加強規劃計劃管理 推進海河水利事業發展

郭書英

（海河水利委員會規劃計劃處，天津 300170）

1980年4月1日，經國務院批準，水利部海河水利委員會（以下簡稱海委）正式成立，代表水利部行使所在流域的水行政主管職責。建委30年，規劃計劃30年，伴隨著改革開放的30年，中國經濟迅速發展的30年，流域治水思路發生了質的轉變。科學的水利規劃計劃，使海河流域得到了較為系統的治理和開發，為流域水利發展提供了扎實的基礎和依據。

1 規劃體系建立

海河流域水利規劃體系經過了30年的發展，逐步形成以流域綜合規劃為統領、以專業規劃為指導、以專項規劃為落實的流域水利規劃體系。

1.1 強調以指導方針、戰略任務、空間布局和重大舉措為重點的流域綜合規劃

現行的 《海河流域綜合規劃》（國函[1993]156號）經歷了3次變革而形成。

第一次是新中國成立不久，百廢待興，根據流域經濟社會發展需求，以防洪除澇、灌溉和水土保持為主并考慮山區水庫建設方案，1957年由水利部北京勘測設計院提出了《海河流域規劃（草案）》。

第二次是“63·8”特大洪水后，認真分析了流域防洪中的主要問題，重新審視 《海河流域規劃 （草案）》中的治理方案，首次提出“上蓄、中疏、下排、適當地滯”的防洪治理方針，防洪建設上既要在山區修建水庫、又要在平原開辟蓄滯洪區和開挖、擴大減河。1966年由水利電力部海河勘測設計院提出了《海河流域防洪規劃報告》。

第三次是在改革開放初期，為協調流域的綜合治理、解決供水等突出問題，1986年海委組織完成了《海河流域綜合規劃》，1993年國務院批復。這次規劃內容比較全面，統籌考慮流域供水、水資源保護、防洪、水利管理等領域，強調工程措施與非工程措施相結合，注重發揮工程效益。特別重視水資源管理工作，提出了“全面節流、適當開源、加強保護、強化管理”對策措施。同時，防洪方面重點放在現有工程體系防洪能力的恢復、配套和優化調度上。

2007年，根據《水法》賦予流域綜合規劃的定位和作用，開展了海河流域綜合規劃修編工作。這次修編的流域綜合規劃將成為規范流域治理、開發和保護行為，統籌流域協調發展，維護河流健康的行動指南；將成為實施流域綜合治理與保護的總體安排，統領和指導各專業規劃的綱領性文件；將成為政府履行社會管理和公共服務職責，實施流域涉水涉河事務的重要依據；將成為貫徹落實科學發展觀和新時期中央工作方針，加快水利發展和改革的實踐基礎。它將是一個拋棄部門觀念、從國家整體發展需要出發的戰略規劃。

1.2 強調以總體布局、治理目標、建設方案和對策措施為重點的專業規劃

隨著《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等法律法規的出臺，水行業管理職能不斷增強，流域規劃體系中的專業規劃不斷完善。根據防洪建設的需要，編制了 《海河流域防洪規劃》（國函[2008]11號批復）；以解決水資源短缺、優化流域水資源配置、強化水資源統一管理為目的，編制了《海河流域水資源綜合規劃》；針對水污染不斷加劇和水生態環境惡化的實際情況，編制了《海河流域水污染防治規劃》（1999年批復）、《海河流域水資源保護規劃》（2002年通過水利部審查）和《海河流域生態環境恢復水資源保障規劃》；為加快以水利信息化推動水利現代化目標的實現，編制了《海河流域水利信息化建設規劃》。

