土地儲備規劃編制的實踐思考——以上海寶山區土地儲備規劃為例

葉 暉

1 儲備規劃編制的背景及意義

1.1 編制背景

上海自1996年在全國率先組建土地儲備機構。2002年上海市土地儲備中心作為市政府組建的土地儲備機構，地產集團作為土地儲備運作載體的成立，以及2004年土地儲備法規的出臺，標志著上海土地儲備制度的正式建立。近年來，作為土地市場的重要環節和組成部分，土地儲備已成為上海土地管理部門關注的熱點和工作重心。2008年底，上海貫徹中央精神進行政府機構改革，將城市規劃管理職責和國土資源管理職責整合，并歷時一年，完成“上海新版土地利用規劃總圖與城市總體規劃實施管理圖紙”兩圖銜接，使規劃和土地實現真正意義上的“兩規合一”。在此基礎上，為了更科學有效地指導土地儲備工作，促進土地利用總體規劃和城市總體規劃有序實施，加強政府對土地市場調控能力，上海在2009年底全面推進各區土地儲備規劃編制工作，大大促進了土地儲備工作有序、有效地進行。

1.2 編制意義

土地儲備規劃是根據經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃和城市規劃，針對收儲城市可開發建設用地資源編制的總體規劃，也是制訂土地儲備年度計劃的基礎。土地儲備規劃的編制與實施，是土地儲備工作發展的必然趨勢和實踐創新，目前，國內只有上海、南京、廣州等少數城市編制實施。自編制實施以來，土地儲備規劃有效指導了政府土地儲備工作的開展，在完善城市規劃管理、保障城市規劃實施等方面取得了良好效果。主要體現在：（1）實施和協調土地利用總體規劃、城市總體規劃及其他相關規劃，有效引導城市開發，促進城市有序建設；（2）摸清土地信息，平衡經營性用地和公益性公共設施用地的開發規模和時序，促進土地經濟、環境和社會效益最大化，實現土地可持續利用；（3）促進房地產市場健康平穩發展，積極發揮土地政策的宏觀調控作用；（4）促進土地儲備與出讓資金的良性循環和高效運作。

2 上海寶山區兩次儲備規劃的分析比較

編制土地儲備規劃是一項創新性的工作。2005年底上海寶山區五屆四次人大會議將寶山區土地儲備規劃列為政府工作計劃，2006年4月，寶山區土地儲備中心率先組織編制《寶山區土地儲備規劃（2006-2020）》，對土地儲備規劃編制的目標、內容等進行了探索，為2009年新一輪寶山土地儲備規劃編制奠定了良好的基礎。與城市規劃體系一樣，土地儲備規劃也包括不同層次的規劃內容，主要包括總體規劃、近期規劃、年度計劃三個層次。上一輪寶山土地儲備規劃屬于總體規劃，新一輪寶山土地儲備規劃包含了近期規劃和年度計劃。兩次儲備規劃的期限、方法、深度和成果表現形式都不盡相同。

2.1 編制目標

寶山區土地儲備規劃的編制目標是有效引導城市建設開發，擴大儲備容量，加大土地儲備工作的規劃導向和統籌力度，確保政府調控土地市場能力不斷增強。

圖1 寶山區兩次土地儲備規劃技術路線圖

寶山區上一輪土地儲備規劃對寶山土地儲備戰略、儲備的總量、結構、布局、時序、強度等進行了系統研究，旨在深化城市總體規劃和土地利用總體規劃，梳理整合土地信息，統籌協調、平衡經營性用地和公共設施等其他用地的關系，實現土地可持續利用，促進城市經濟、社會、環境協調和可持續發展。本輪土地儲備規劃是對“兩規合一”規劃集中城鎮建設區內土地儲備行為在未來一定時期進行時空上的統籌安排。為了落實寶山區“兩規合一”，與年度土地儲備計劃保持緊密銜接，本輪規劃主要側重于寶山中近期土地儲備地塊的研究，做到切實貫徹宏觀戰略、完善做實中觀決策、有效指導微觀操作。

2.2 編制方法

由于沒有現成先例和規程可循，上一輪寶山土地儲備規劃是根據《寶山區土地利用總體規劃》、《寶山區區域總體規劃》、《上海市寶山國民經濟與社會發展“十一五”規劃》以及各個專項規劃，融合城市規劃、土地科學、房地產經濟學、管理學、環境科學、統計學以及信息科學等多個學科的知識，通過定性與定量相結合、宏觀與微觀相結合、靜態與動態相結合、系統分析與GIS空間數據分析相結合等多種方法和手段，在扎實采集基礎數據和科學預測基礎上，利用土地現狀及變更調查的數據、信息和資料等成果，進行寶山區土地儲備規劃的相關專題研究。具體技術路線如圖1所示。

