國有資產與養老保險轉軌成本探討

■/金 剛 趙文競

國有資產與養老保險轉軌成本探討

■/金 剛 趙文競

一、引言

中國社會養老保險制度改革與中國經濟體制轉軌進程緊密相連。養老保險制度轉軌過程中，由于國有企業性質、就業工資制度以及養老權益積累方式等在經濟體制轉軌前后的變化，產生了養老保險制度從與計劃經濟相適應的企業保障模式向與市場經濟相適應的社會保障模式轉軌的成本。在漸進式的經濟體制改革中，養老保險制度改革也顯示出漸進式的特征，突出表現在“老人老辦法、新人新辦法”的增量改革，即僅在制度轉軌之后建立個人賬戶，而“老人”和“中人”并沒有建立其在養老保險制度改革之前工作期間的個人賬戶。養老保險制度的漸進式轉軌方式確保了在最低增量資金需求的條件下實現養老保險制度的轉軌，但卻使養老保險制度在轉軌之后面臨著較大的基金壓力。

在養老保險制度轉軌的過程中，國有資產形成了與養老保險轉軌成本的歷史性聯系，許多學者強調應該利用國有資產償還欠賬，以保障養老保險制度的改革，但對于欠賬產生的原因以及欠賬規模的研究涉及較少。

養老保險實質上是一種契約關系，養老保險制度改革即是養老契約的變更。斯蒂格利茨提出，轉軌國家變革過程的前提是以新的福利契約替代舊的福利機制，最終把過去政府與全體社會公民事實上存在的社會契約“轉化”掉。中國養老保險改革之始正是以打破企業養老契約、建立社會養老契約為標志。也正是在新舊契約交替的過程中，由于契約主體、契約責任等發生變化，形成了與國有資產緊密相連的養老契約變更成本。

表1 經濟體制轉軌中的養老契約變更

二、不完全契約視角的養老契約變更成本

（一）經濟體制轉軌中的養老契約變更

養老契約的形式與內容是與特定的經濟體制相適應的。建國至今，中國養老保險制度變遷可以劃分為四個階段。第一階段，企業保障（隱性繳費），采取從職工工資隱性扣除養老及保險繳費的方式，并由企業支付給退休人員；第二階段，社會統籌（現收現付制），與國有企業改革以及解決非國有經濟組織中職工養老保險權益缺失問題相適應，開始從“企業化”向“社會化”的改革，確定國家、企業、個人三方共同負擔的改革目標，并基本實現社會統籌；第三階段，名義統賬結合（統賬結合探索），由于從現收現付制向統賬結合制轉軌的成本沒有及時得到解決，“空賬”問題出現；第四階段，實際統賬結合，實現統籌基金同個人賬戶基金管理運營的完全分離。經過上述四個階段，養老契約實現了從企業養老契約向社會養老契約轉變，契約雙方由職工—企業轉變為職工—社會保障部門，養老權益積累方式由從個人工資中隱性扣除轉變為個人和企業達到一定年限的顯性繳費。

（二）不完全的企業養老契約調整

企業保障時期的養老保障契約屬于“不能充分描述各種可能機會”的不完全契約，“不可預見的可能性”是契約不完全性的本質原因。在確立企業養老契約時，國家和社會成員都沒有預見到未來經濟體制轉軌的可能性。但是，經濟體制的轉軌使國家按照企業養老契約為社會公民提供養老保障的成本極高，國家必須要解除原契約，并要和社會成員之間重新確立一個適應新經濟體制的新養老契約，市場化的社會養老契約成為政府的選擇。由于社會公眾并沒有和政府討價還價的能力，每名社會成員都成為新的社會養老契約的接受者。這相當于對原契約的違約，并簽訂新契約替代原契約。

養老契約也是一種長期契約，因為養老契約要經歷一個人年輕和年老時期，時間跨度要達到幾十年。契約理論認為，長期契約存在的原因在于激勵契約投資方為建立資產專屬性關系進行投資，而只有和投資方形成跨期支付的契約，才會有沉淀型投資。這種理論也暗示，應該在投資方得到充分的回報機會以彌補投資成本之前，禁止支付方違約。在養老企業保障契約下，作為契約投資方的職工以低工資方式作沉淀型投資（自身養老權益積累）并可以在退休期收回投資（獲得養老金權益）。政府在社會成員年老時給予一定的養老保障是政府的支付行為。在養老契約變更時，政府要對職工在企業養老契約下以隱性繳費方式積累的自身養老權益進行彌補，彌補的目標是職工已經積累的養老權益在養老契約變更后的連續性，即職工在企業養老契約下對自身養老權益的投資在社會養老契約下可以收回。從精算的角度來說，這種彌補就是社會養老保險建立的精算初始債務。