1.3 強調以建設任務、工程措施、管理對策和投資安排為重點的專項規劃

為進一步加強海河流域防洪減災保障體系，編制了《關于加強海河流域近期防洪建設的若干意見》（2002年國務院批復）、《海河流域蓄滯洪區建設與規劃》；以解決區域水資源短缺及生態環境惡化為目的，先后編制了《21世紀初期首都水資源可持續利用規劃》（2001年國務院批復）、《南水北調工程總體規劃》（2002年國務院批復）；為協調主要河口防洪治理與河口區域開發的矛盾，編制了《海河口獨流減河口永定新河口綜合整治規劃》（2001年水利部批復）、《海河口治導線調整報告》（2006年水利部批復）、《漳衛新河口治理規劃》（2008年水利部批復）、《海河流域永定新河口綜合整治治導線調整報告》（2009年水利部批復）；為解決局部區域嚴重的水事糾紛，編制了《漳河侯壁、匡門口至觀臺河段治理規劃》（1997年水利部批復）。

與此同時，為推動流域水利發展，以資金配置和經濟社會發展需求及財力可能為主導編制了一些發展規劃，包括《海河流域水資源中長期供求規劃》和《海河流域水利發展“十一五”規劃》等。在全國層面上但涉及流域管理，還編制了水庫建設、病險水庫除險加固、灌區節水改造、小水電建設、農村飲水安全、城鄉供水安全、水土保持、水文通信、山洪災害防治等專項建設規劃。

2 流域水利建設

2.1 水利建設投融資規模、結構及特點

據統計，1980—2009年海河流域累計完成水利投資473億元（不含南水北調工程投資205億）。其中：中央投資267億元，地方投資206億元。用于防洪工程投資208億元，水資源工程182億元，水土保持及生態治理工程43億元，其他專項工程19億元。

縱觀30年來海河流域水利投資，有以下幾個特點：

（1）水利投資強度逐步加大。“六五”到“七五”末期，國家實行“調整、改革、整頓、提高”的政策，全面壓縮基本建設戰線，水利建設投資總量小，發展速度較慢，水利建設投資來源以國家預算內撥款和地方農民投勞為主。“八五”開始，全社會對水利減災認識逐步提高，水利建設投資增加較快，投資來源渠道拓寬，年度投資強度加大。“八五”海河流域水利建設投資是“七五”的6倍，“九五”又是“八五”的2.8倍，流域水利建設進入黃金期。

（2）中央大規模的投入調動地方投資的積極性。以1998和2008年為標志，在國家實施積極財政政策、積極應對金融危機的影響下，省級財政安排的水利建設投資占省級財政總投資的比例逐步提高，一些省爭取到水利投資的優惠政策，自籌資金比重有所增加。

（3）水利投資結構不斷優化。1998—2002年，大規模開展了以大江大河堤防加固為主的水利建設，并針對洪澇災害、水資源短缺、水污染、水土流失等嚴重的水問題努力探索新的治水思路。2003—2009年，以建設流域水資源可持續利用和水生態環境保護與修復為主線，以建設流域城鄉供水、水生態環境保護與修復、防洪減災、綜合管理水利保障體系的思路為指導，水利建設重點由防洪除澇為主逐步過渡到完善防洪體系、水資源開發利用和水生態環境保護并重階段。 由圖3可以看出，反映到水利投資方面，“九五”中期后，防洪投資比重較以前明顯下降，水資源、水生態建設投資比重則明顯上升。

2.2 水利建設主要成就

（1）防洪體系進一步鞏固。薊運河、潮白河、永定河、子牙河、大清河、漳衛河系等骨干河道堤防陸續得到加固治理，流域Ⅰ級堤防建設達標率達到80%，Ⅱ級堤防達標率達到50%，實施了海河口、獨流減河口、永定新河清淤工程，保證了流域防洪度汛安全。新建永定河滯洪水庫、衛河盤石頭水庫等大型水庫7座，官廳、密云、岳城水庫等全流域87座大中型病險水庫全部得到除險加固，154座小（Ⅰ）型病險水庫已安排130余座。蓄滯洪區安全建設已解決救生問題的人口155萬，全流域蓄滯洪區安全建設達標率達到28%。防洪非工程體系建設取得進展。流域整體防洪能力得到提高，主要河道防洪標準得到改善，北京、天津等重要城市基本達到國家規定的防洪標準。

