美國金融監管體制的沿革對我國的啟示

○劉安琪

（華中科技大學文華學院 湖北 武漢 430000）

一、美國金融監管制度的變遷

1、美國30年代的金融監管改革。20世紀初到1929年危機發生以前，美國的銀行、證劵、保險是混業經營的，幾乎沒有關于證劵公司的監管制度，商業銀行以子公司參與證劵投資業務也無明顯的法律障礙。1929年10月，美國股市暴跌，為了緩解經濟危機，防止美國財政信貸體系的徹底崩潰，當時的美國總統羅斯福頒布了一系列徹底改革現行金融體系和貨幣政策的一攬子金融改革措施，力圖重新建立美國金融制度。金融改革的目標是加強對金融業的監管，以規范銀行業和證劵業的經營行為；采取金融業務專業分工制和建立存款保險制度等，以達到穩定金融業和經濟、防范危機的目的。這次改革可以看出美國政府金融監管的理念發生了根本的轉變：從過去的主張自由競爭和政府不干預，轉向限制過度競爭，以保障金融業的安全性和穩健性。對銀行業的監管方面，政府頒布了一系列對銀行體制改革的法令，旨在構建一個新的銀行制度。主要有1933年出臺的《格拉斯-斯蒂格爾法》，該法在美國統治了近70年，并且成為各國監管的重要參考，是世界金融分業制度的鼻祖。制定該法的目的是禁止金融業混業經營，防止銀行業過度競爭，保障公眾的存款和投資安全?！?935年銀行法》主要對中央銀行的職能作了更加明確的規定，它進一步完善了聯邦對銀行業的監管。該法授權建立聯邦儲備委員會，改進聯邦儲備體系的功能，把原來分散的中央銀行業務的決策權集中到聯邦儲備委員會，實行集中的貨幣政策。同時美國還頒布了《1933年聯邦存款保險法》、《1933年證劵法》、《1934年證劵交易法》、《1938年馬洛尼法》和《1939年信托契約法》。

2、美國40—80年代的金融監管改革。美國40年代至70年代的金融改革主要是對30年代金融法令進行修補和完善，對銀行業仍是加強監管，以安全性為重；對證劵市場無利率限制，制定公平、公正、公開的交易規則和有關的監管措施，禁止詐騙和操作等行為。

二戰后經濟環境的巨變，特別是70年代末期的經濟和金融環境及潛在的金融危機，導致了戰后以來最為深刻的金融變革。它標志著以放松管制和提倡金融業務自由化為特征的新金融體制的初步形成。這次金融改革基本上取消了存款機構之間不同業務范圍劃分的規定，使存款機構的業務趨向一致，取消了利率限制等僵硬的管理措施，同時也強化了聯邦的貨幣控制能力。主要有《1980年存款機構放松管制和貨幣控制法》，其主要特點是在放松對金融微觀管制的同時，加強了美聯儲對貨幣管理的宏觀控制。該法打破了金融業務范圍的限制，允許存款機構之間業務交叉，鼓勵金融同業競爭，商業銀行不再是貨幣銀行領域的壟斷者。同時還有《1982年高恩-圣杰曼存款機構發》、《金融機構改革、復興與促進法》的出臺。這次改革的重要成果包括取消利率管制、放松業務限制、允許存款機構業務交叉等。

3、美國90年代的金融監管改革。80年代末，銀行和儲貸協會的大量倒閉造成了金融業的大恐慌。這次嚴重的銀行業危機使美國從30年代建立起來的金融監管體制及監管方法發生了徹底的變革。這次改革的目的是為了適應國內外經濟環境的變化和銀行經營管理的內在要求，其主要表現在1991年對聯邦儲款保險制度的改革，加強對外資銀行的監管，1994年取消銀行經營地域范圍的限制等方面?！?991年財政部議案》從改革聯邦存款保險制度、廢除《格拉斯-斯蒂格爾法》、改革跨州銀行法、允許工商企業對金融機構有更多所有權以及協調銀行監管活動等五個方面提出改革建議，雖然該議案未獲得國會通過，但它揭開了美國金融監管制度改革的序幕。這次改革國會頒布了《1991年聯邦存款保險公司公司改進法》、《1991年加強對外資銀行監管法》、《1994年跨州銀行法》、《1995年金融服務競爭法》以及《金融服務現代化法》。這次改革對金融監管機構在監管金融控股公司時進行了分工，形成了傘形監管模式，徹底結束了銀行、證劵、保險分業經營與分業監管的局面。傘形監管模式是一種多元化綜合監管模式，即綜合監管與分業監管相結合，避免權限和責任過于集中于一個監管當局。在組織和結構上保證了現有金融監管部門對金融控股公司各部門的監管責任，是識別和控制金融風險的必要條件。