（三）國有資產對養老契約變更成本負債的產生與顯性化

當現收現付模式的社會養老契約與企業養老契約更替時，就已經意味著養老契約變更成本產生以及國有資產對契約變更成本負債。原因是，在社會養老契約下，參保人員的養老保障來源于在職職工的當期繳費，而與個人前期以低工資形式進行的養老權益積累不再發生任何關系。這相當于老職工原來的養老積累固化為國有資產，而養老保障來自于政府實施的現收現付制度。但是，國有資產對養老保險的負債并不一定意味著必須要將國有資產轉化為養老保險基金，因為只要新的現收現付制養老保險能夠確保原契約覆蓋職工的養老保障，或者說社會養老契約自身可以償付企業養老契約下職工的養老權益積累，那么養老契約變更成本和國有資產對其的負債就不會顯性化，也就沒有必要將國有資產轉化為養老基金。

現收現付制向統賬結合制的改革使養老契約變更成本和國有資產對其負債顯性化，表現為新舊契約更替之后社會養老契約下“中人”和“老人”個人賬戶的缺失。在統賬結合制下，參保人員若要享受養老保障就必須符合兩個條件：一是進行了現收現付制的繳費，二是具備個人賬戶的積累。這兩個條件對于原企業養老契約覆蓋的職工來說，由于個人賬戶前期沒有積累，因此第二個條件得不到滿足，需要對個人賬戶進行補充，即建立“中人”和“老人”的個人賬戶。如果賬戶不能得到補充，那么本應該從個人賬戶中領取的養老金就只能通過其它渠道的資金彌補，這也是“空賬”問題產生的原因。

企業養老保障契約向社會養老保險契約轉化時，有相當部分的社會成員已經進行了養老保障投資，但還沒有或沒有完全得到政府的充分回報以彌補社會成員的養老保障投資，即這部分社會成員沒有領取養老金或沒有領取到全部養老金，在這種情況下，這部分社會成員的養老保障轉由社會養老保險提供。在企業養老契約時期，社會成員由于國家養老保障承諾，以低工資形式對政府進行了沉淀型投資，投資所形成的國有資產屬于全體社會成員。如果企業養老契約解除，國家應該支付與社會成員所作的沉淀性投資形成的專屬性資產價值相等的養老保障。這說明，企業養老契約的解除應該由國家開辟資金籌集渠道，履行該契約的支付責任，以實現企業養老契約向社會養老契約的完全轉換。

從專屬性投資角度分析，如果國家其他籌資方式沒有將屬于原養老契約覆蓋的社會成員投資形成的國有資產變現方式效率高，那么變現國有資產支付社會成員從企業養老契約向社會養老契約的變更成本就是可行的。這實質上是國家與社會成員之間由于企業養老契約不完全而采取重新簽訂契約的方式對不完全契約進行的調整，保證原契約覆蓋的投資方的利益是重新簽訂合同的必要條件，而將原契約投資方投資形成的專屬性資產返還給投資方是保證投資方利益的有效方式。

三、國有資產對養老契約變更成本負債規模的測算

（一）測算模型

本文將企業養老契約解除時按照實現個人賬戶合意替代率的目標需要充實“中人”和“老人”個人賬戶的資金規模定義為養老契約變更成本，將養老契約變更成本扣除社會統籌階段個人賬戶理論規模定義為國有資產對養老契約變更成本的負債。從企業保障向社會保障轉軌之后，國有資產不再對養老保險負債，即從1991年之后，國有資產對社會養老保險的負債沒有增加。因此，計算區間確定為1991年之前。養老保險計發辦法按照《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》(國發[2005]38號)相關規定；按照1997年《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》中內容，將全國個人賬戶支付平均時間假設為10年；現收現付制基礎養老金按照參加工作年限每年領取當年指數化平均工資的1%，一個標準的參保人，假設20歲參加工作，58歲退休，工作38年，通過現收現付制養老保險可以實現38%的平均替代率，如果合意替代率為60%，個人賬戶應該實現22%的平均替代率；“中人”年齡范圍確定為 1997年27~57歲；“老人”年齡范圍確定為1997年時58~67歲。

國有資產對“中人”養老契約變更成本負債規模的測算方法：“中人”退休時個人賬戶在10年支付期內實現合意替代率所要求的理論規模減去1997年至退休階段個人賬戶可積累規模為養老保險的轉軌成本，再減去1991年至1997年按照現行制度規定個人賬戶可積累規模為國有資產對養老契約變更成本的負債規模。

國有資產對“老人”養老契約變更成本負債規模的測算方法：“老人”退休時統賬結合制度尚未建立，按照個人賬戶支付期10年的規定，從1997年開始到“老人”退休10年為止個人賬戶實現合意替代率所要求的規模為“老人”的制度轉軌成本，再減去1991年至“老人”退休年份，按照現行制度規定個人賬戶可積累規模為國有資產對養老契約變更成本的負債規模。