（2）供水保障能力逐步提高。引灤入津、引黃入衛工程相繼完工，南水北調東線和中線的骨干及配套工程建設取得突破性進展，萬家寨引黃工程開工建設。流域地表水、地下水、引黃水和非常規水源組合的供水工程體系得到進一步完善。全流域包括引黃工程在內的總供水能力達到488億m3，其中當地地表水資源工程供水能力為139億m3、地下水供水能力為285億m3、引黃工程供水能力58億m3、非常規水源供水能力6億m3。30年來，共計實施7次引黃濟津向天津供水29億m3，并在2008年奧運會后從河北省黃壁莊等三水庫為北京調水4.35億m3，大大緩解了京津唐地區水資源緊張的局面；穩步開展飲水解困工作，累計解決了1 300萬農村人口的飲水困難。

（3）水生態惡化趨勢減緩。30年來，海河流域綜合治理水土流失面積累計達7.55萬km2，是建委前30年治理總和的3.8倍，改善了官廳、密云、潘家口水庫等重要水源地上游和太行山區的生態環境。特別是進入新世紀以來，實施了《21世紀初期首都水資源可持續利用規劃》，連續7年向北京市集中輸水累計達4億m3，保護并改善了官廳、密云水庫水質。先后實施了引岳濟淀、引岳濟港、引岳濟衡、引黃濟淀等生態調水措施，挽救了瀕臨干涸的華北明珠白洋淀、南大港和衡水湖。水資源保護取得進展，已有21個城市地表水源地和46個地下水源地劃定了保護區，流域供水水源地水質達標率達到73%。城市河湖的整治力度不斷加大，北京、天津、石家莊等城市水環境得到明顯改善。

（4）流域能力建設明顯加強。流域水利信息化建設邁出較大步伐，初步建成了覆蓋流域的防汛信息網絡，信息共享程度提高。全面啟動了海河流域防汛抗旱指揮系統、水資源監測與保護信息系統、水土保持監測信息系統、水利電子政務系統等建設。水文水資源監測站網進一步完善，水政執法手段大幅提高，基層單位辦公用房改建和辦公區域環境整治任務在“十一五”末可基本完成，環境面貌有了很大改觀。

3 經驗啟示

3.1 科學的水利規劃為流域水利發展提供可靠依據

建委初期的10年間，海委在組織編制海河流域綜合規劃的同時，相繼完成了水資源保護規劃、蓄滯洪區安全建設規劃、水土保持規劃和水中長期供求計劃等一系列專業規劃，確定了流域開發利用的總體布局。1998年后，全國范圍內開展了第三次水利規劃，以此為契機，海委緊緊把握水利為經濟社會可持續發展提供支撐和保障的方向和大局，緊緊圍繞解決國家重大宏觀發展戰略和區域經濟發展布局要求，對流域綜合規劃進行修編，完成了《海河流域水資源綜合規劃》、《海河流域防洪規劃》等13項水利規劃的編制工作，初步形成了以流域、區域兩級，綜合規劃和專業規劃兩類為總體框架的水利規劃體系，為保障流域防洪安全、供水安全、生態安全和促進水資源可持續利用提供了明確的思路和依據。

3.2 高強度的項目前期工作為水利建設奠定堅實基礎

1998年兩江大水后，國家大規模的水利建設相繼展開，海河流域水利前期工作面臨艱巨的任務，在前期工作周期短、任務重、要求高的情況下，加強了水利工程項目前期儲備，僅 “十五”期間就開展了317項重點項目前期工作，保證了水利基礎設施建設對前期工作的要求。認真做好重點項目的前期工作力度，組織開展了漳衛新河治理、岳城水庫除險加固、大黑汀水庫除險加固、海河下游五閘除險加固、南水北調東線調水工程、衛運河治理等委屬重點項目的可研及初步設計，審查復核了海河干流治理、永定河治理、引黃濟津應急調水等一大批地方項目，保證了大規模建設投資的需要。同時，積極服務于流域內地方，狠抓了面上水利項目的前期工作，配合完成21世紀首都水資源可持續利用規劃216個單項工程和流域內87座大中型病險水庫、62座泵站改造項目的復核工作，有效地促進了專項規劃的實施。