本輪土地儲備規劃是在上海市規劃和國土資源管理局指導下，在控詳規劃的導向下，在“兩規合一”確定的集中城市建設用地控制范圍內，結合重點地區、重大工程和重大項目，合理確定寶山中近期土地儲備地塊。規劃過程中，既充分發揮各街鎮工作積極性，又在全區層面做好規劃統籌和綜合平衡，通過“自下而上”和“自上而下”，反復聽取街鎮、區相關部門和區領導的意見和建議，在歷年全區儲備和出讓土地實施情況、土地儲備效益評價和現狀可用土地分析等前期規劃研究的基礎上，制定土地儲備戰略、布局原則和具體地塊。在充分論證的前提下，綜合分析宏觀政策、資金平衡、指標調控、拆遷難易、控規覆蓋等多種因素，著重突出規劃的操作性和可行性。

2.3 編制成果

上一輪寶山土地儲備規劃內容包括土地儲備與出讓狀況與實施評價、土地儲備影響因素分析、存量與增量土地的總量和空間及時序研究、土地儲備規劃戰略研究、土地儲備供需研究及結構分析、土地儲備布局和時序及強度研究、土地儲備綜合效益評價、土地儲備規劃實施政策建議等八個專題。

本輪寶山土地儲備規劃根據上海市規土局下達的儲備計劃總量，基于寶山經濟社會發展現狀和趨勢，科學分析城市建設用地供需情況、特點、規律，確定三年內儲備地塊布局、結構和時序，制定土地儲備規劃實施保障措施，包括開發模式、投融資運作和實施政策建議。

相比較上一輪土地儲備規劃，本輪土地儲備規劃更著力于具體操作和實施管理，對儲備地塊的對象、類型、規模、用途等進行了明確，并完成了地塊規劃圖則。本次土地儲備規劃的對象為商業、旅游、娛樂、金融、服務業、商品房六大類經營性用地的儲備地塊。確定的土地儲備地塊分為結轉地塊、新列地塊和預備地塊三種基本類型。其中，結轉地塊即已經列入2009年度及以前各年度土地儲備計劃，正在實質性進行土地儲備階段后續各項工作的地塊；新列地塊即列入2010年土地儲備計劃，計劃在2010年實質性啟動土地儲備的地塊；預備地塊即準備在2011年或2012年列入當年儲備計劃的地塊。

本輪規劃的編制成果，通過技術報告反映寶山區土地儲備的實施評價、既有規劃研究、土地儲備潛力、土地供需判斷、資金平衡測算等內容；通過地塊列表反映出三年內結轉地塊、新列地塊和預備地塊的基本情況，包括地塊編號、名稱、所屬街鎮、宗地編號、四至范圍、用地面積、控詳規劃編報情況和基本規劃參數等基本信息；通過現狀梳理圖、可儲備土地分析圖、地塊布局圖等成果圖，在對規劃范圍內建設用地供應潛力、規模、布局等進行全面摸底的基礎上，分析并表達了各儲備地塊的分布情況和開發時序；通過分幅儲備地塊圖則（圖2）反映出每個儲備地塊的具體位置、土地使用現狀情況（土地權屬關系、現狀用途、使用單位等）、已批控詳規劃的相關規劃要求和參數（用地性質、容積率、建筑面積、主要控制線等）。

2.4 實施效果

上一輪土地儲備規劃是寶山區控制儲備規模，按時序有計劃地推出土地的一項長遠舉措。規劃在保障寶山土地市場的良性運轉，貫徹和落實科學發展觀，有效引導寶山土地的集中統一管理和有序投放等方面起到了很好的作用，對促進寶山城市建設和經濟、社會、環境協調發展做出了一定的貢獻。近幾年，寶山區在土地儲備與出讓總量上每年均位居全市各區縣的前列。土地儲備規劃為推進寶山城市發展和提高城市土地利用效益發揮了重要的作用。儲備地塊的重點區域主要集中在中心城、楊行、顧村、羅店新鎮地區以及軌道交通沿線。從結構來看，儲備土地的用地權屬以集體土地為主導，出讓地塊用地性質以居住和綜合用地為主，并且居住用地占出讓地塊的比例逐年遞減，綜合用地占出讓地塊的比例逐年遞增。

