關(guān)于把移動通信基站建設(shè)納入上海城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的探討

我國自上世紀(jì)八十年代末開展移動通信業(yè)務(wù)，移動通信基站作為移動通信網(wǎng)絡(luò)的最基本元素即應(yīng)運而生。最初的基站基本上是由移動運營商各自為政自行建設(shè)，并未按照“先規(guī)劃、后建設(shè)”的基本要求履行相關(guān)規(guī)劃手續(xù)。同時因是新事物，在城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)規(guī)范文件中也缺乏對于基站規(guī)劃管理的明確條文。

由于發(fā)展初期僅僅滿足于語音通話的需要，城市通信基站設(shè)置數(shù)量較少，尚未引起大的矛盾，也未引起社會關(guān)注和重視。而隨著手機(jī)大量普及，以及視頻數(shù)據(jù)等新業(yè)務(wù)的急劇發(fā)展，特別是2008年底3G業(yè)務(wù)大規(guī)模商用以來，基站建設(shè)密度也大幅增加，市民對于基站的投訴也日益增多，干擾、阻止移動基站建設(shè)的情況時有發(fā)生。而另一方面又常常發(fā)生市民投訴某區(qū)域網(wǎng)絡(luò)覆蓋不好、信號質(zhì)量差，要求建設(shè)基站進(jìn)行無線電信號覆蓋的情況。

基站作為移動通信網(wǎng)絡(luò)必不可少的基礎(chǔ)性設(shè)施，如何科學(xué)合理地對其進(jìn)行布局選址，并納入到城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，已成為擺在上海城鄉(xiāng)規(guī)劃工作者面前的一個新問題。這一問題也引起了上海市委市政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，明確要求將通信基站建設(shè)納入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，并且要求市委市政府率先帶頭開放樓頂資源支持基站建設(shè)。并指示市無線電管理部門和城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門研究并開展《上海市公用移動通信基站站址布局專項規(guī)劃》工作。

對于移動通信基站這一尚未被納入市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃范疇的（目前在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃規(guī)范中還未見到明確提及基站的文件資料）新事物，由于其專業(yè)性很強(qiáng)，而且對城市的土地利用、空間布局、資源配置、環(huán)境景觀等都帶來一定影響，因此有必要根據(jù)其具體設(shè)置形式并借鑒其他類似設(shè)施納入城市規(guī)劃的經(jīng)驗來加以分析解決。

1 移動通信基站定義及其設(shè)置形式介紹

基站即公用移動通信基站，是無線電臺站的一種形式，是指在有限的無線電信號覆蓋區(qū)域中，通過移動通信交換中心，與移動電話終端之間進(jìn)行信息傳遞的無線電收發(fā)信電臺。無線電信號覆蓋區(qū)域主要分為室外和室內(nèi)兩種。在上海，室外無線電信號覆蓋手段包括宏基站、微基站、直放站和小區(qū)覆蓋等，室內(nèi)無線電信號覆蓋則采用室內(nèi)覆蓋系統(tǒng)（圖1）。

圖1 基站在通信網(wǎng)絡(luò)中的定義

1.1 室外覆蓋

（1）宏基站

圖2 室外宏基站天線架設(shè)方式

按照室外天線架設(shè)方式，室外宏基站可以分為三種建設(shè)方式，即落地塔式、樓頂塔式和樓頂抱桿式（圖2）。宏基站的優(yōu)點在于發(fā)射功率強(qiáng)、信號覆蓋面大，可支持多載波多扇區(qū)、擴(kuò)容方便。因此宏基站是移動通信網(wǎng)絡(luò)解決方案的首選和重點。

（2）微基站

微基站可以用于室外建筑物阻擋形成的信號盲區(qū)、園林綠地深處、小范圍業(yè)務(wù)高度密集區(qū)域的無線電信號覆蓋，與宏基站構(gòu)造分層或立體無線電信號覆蓋。微基站體積小、重量輕，對機(jī)房空間要求低，可以掛墻安裝在室內(nèi)或室外，與宏基站相比其服務(wù)容量比較有限。