3.3 水利投融資體制改革不斷深入為流域水利建設增添強大動力

黨的十一屆三中全會后，國家投資體制改革打破了傳統計劃經濟體制下高度集中的投資管理模式，改變了過去依靠國家財政預算內撥款和農民投工投勞的單一模式，初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的新格局。1997年，國務院出臺了《水利建設基金籌集和使用管理暫行辦法》（國發[1997]7號），頒布了《水利產業政策》（國發[1997]35號），水利基本建設有了固定的投資來源。1998年后，國家實施積極財政政策，國債資金成為中央水利建設投資的主要來源。地方水利投資來源更加多樣化，各省（區、市）均在本級財政收入中安排了一定比例的資金用于水利建設；部分省開始征集防洪保安資金、各種規費等，在一定程度上緩解了水利投資不足的壓力。

3.4 嚴格的水利投資管理為水利建設提供安全保障

30年來，國家投入了大規模的水利建設資金，有力地促進了水利事業的快速發展，同時也對投資管理提出了更高更嚴的要求。為保障投資的合理投向、資金的安全和效益，海委嚴格執行國家有關規定：一是不斷地健全水利建設投資管理制度，重點加強了前期工作經費和委屬基礎設施建設項目資金的管理，先后出臺了 《海委水利前期項目計劃管理辦法》、《海委水利前期項目成果管理實施細則 （試行）》、《海委直屬單位基礎設施建設項目管理辦法》等規章制度。二是對水利投資實行動態管理和全過程監控，實施了項目計劃到位通知、責任單位計劃申請制度，保障專款專用；為杜絕安排計劃外項目，超標準、超規模建設，越權審批、擅自更改設計和調整計劃等問題，印發了《海委系統水利基本建設項目預備費和招標節余資金使用管理暫行辦法》，進一步規范細化工作程序。三是嚴格基本建設程序，加強了對投資計劃執行情況的監督檢查。

4 未來展望

30年的成就已成為歷史，但30年的經驗卻值得我們認真總結和借鑒。展望未來，流域水利面對新的形勢，將深入貫徹落實科學發展觀，按照全面建設小康社會奮斗目標的要求，積極踐行可持續發展治水思路，以流域水資源可持續利用和水生態環境保護與修復為主線，以民生水利為重點，加快建設流域城鄉供水、水生態環境保護與修復、防洪減災、綜合管理水利保障體系，為流域經濟社會可持續發展提供有力保障。

4.1 供水保障

實施最嚴格的水資源管理制度，強化節水，提高用水效率，科學調配，保障流域供水安全。加快實施南水北調東、中線一期工程建設及配套工程建設，推進重要水源工程建設，建設引黃等跨流域調水工程，推進雨洪資源利用及非常規水源利用工程，初步形成南水北調東、中線與流域內骨干河道組成的“二縱六橫”水網絡體系和東西互補、南北互濟的水資源配置格局，保障重點領域和區域供水安全。

4.2 民生水利

統籌城鄉、區域發展，圍繞飲水惠民、用水助民、防汛安民、生態利民，全面推進四方面民生水利工程，加快農村水利基礎設施建設，使民生水利惠及更多群眾。第一，實施飲用水源建設與改造、農村飲水管網建設改造等，著力解決高氟、高砷地區以及海河流域山區農村飲水安全問題；第二，大力推進大中型灌區續建配套與節水改造和高效節水灌溉工程，加快實施大型灌溉排水泵站更新改造，建設河道閘壩、坑塘等集蓄雨洪水工程和水窖等集雨蓄水工程，增加農村和農業供水水源；第三，以重要城鎮和農田保護區以及洪水風險較高的農村地區為重點，啟動中小河流治理，完成重點小型病險水庫除險加固，加強山洪災害防治。