本輪土地儲備規劃針對新列地塊，從交通、市政配套、公建配套、動遷成本和綜合環境質量五個方面進行綜合評價，分析各影響因素的優劣，綜合評價其影響程度，是土地儲備機構制定下一階段的年度土地儲備計劃的主要工作依據。本次土地儲備規劃建立近期土地儲備信息庫，不僅可以為土地儲備機構提供儲備參考，還可以為近期城市重點建設項目選址提供依據，為土地儲備和城市規劃管理工作的開展帶來便利。根據土地儲備規劃而制定近三年的年度土地儲備計劃，具有很強的操作性，既有用地總量的控制，又有空間上的定位，以及土地使用條件的規劃限制，分別落實到了每個地塊，加大了土地儲備計劃的執行力、控制力和約束力，為土地精細化管理奠定基礎。

3 總結和思考

3.1 土地儲備規劃與控詳規劃的銜接

控制性詳細規劃是城市用地規劃管理的重要依據，而土地儲備規劃是土地資源合理配置的新型手段。政府為城市健康穩定發展，在提供可持續資源條件的基礎上，要優化配置城市土地資源，促使土地資源實現最大的資產價值，其中控詳規劃和儲備規劃是兩個重要的管理手段，兩者內涵雖然不同，但關系十分密切，只有相互配合，才能做到節約利用土地及空間資源，提高土地資源的利用效率。

圖2 寶山區土地儲備規劃地塊圖則

（1）控詳規劃引導儲備規劃，并對儲備規劃進行管理約束

控詳規劃一旦確定并付諸實施，就為土地儲備工作的開展、土地儲備規劃的編制提供了依據。根據控詳規劃制定的土地儲備規劃，能及時掌握近期經營性土地所需要的總量和每一宗地塊的具體情況，能確定所收儲城市土地資源的優化布局和合理規模，使土地儲備規劃更具有宏觀性、戰略性和科學性，從而使城市土地儲備規劃能準確地選擇地塊，收儲適應市場需求和能及時變現的土地，實現土地資產效益的最大化。

另一方面，控詳規劃對片區或具體地塊的用地性質、容積率、配套設施等都作出了明確要求。按照控詳規劃確定的土地性質和開發強度等要求進行土地儲備工作，使得后續的管理工作能有序開展，便于在透明規范的統一平臺上，更好地協調后續各環節所涉及到的其他相關部門，規范行政審批行為、提高行政審批效率。

再一方面，以控詳規劃為依據的土地儲備規劃，可以較好地保障規劃的實施能兼顧到公益性建設和市場開發的結合、高收益地塊和低利潤回報地塊的結合，有利于規劃的整體效益的發揮。例如，在控詳規劃中對小區地塊內的教育、商業、菜市場等沒有直接投資收益的配套設施做出了明確規定。事先的控制規定，對解決過去實施過程中開發商與規劃及建設管理部門矛盾是十分有利的。

（2）儲備規劃是實施控詳規劃的手段，并對控詳規劃進行反饋

控詳規劃多從技術角度提出土地用途和布局，并沒有在實施層面明確由誰來實施，而儲備規劃則是為實施土地儲備而制定的，為土地儲備機構明確了儲備土地的范圍、量及空間分布。由城市規劃部門和土地儲備部門共同編制土地儲備規劃，是促進土地儲備工作與城市規劃的緊密結合的具體做法。通過編制此類規劃，可更有效地引導政府儲備土地的空間布局，加強城市規劃和土地儲備工作之間的信息溝通，為土地儲備工作的順利進行和控詳規劃的實施架設了橋梁。

科學編制的土地儲備規劃，也為城市規劃管理工作提供有益的參考。經土地儲備規劃研究確定的重點地區，可在每年控詳規劃組織編制計劃中進行優先考慮。在控詳規劃的編制中往往只重視城市形態，對市場及經濟的考察偏弱，常會造成規劃對市場的偏離和滯后，而主要以市場研究和地塊具體開發為基礎的土地儲備規劃則可以對控詳規劃進行有益的反饋和修正，以使城市規劃實施的整體效益進一步優化和完善。另一方面，由于各部門的信息交換不通暢，在開發具體地塊時，相關部門的專項規劃之間常常存在矛盾，阻礙城市建設的順利進行，土地儲備規劃可以更有針對性地協調城市土地開發過程中的矛盾，并及時加以解決。