（3）直放站

直放站是將無線信號延伸到宏基站信號覆蓋不到的區(qū)域，并將該區(qū)域的手機(jī)信號上傳回宏基站的設(shè)備，從信號收發(fā)方式上可以分為光纖和射頻兩種方式。與微基站不同，直放站本身不提供網(wǎng)絡(luò)容量，僅作為一種信號傳輸中繼，一般在業(yè)務(wù)量少或受地理環(huán)境限制無法建設(shè)宏基站的情況下使用。

（4）小區(qū)覆蓋

小區(qū)覆蓋是專門針對住宅小區(qū)移動通信無線信號覆蓋不足所發(fā)展的，其基本方案就是以分布式、偽裝化天線將基站無線信號延伸覆蓋小區(qū)室外環(huán)境，在解決住宅小區(qū)信號不足的同時，解決部分室內(nèi)信號較弱的問題。上海在小區(qū)覆蓋中多使用微基站加光纖直放站的方式。

1.2 室內(nèi)覆蓋

室內(nèi)覆蓋系統(tǒng)可將信號源信號均勻地分布在建筑物內(nèi)部的每個地方，以實現(xiàn)室內(nèi)無線信號全覆蓋。室內(nèi)覆蓋系統(tǒng)可以應(yīng)用在建筑室內(nèi)、地下空間等封閉場所，如機(jī)場、車站、商場、劇院、辦公樓等。室內(nèi)覆蓋系統(tǒng)除了解決室內(nèi)信號不足的問題之外，還可以緩解室外移動通信網(wǎng)絡(luò)的話務(wù)負(fù)載。目前的室內(nèi)覆蓋系統(tǒng)已經(jīng)基本實現(xiàn)多運營商、多系統(tǒng)合路，即多信號源合路后使用同一套室內(nèi)分布系統(tǒng)實現(xiàn)建筑內(nèi)部全覆蓋。

綜上所述，各種無線電信號覆蓋手段特點如表1。

表1 各種無線電覆蓋手段的比較

2 其他市政基礎(chǔ)設(shè)施納入城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的借鑒

2.1 上海城鄉(xiāng)規(guī)劃及市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的層次

城鄉(xiāng)規(guī)劃是對一定時期內(nèi)城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項建設(shè)的綜合部署、具體安排和實施管理。城鄉(xiāng)規(guī)劃中對于城市地區(qū)的規(guī)劃稱為城市規(guī)劃，編制城市規(guī)劃一般分總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個階段。詳細(xì)規(guī)劃又可分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。像上海這樣的大城市在總體規(guī)劃基礎(chǔ)上一般還會編制分區(qū)規(guī)劃。分區(qū)規(guī)劃屬于城市總體規(guī)劃階段，是在城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上對土地利用、人口分布和公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施的配置作出進(jìn)一步的規(guī)劃安排，為詳細(xì)規(guī)劃和規(guī)劃管理提供依據(jù)。

根據(jù)上海城市規(guī)劃（總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃）的層次，市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃也分為相應(yīng)匹配的兩個層次，解決不同層次的問題。市政基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)總體規(guī)劃是根據(jù)確定的城市總體規(guī)劃以及本專業(yè)系統(tǒng)的發(fā)展規(guī)劃，合理布局本系統(tǒng)的重大關(guān)鍵性設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，制訂本系統(tǒng)主要的技術(shù)政策、規(guī)定和實施措施。而市政基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)詳細(xì)規(guī)劃則是根據(jù)專業(yè)系統(tǒng)總體規(guī)劃、結(jié)合詳細(xì)規(guī)劃范圍內(nèi)的各種現(xiàn)狀實況，具體布置本詳細(xì)規(guī)劃范圍內(nèi)所有的室外市政設(shè)施和管線并明確相關(guān)設(shè)施用地范圍，提出相應(yīng)的工程建設(shè)技術(shù)和實施措施。

市政基礎(chǔ)設(shè)施總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的相互關(guān)系是逐層深化、逐層完善的關(guān)系，是上層次指導(dǎo)下層次的關(guān)系。即總體規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)，起指導(dǎo)作用；而詳細(xì)規(guī)劃是對前者的深化、完善和具體落實。同時下層次規(guī)劃也可對上層次規(guī)劃不合理的部分進(jìn)行一定的調(diào)整，從而使整個市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃更科學(xué)合理、更具有經(jīng)濟(jì)性和可操作性。