4.3 防洪減災

根據 《海河流域綜合規劃》、《海河流域防洪規劃》和國務院批復的《關于加強海河流域近期防洪建設的若干意見》，構建以河道堤防為基礎、大型水庫為骨干、蓄滯洪區為依托、工程措施與非工程措施相結合的綜合防洪減災體系，全面提高海河流域防御洪水災害的綜合能力。第一，安排永定河、獨流減河、衛運河等骨干河道以及河口的綜合整治，加快海堤建設；第二，加快流域永定河泛區、文安洼、獻縣泛區等重要蓄滯洪區安全建設；第三，結合防洪、水資源配置和生態環境保護，建設水系溝通等工程；第四，加強城市防洪工程建設，不斷完善重點城市防洪工程體系，制訂城市防御超標準洪水預案；第五，完善防汛指揮系統，提高防汛決策和管理水平。

4.4 水資源節約保護

以節水制度建設為核心，建立以明晰水的初始使用權為基礎的水資源總量控制制度，促進強化節水和產業結構調整，加強農業節水、工業節水和城市節水力度，推進節水型社會建設。在水資源保護方面，全面完成21世紀初期首都水資源可持續利用規劃，重點抓好潘家口、大黑汀水庫飲用水水源地和岳城水庫飲用水水源地等重要飲用水水源地的保護工程。以京津冀等大中城市水源地保護為重點，開展飲用水水源保護區劃分工作，實施保護區隔離工程、水源地綜合整治工程、生態修復工程、面源污染控制工程建設，建立完善的水質水量監控系統。加強地下水水資源保護，按照優先利用外調水、合理利用地表水和淺層地下水、限制開采深層水的原則，制定地下水分區限采、禁采規劃，落實地下水壓采方案。加強京津冀地區生態環境建設和流域綜合治理，建立穩定的區域生態網絡。

4.5 水土保持與生態環境修復

按照“以流域為整體，河系為單元，山區重點保護，平原重點修復”的方針，建立山區以水土保持和水源涵養為主體、平原以修復河流濕地生態功能和改善地下水環境為核心、濱海以維護河口生態為重點的生態修復格局，保護飲用水水源地，恢復水體生態功能，改善城市河湖水環境，遏制平原風沙源。第一，推進水庫、河流、濕地生態功能恢復，重點開展王快、西大洋、崗南、黃壁莊水庫上游等水土保持工程、聊城市位山引黃灌區泥沙治理工程和北運河干流綜合治理工程；開展七里海濕地修復工程及河系溝通濕地補水工程，為白洋淀、衡水湖、南大港等國家級自然保護區相機補水，保障濕地生態用水。第二，落實地下水壓采方案，適當恢復地下水水位。第三，加快水土保持生態建設，充分依靠大自然的生態自我修復能力，預防為主，保護優先，做到人工治理與自然修復有機結合、新農村建設與水土保持生態建設相互促進，通過工程、生物和耕作措施相結合，控制面源污染，改善生態環境。

4.6 能力建設

進一步提高水文水資源監測能力和信息服務水平，重點開展省界水文水資源監測站網建設，建立起地市及其以下兩級水文巡測基地。直屬基層單位基礎設施建設重點由解決生產生活、困難向完善生產、生活條件和發展管理、科研能力延伸，加大設備設施改造和科研基地的建設力度。更新完善水政執法手段，進一步加強水政隊伍建設。完善水利信息化體系，基本完成由水利信息采集、水利信息網絡和水利數據中心構成的流域水利數字基礎平臺建設，加快國家防汛指揮系統建設步伐，實施水資源管理系統建設，完善水文水資源監測、水土保持監測、地下水監測系統、水利數據中心和水利電子政務系統，加強通信網絡基礎設施建設，提高信息傳輸、儲存和處理能力，以信息化促進管理現代化。