已不是開始轉型的最佳時期,最好的時期應在資源開采一進入衰退就啟動,此時經濟增長還維持著高位,問題與矛盾尚不突出,產業結構調整遇到的困難要少得多,替代產業也盡可能早得扶植。因而,尚未進入衰退期的資源型城市應當加強預期研究,提前進行長遠規劃。如可以考慮逐步使資源型企業與城市分離,職工上班采取遠距離通勤的方式進行,這種分離為城市產業布局的調整提供了機會,不僅為未來的轉型打下基礎,也有助于減少第一部分提出的諸種問題或減弱其嚴重程度。

［1］郭承龍,張承謙,郭慧.資源型城市產業結構特征的初步探討 ［J］.合肥工業大學學報 (社會科學版),2004,(2)：5-9.

［2］淮北市政府.2008年淮北市國民經濟和社會發展統計公報［EB/OL］.(2009-04-03)［2009-12-05］http：//hbtj．gov．cn/TJzt/tjgb/2008gb．htm.

［3］中科院地理科學與資源研究所.淮北市資源型城市轉型和可持續發展規劃 ［R］.北京：中科院地理科學與資源研究所,2008.

［4］孫雅靜.資源型城市轉型過程中政府職能轉型研究［J］.中國礦業,2007,(5)：10-12.

［5］孟韜.資源枯竭型城市產業轉型的定位與實踐——阜新、遼源兩個國家試點城市的經驗比較 ［J］.社會科學戰線,2007,(5)：60-67.

［6］王青云.資源型城市經濟轉型研究 ［M］.北京：中國經濟出版社,2003.