2.2 其他市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的過程分析

對于公用移動通信基站這一當(dāng)前階段還不屬于城市配套基礎(chǔ)設(shè)施范疇（目前在城市配套基礎(chǔ)設(shè)施范疇中還未見到明確提及基站的文件資料）的新事物，不妨通過對同樣具有類似特性的電力系統(tǒng)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的過程加以分析，以作為其納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的借鑒。

如圖3所示，供電系統(tǒng)是由發(fā)電、輸（送）電、變電、配電、用電等設(shè)備和相應(yīng)的輔助系統(tǒng)，按規(guī)定的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)要求組成的一個統(tǒng)一系統(tǒng)。

在國家標(biāo)準(zhǔn)《城市電力規(guī)劃規(guī)范》（GB50293-1999）中對于電力系統(tǒng)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的過程有明確規(guī)定。

總體規(guī)劃階段，對電力總體規(guī)劃的具體要求為：第3.2.2條 城市電力總體規(guī)劃階段編制內(nèi)容，宜符合下列要求：第3.2.2.1條 編制城市電力總體規(guī)劃綱要，內(nèi)容宜包括：（2）確定城市電源、電網(wǎng)布局方案和規(guī)劃原則；第3.2.2.2條 應(yīng)在城市電力總體規(guī)劃綱要的基礎(chǔ)上，編制城市電力總體規(guī)劃，內(nèi)容宜包括：（4）確定城網(wǎng)供電電壓等級和層次；（5）確定城網(wǎng)中的主網(wǎng)布局及其變電所容量、數(shù)量；（6）確定35KV及以上高壓送、配電線路走向及其防護(hù)范圍。

圖3 城市供電網(wǎng)絡(luò)的系統(tǒng)組成示意圖

而對應(yīng)于詳細(xì)規(guī)劃階段，則具體要求為：第3.2.4條應(yīng)在電力分區(qū)規(guī)劃或電力總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，編制城市詳細(xì)規(guī)劃階段中的電力規(guī)劃，其編制內(nèi)容宜符合下列要求：第3.2.4.1條 編制電力控制性詳細(xì)規(guī)劃，內(nèi)容宜包括：（3）布置詳細(xì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)中壓配電網(wǎng)或中、高壓配電網(wǎng)，確定其變電所、開關(guān)站的容量、數(shù)量、結(jié)構(gòu)型式及位置、用地；第3.2.4.2條 在城市開發(fā)、修建地區(qū)，應(yīng)與城市修建性詳細(xì)規(guī)劃配套編制電力修建性詳細(xì)規(guī)劃，其內(nèi)容宜包括：（3）布置詳細(xì)規(guī)劃區(qū)的中、低壓配電網(wǎng)及其開關(guān)站、10KV公用配電所的容量、數(shù)量、結(jié)構(gòu)型式及位置、用地面積（或建筑面積）。

分析《城市電力規(guī)劃規(guī)范》的表述，從規(guī)劃層次來看，在總體規(guī)劃階段需明確的是35KV及以上的高壓送、配電線路走向及其防護(hù)范圍，而對于中、低壓配電網(wǎng)則要在詳細(xì)規(guī)劃階段才深入下去。根據(jù)規(guī)范要求，電力設(shè)施很明顯是根據(jù)電壓等級不同而在不同的規(guī)劃層次中涉及到的。從規(guī)劃控制要素來說，總體規(guī)劃階段僅是確定變電所容量、數(shù)量等宏觀性控制要素，具體的位置、用地面積（或建筑面積）等細(xì)化性控制要素則要到詳細(xì)規(guī)劃階段才進(jìn)一步明確，從總體規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃可以說完全是一個逐步落實的過程。

3 上海的基站建設(shè)應(yīng)根據(jù)不同設(shè)置形式分層逐步納入城鄉(xiāng)規(guī)劃

從電力設(shè)施納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的過程可以看出一個很重要的特點，就是根據(jù)設(shè)施在整個供電網(wǎng)絡(luò)中所屬層次和重要性而在城鄉(xiāng)規(guī)劃中予以分層逐步落實。對于基站這種技術(shù)性非常復(fù)雜的基礎(chǔ)設(shè)施，同樣也應(yīng)該采用分層逐步落實的方法，從而保證基站的有序建設(shè)。