圖1 美國傘形金融監管體制

二、美國現行金融監管機制

美國的金融監管制度經歷了三個時期的變遷，走過了無監管—監管—完善嚴格監管—放松監管—再管制的過程。美國金融監管體制極其龐大和復雜，交叉監管明顯，銀行體系最早得到發展，其金融監管體制也主要是基于對銀行的監管以及歷次金融危機的推動而逐步形成。

各州和聯邦分別對在州和聯邦注冊的銀行進行監管，注冊地成為界定銀行監管部門的主要依據。作為聯邦層次的銀行監管者，主要包括貨幣監理署（OCC）、聯邦儲備銀行（FRB）、聯邦存款保險公司（FDIC）、儲蓄機構監管署和國家信用合作社管理局。成立于1870年的財政部下屬貨幣監理署負責監管聯邦注冊的成員銀行，其主要運行不是依靠財政資金，而是通過特殊的制度安排，如通過支付服務和收取監管對象費用獲得收入。而成立于1929年大危機中的聯邦儲備銀行負責監管州注冊的成員銀行，主要利用會員銀行的資本金提供貸款獲得利息，并從美聯儲大額支付中心（FEDWIRE）的銀行間大額支付及自動交換中心（ACH）零售支付服務中收取費用。美洲銀行（BOA）每年就像OCC支付4000多萬美元的監管費。同時金融控股公司和銀行控股公司以及聯邦款保險公司（FDIC）負責監管州注冊的非成員銀行，其中FDIC并為它們提供保險，但主要是一些中小銀行。儲蓄機構監管署負責監管聯邦注冊的儲蓄機構和儲蓄機構控股公司。國際信用合作社管理局負責監管聯邦注冊和州注冊且加入其保險系統的信用社。作為地方層次的銀行監管者，州銀行廳與聯邦儲備銀行和存款保險公司互相配合，開展監管和檢查活動。除此之外，美國還設立了聯邦金融機構檢查委員會。它不但負責協調和統一銀行監管標準和銀行報表格式以及對銀行監管人員進行培訓，而且還負責協調和統一各監管機構的檢查活動，減輕被監管機構的負擔。除此之外，它還負責協調和統一聯邦監管機構和州銀行廳的監管政策和業務。

至于證劵業、基金業、保險業及期貨業的監管，則分別由美國證劵監督委員會（SEC）、聯邦保險署（SIC）和美國期貨交易委員會（CFTC）負責。正如FED將穩定貨幣及支付系統的穩定性作為首要目標一樣，保護投資者利益成為SEC對證劵業監管的主要目標。因此它們并不管理證劵經營機構的具體業務，也不管理上市公司的經營行為，而只要求投資公司、上市公司、資產管理公司等提供連續的五年財務報告，監督其信息披露，并且只監管證劵經濟業務，不管其投資銀行業務。保險業監管則主要由州政府負責。

三、我國現行金融監管體制

我國金融監管體制的建設答題分為兩個階段：第一階段是1998年以前由中國人民銀行統一實施金融盡管；第二階段是從1998年開始，對證劵也和保險業的監管從中國人民銀行同意監管中分離出來，分別由中國證劵監督管理委員會和中國保險監督管理委員會負責，形成了由中國人民銀行、證監會和保監會三家分業監管的格局。2003年中國銀行監督管理委員會正式組建，接管了中國人民銀行的銀行監管職能，由此我國正式確立了分業經營、分業監管、三會分工的金融監管體制。

我國現行金融監管體制的基本特征是分業監管。按照金融監管的分工，銀監會主要負責商業銀行、政策性銀行、外資銀行、農村合作銀行（信用社）、信托投資公司、財務公司、租賃公司、金融資產管理公司的監管，以大銀行業為口徑，銀監會成立了監管一部、二部、三部、合作金融監管部和非銀行金融機構監管部，自上而下相應設立了省局，市分局、縣（市）辦事處體制。而證監會和保監會則分別負責證劵、期貨、基金和保險業的監管；內部設立了相應的監管部室，自上而下則建立了相應會、局（省、市、計劃單列）的體制。銀監會成立后，中國人民銀行著重加強制定和執行貨幣政策的只能，負責進金融體系的支付安全，發揮中央銀行在宏觀調控和防范與化解金融風險中的作用。這種金融監管組織結構表明，除中央銀行負責宏觀調控外，其他幾個監管機構都是集中于相對行業的微觀規制層面。