（二）測算結果

表2 “中人”養老契約變更成本及國有資產對變更成本負債規模

2.表中0值說明這些年齡段的老職工個人賬戶可以實現目標合意替代率，從合意替代率的角度出發，從參加工作開始建立個人賬戶就可以滿足實現合意替代率的需求，因此不存在轉軌成本，也不需要國有資產進行彌補，即新制度可以保證其獲得足額的個人賬戶資金。同時說明，新制度的設計決定了轉軌成本的規模，如果對個人賬戶實現替代率的要求較低，轉軌成本較??；反之，對個人賬戶實現的替代率設計要求較高，轉軌成本較大。

3.測算結果為1997年現值。

表3 “老人”養老契約變更成本及國有資產對變更成本負債規模

2.測算結果為1997年現值。

四、分析結論

（一）養老保險轉軌成本是不完全的企業養老契約調整成本

具體的養老保險制度模式決定了養老契約的層次、內容和形式。養老契約變更成本的產生是由于企業養老契約建立時對經濟轉軌以及由此造成的企業養老契約履行壓力缺乏充分預期，使企業養老契約成為不能充分描述各種可能性機會的不完全契約。社會養老契約依然要承認職工在企業養老契約下積累的養老金權益，即在企業養老契約向社會養老契約變更時，應該向職工償還按照企業養老契約職工已經進行的沉淀性投資，否則，社會養老契約對企業養老契約的替代將以犧牲老職工的權益為代價。積累的養老金權益形成了社會養老契約的精算債務，表現為統賬結合制養老保險制度建立時點的社會養老保險制度的隱性債務。在統賬結合制養老保險制度建立之后，精算債務減去“老人”和“中人”，按照“新人”的方式在現收現付制養老保險制度下積累的養老金權益之后所余部分為養老契約變更成本，即不完全的企業養老契約調整的成本，具體表現為“老人”和“中人”個人賬戶的空缺，也表現為養老保險制度的轉軌成本。

（二）沉淀性投資形成的國有資產對養老契約變更成本負債

計劃經濟時期的低工資政策意味著職工已經為自己的養老保障進行了積累，只是這種積累是以隱性繳費的方式進行。與企業養老契約相對應的是國家行為衍生出的計劃經濟下的國有企業，國家統一對企業配置資源，并對企業盈虧負責。低工資政策事實上降低了企業的成本、提高了企業的利潤，在國家對國有企業統分統支的管理模式下，企業成本降低和利潤提高直接引起國有資產規模的增加，這相當于職工以低工資形式所作的沉淀性投資最終轉化為國有資產的形式。社會養老契約替代企業養老契約之后，沉淀性投資應該返還給作為投資方的職工，因此國有資產存量中包含著老職工的養老權益積累，國有資產對養老契約變更成本負債。養老契約變更成本以及國有資產對變更成本的負債隨著個人賬戶的建立而顯性化。

（三）對養老契約變更成本負債明確國有資產充實養老保險基金責任

根據測算，在假設條件下，養老契約變更成本為7278億元，國有資產對養老契約變更成本負債規模為5734億元，占養老契約變更成本的比例為78.8%。

表4 養老契約變更成本及國有資產對變更成本負債規模的測算結果（單位：億元）

2.測算結果為1997年現值。

2001年6月，國務院頒布了《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》，開始了利用國有資產充實社會保障基金的改革探索。之后六個月左右的時間，由于國有股減持對二級市場的壓力較大，國內國有股減持暫停，目前僅是國有企業海外IPO時劃轉10%至全國社會保障基金。利用國有資產解決養老保險基金問題涉及面較多，操作復雜，目前依然處于探索階段。但是，只要明確國有資產對養老契約變更成本的負債，就相當于確定部分國有資產的產權歸屬關系。目前，隨著股權分制改革的完成，越來越多的非流通股已經進入了流通解禁期，由于國有股減持充實全國社會保障基金的具體辦法尚未出臺，因此隨著國有股流通步伐的加快，未來可用于充實社會保障基金的國有股規模逐步縮小。同時，對于國有股減持收入的具體用途也存在一定爭議。然而，無論對于國有資產及收益的用途做何種規定，政府都應該確保以下兩點中的至少一點：一是利用與養老契約變更成本負債規模相等的國有資產及收益用于充實養老保險基金；二是如果不使用或不完全使用國有資產及收益償還對養老契約變更成本的負債，那么利用其他資金保證國有資產對養老契約變更成本負債的償還是必須的，前提是利用其他資金充實養老保險基金的方式優于利用國有資產的方式。

（作者單位：遼寧大學人口研究所，沈陽聯合產權交易所）