本輪土地儲備規劃以控詳規劃為指導，按控詳規劃所確定的規劃用地性質及規劃指標進行土地儲備。對近期建設地段以及擬向社會供應的土地但尚未編制控詳規劃的，應盡快編制出控詳規劃，為土地儲備提供可靠依據。在不能頻繁地對控詳規劃進行適時調整的情況下，往往會出現規劃滯后于土地儲備和土地拍賣的需求，無法及時有效地引導和控制土地儲備和拍賣，對于這種情況，控詳規劃應當適應土地儲備的反作用，及時調整完善控詳規劃，保證在市場經濟條件下土地儲備交易的正常運作。

3.2 土地儲備規劃與分期發展的銜接

土地儲備的最終目的是政府通過掌控一定數量的土地，實現土地的有序供應，從而對土地市場進行宏觀調控。但是，從目前大多數地方的實踐來看，在土地儲備的運作過程中，存在儲備工作圍繞一個個零散項目轉的現象，純粹以眼前需求確定土地的儲備和供應。因此，根據城市總體規劃、控詳規劃、近遠期發展科學整體編制土地儲備規劃十分必要。土地儲備規劃應能確定分期收儲城市土地的時序，制定土地儲備年度計劃。這不僅使城市土地儲備規劃具有先進性和長遠性，而且更有可操作性。

考慮到我國經濟社會發展速度和土地政策的調整，土地儲備規劃期限不宜過長。由于城市財政用于土地儲備的資金并不充裕，較短的土地儲備周期往往是城市政府的首選。本輪寶山土地儲備規劃的編制期限為三年，即2010～2012年，截至本屆政府任期。為了保證年度投放市場的土地有一個合理的“養地”周期，土地儲備數量是每年實際投放市場土地數量的2～3倍，由此，上海市規土局下達寶山的土地儲備總規模為600公頃，規劃對近期土地儲備地塊的規模、結構、布局和時序進行落地。同時，本次規劃從全區中遠期發展和彈性出發，提出了黃浦江沿岸上港十四區等港區整體功能的調整和開發的中遠期重點發展地塊，并預期通過“整體一次儲備，分期出讓建設”的策略，通過政府財政的統籌保障，確保整體的規劃設計意圖，在土地分期供給和建設的實施狀態下，仍保持城市面貌的統一性和延續性。

編制土地儲備規劃，摸清家底，明確儲備土地的總量規模、區域分布、結構類型、分期儲備重點等，正是在新形勢下適應需要而開展的一項規劃和土地管理的基礎性工作，其根本的目的是更合理地利用土地，發揮土地的最佳效益，有效地保證城市規劃的實施，優化城市土地利用結構，實現城市的可持續發展。

（寶山區規劃設計研究院及寶山區土地儲備中心的閻寧、曾文慧、王忠民、梁玉等共同參與了2010年新一輪土地儲備規劃編制工作。）

[1] 范宇,王成新,姚士謀等．土地儲備與城市規劃良性互動的機制研究[J]．經濟地理,2009,29(12)∶2061-2065．

[2] 何芳,葉嬪華．土地儲備也應編制規劃[J]．中國土地 ,2006(11)∶22-23．

[3] 黃鼎曦,陳勇,黎云等．以城市規劃導向的土地儲備機制促進緊湊城市發展[C]．生態文明視角下的城鄉規劃——2008中國城市規劃年會論文集,2008．

[4] 敬東．城市土地儲備規劃編制方法的探索——以上海市寶山區土地儲備規劃(2006-2020)為例[R]．第三屆中國城市發展與土地政策國際會議,2007.10．

[5] 劉?？?馮長春,韓丹．土地儲備規劃編制方法探析[J]．中國房地產 ,2010(2)∶48-51．

[6] 隆萬榮．城市土地儲備方式的幾點思考[J]．國土經濟 ,2003(8)∶39-41．

[7] 孟蒲偉,李宏,王連生．土地儲備規劃的科學統籌與系統編制[J]．國土資源情報,2010(3)∶37-40．

[8] 許莉俊,徐里格．城市規劃導向的經營性土地儲備近期規劃初探——以廣州為例[J]．規劃師,2006,22(11)∶61-64．

[9] 王岐峰．淺談土地儲備與規劃的關系[J]．科學咨詢 ,2007(11)∶9-10．