四、我國金融監管中的案例分析

2001年，上海人石某認識了中行湖州鳳凰分理處信貸員朱某，石提出貸款要求，而朱則希望拉到存款。因此周某當即轉入定期存款700萬元，后來朱以周委托為名要辦一張關聯借記卡。按照銀行規定，關聯借記卡須要本人親自辦理，但在巨額存款面前，銀行喪失了原則。朱使用石提供的周的定期一本通密碼，申請辦理了中行長城多功能借記卡。對此，周聲稱一無所知。據公安部門統計，2002年3月至2003年末，朱共代周簽名辦理自助貸款126筆，計3105萬元，這些貸款均能按時還款，因為該分理處認為此客戶信譽良好。所有這些背后，原罪無法開脫——銀行業務片面注重數量而輕質量的問題已不容忽視。下面是對案例發生原因的分析。

1、金融機構內部控制制度和行業自律制度不健全?；鶎有幸晃稄娬{任務的完成率，對下不斷壓任務，競賽活動也頻繁不斷，產生了偏重業務發展，疏忽內部管理和風險防范的偏向；放松了對員工誠實守信的教育和依法合規的文化氛圍的建設；零售貸款作為新的業務發展品種，對其風險點分析不足，操作風險的評估不到位，特別是在操作過程中沒有發現風險、提示風險、防范風險。零售貸款的風險系統管理沒有建立起完善的風險預警、可控體系，給不法分子以可趁之機，發生案件是不可避免的。

2、我國監管手段主要采用行政手段，造成在具體操作中隨意性大。在市場經濟條件下，理想的金融監管手段應是經濟手段、行政手段和法律手段的統一。而該分理處從2002年初開始違規操作，代辦借記卡，不簽貸款協議書放貸，在此后長達2年的時間里，一次次的檢查，一次次的活動都沒有發現問題，清楚地說明該行的內部控制蒼白無力，從一線人員的制度執行到二線管理人員對一線人員的監督，再到內控部門對各環節的再監督，這三道防線都存在失察和疏漏。

3、缺乏統一的監管制度安排和工作規范。監管法律規章中有許多內容相互重復，一些相同的或近似的經常性監管項目沒有一個統一的制度安排，現場檢查的實施沒有統一的工作規范，也缺乏恰當的定期檢查，結果每一次檢查都需要大量的人力、物力，并且效果很差，還可能會影響金融機構的正常經營。

五、美國金融監管制度的沿革對我國的啟示

1、混業經營是大勢所趨。我國國內銀行的業務范圍過于狹窄，利潤空間狹小，經營風險有加大的趨勢。在現行分業監管體制下，我國已經出現綜合經營的金融控股公司，對于如何對金融控股公司進行監管的問題，可以借鑒美國的傘形監管模式。

2、更好地解決監管合作問題。由于人民銀行不是具體監管部門，不存在利益驅動或監管套利。因此它可利用其特殊地位，發揮必要地溝通和協調作用，更好地解決監管合作問題，避免監管重復和監管缺位。

3、建立存款保險制度。當銀行出現問題時，為維護社會穩定，對個人儲蓄存款采取人民銀行或地方財政注資的辦法解決。人民銀行注資影響貨幣政策的執行效果，地方財政注資影響地方財政的正常開支和地方公共事業的發展。因此我國需加快建立存款保險制度，以保證金融機構關閉時個人儲蓄的支付。

4、監管原則理念的改變。中國采用強化管制，嚴格限制金融機構的市場準入、業務范圍和業務活動自由度的監管原則，試圖通過限制金融機構的活動控制風險。而美國的監管原則是盡量減少對發展金融業務的限制，盡量細化金融監管。反觀中國，金融機構的業務發展相當遲滯，潛在金融風險巨大。

5、加強對外資金融機構境內經營的監管。我國應在外資金融機構及其代理機構的境內開業、業務經營、收購及風險管理等方面采取更加嚴格的審查和監管措施。杜絕因個別金融機構的監管疏漏而對整個金融體系造成危害。

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