為此，需要對公用移動通信基站不同設(shè)置形式的各自功能特點加以分析。室內(nèi)分布和小區(qū)覆蓋的設(shè)置形式，基本屬于建筑配套和小區(qū)配套的范疇，就如同建筑設(shè)計中的弱電井弱電間一樣屬于建筑配套設(shè)計階段的內(nèi)容，不宜也無法在城鄉(xiāng)規(guī)劃中明確。而室外宏基站是公用移動通信基站體系中的主體部分，主要解決大范圍移動通信信號的面覆蓋，是移動通信網(wǎng)絡(luò)解決方案的首選和重點，同時它的發(fā)射功率強(qiáng)、天線架設(shè)高度要求高、對周邊環(huán)境及景觀的影響也較大，是城鄉(xiāng)規(guī)劃需要重點關(guān)注的部分。微基站主要用于室外建筑物阻擋形成的信號盲區(qū)、園林綠地深度、小范圍業(yè)務(wù)高度密集區(qū)域的信號覆蓋與宏基站構(gòu)造分層或立體覆蓋。直放站主要是實現(xiàn)在低話務(wù)區(qū)域解決信號覆蓋和容量的不足。從其功能上來說微基站和直放站是室外宏基站在功能上的補(bǔ)充和細(xì)化。

移動通信基站作為新興的市政基礎(chǔ)設(shè)施之一，將其納入城鄉(xiāng)規(guī)劃各個層面是確保其合理布局、有序建設(shè)的關(guān)鍵。通過以上的分析，并參照電力設(shè)施分層納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的經(jīng)驗，在區(qū)域總體規(guī)劃階段，可結(jié)合有關(guān)土地使用性質(zhì)、功能分區(qū)、區(qū)域人口分布情況、基站設(shè)置技術(shù)導(dǎo)則及移動通信業(yè)務(wù)密度分布等要素，經(jīng)過統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡形成與總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)的宏基站總體布局專項規(guī)劃。在詳細(xì)規(guī)劃階段則根據(jù)相關(guān)地塊的詳細(xì)指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化落實宏基站站址的布局規(guī)劃，并在此基礎(chǔ)上對于微基站和直放站的數(shù)量和具體位置予以明確。

4 關(guān)于上海市總體規(guī)劃層面室外宏基站設(shè)置密度分區(qū)劃分的探討

結(jié)合我們正在開展的《上海市公用移動通信基站站址布局專項規(guī)劃》探討總體規(guī)劃層面室外宏基站設(shè)置密度分區(qū)的劃分問題。

根據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計的結(jié)果，目前上海市域范圍內(nèi)經(jīng)無線電管理部門核發(fā)電臺執(zhí)照設(shè)置的室外宏基站約6,000個左右，總體設(shè)置密度約為0.65個／平方公里。

從設(shè)置密度來研究，崇明、奉賢、金山這些行政區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀宏基站設(shè)置密度較低，寶山、閔行這些行政區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀宏基站設(shè)置密度大致屬于中等水平，靜安、黃浦、盧灣這些行政區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀宏基站設(shè)置密度則較高。其中，崇明縣現(xiàn)狀宏基站設(shè)置密度最低，約為0.2個／平方公里；靜安區(qū)現(xiàn)狀宏基站設(shè)置密度最高，約為7.5個／平方公里。

再研究市域范圍內(nèi)人口密度分布情況發(fā)現(xiàn)：崇明、奉賢、金山這些行政區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀人口分布密度較低；寶山、閔行這些行政區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀人口分布密度屬于中等水平；靜安、黃浦、盧灣這些行政區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀人口分布密度則較高。

把現(xiàn)狀宏基站設(shè)置密度與現(xiàn)狀人口分布密度相對比，不難發(fā)現(xiàn)宏基站設(shè)置密度的高低是與其所服務(wù)人口的密度分布情況直接關(guān)聯(lián)的。

綜合現(xiàn)狀人口密度分布情況與現(xiàn)狀土地開發(fā)情況可以明顯看出，人口問題是與地區(qū)開發(fā)建設(shè)情況密切相關(guān)的。尋找到上海土地開發(fā)建設(shè)情況的規(guī)律也就基本從大方向上找到了宏基站設(shè)置密度的規(guī)律。

根據(jù)上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，上海市域?qū)凑罩行某恰⑿鲁恰⑿率墟?zhèn)、中心村四個層面進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展，具體來說，就是1個中心城、9個新城、60個左右的新市鎮(zhèn)、600個左右的中心村。規(guī)劃到2020年中心城總?cè)丝诳刂圃?50萬以內(nèi)。9個新城規(guī)劃總?cè)丝谠?40萬左右，將集聚郊區(qū)1/2人口，其中，松江、嘉定—安亭和臨港三個新城，人口規(guī)模按照80~100萬規(guī)劃，總?cè)丝谠?70萬左右，寶山、閔行區(qū)毗鄰中心城，規(guī)劃建設(shè)成具有輔城功能的新城區(qū)。每個新市鎮(zhèn)規(guī)劃人口規(guī)模在5萬人左右，總?cè)丝谠?90萬左右。中心村基本規(guī)模為1,000~3,000人。從總體上來說，上海市域范圍內(nèi)人口密度是呈現(xiàn)中心城、新城、新市鎮(zhèn)、中心村逐步遞減的態(tài)勢的，可以預(yù)測移動通信所需要服務(wù)的人口密度必然也存在這種規(guī)律。而上海作為全國特大型城市，其中心城涵蓋面積約660平方公里，中心城的功能結(jié)構(gòu)又可細(xì)分為市級中心、市級副中心、地區(qū)中心、社區(qū)中心四個層次。那么對上海的中心城，其基站服務(wù)的人口（常住和流動人口均包括）密度大致上也應(yīng)該服從于功能結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)市級中心、市級副中心、地區(qū)中心、社區(qū)中心逐步遞減的態(tài)勢。這就提醒我們可以根據(jù)全市城鄉(xiāng)規(guī)劃體系（圖4）和中心城功能結(jié)構(gòu)層次找出基站設(shè)置規(guī)律，通過設(shè)置密度分區(qū)來加以具體劃示。

圖4 上海市城鄉(xiāng)體系規(guī)劃圖

根據(jù)上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃體系、中心城功能結(jié)構(gòu)層次和上海市土地利用總體規(guī)劃的相關(guān)情況，同時考慮到機(jī)場凈空、風(fēng)貌保護(hù)區(qū)等特殊性因素，可以在市域總體規(guī)劃層面將上海基站設(shè)置密度分區(qū)劃分為高高密區(qū)、高密區(qū)、密集區(qū)、一般區(qū)、邊緣區(qū)、限建區(qū)等6大類。具體劃分情況詳見表2。

表2 上海市市域總體規(guī)劃層面宏基站密度分區(qū)情況表

[1]陳建文.移動信息化發(fā)展探討[J].信息化建設(shè),2009(1).

[2]戴慎志主編.城市基礎(chǔ)設(shè)施工程規(guī)劃手冊[M].北京:中國建筑工業(yè)出版社,1999.

[3]工信部聯(lián)通〔2010〕106號文《關(guān)于推進(jìn)第三代移動通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的意見》.

[4]李斯偉編著.移動通信技術(shù)[M].北京:清華大學(xué)出版社,2008.

[5]淺論移動通信基站建設(shè)難的原因和解決思路[EB/OL].(2010-05-15)[2010-08-24].http://bbs.c114.net/viewthread.php?tid=407057.

[6]上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院.上海市公用移動通信基站站址布局專項規(guī)劃(中間成果稿),2010.

[7]上海市人民政府.上海市土地利用總體規(guī)劃(2006-2020).

[8]沈長富.應(yīng)加強(qiáng)立法平衡移動通信基站建設(shè)各方利益[EB/OL] (2009-03-05)[2010-8-24]. http://www.j jxww.com/html/show.aspx?id=144886&cid=115.

[9]周 貝.有關(guān)專家就通信基站建設(shè)答記者問[N].文匯報,2009-05-20.

沈 陽

上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院市政工程規(guī)劃所