中國土地市場存在的問題與對策

林 艷

(福建師范大學經濟學院,福建 福州 350007)

從1987年深圳市出讓第一宗土地使用權交易至今,我國土地使用制度不斷改革,土地市場不斷完善。土地供給方式從無償無期限的行政劃撥轉向有償有期限土地使用權的出讓,國有土地使用權出讓也由沿海發展到內地,由城市推廣到鄉鎮,由外資企業、國家建設用地推廣到鄉鎮村辦企業,土地出讓范圍不斷擴大[1]。土地市場化程度提高,招標、拍賣、掛牌成為經營性土地出讓的主要手段,市場成為土地資源配置的主體,土地政策作為宏觀經濟的調控手段,其作用日益加強。然而,隨著市場經濟的發展,土地資源得到有效配置的同時,仍然存在著諸多問題。

1 存在的問題

由于土地既是資源又是資本,土地作為商品具有特殊屬性。土地市場就是通過各種土地產權的流通,確定合理的土地價格,使土地資源有效配置。土地市場的交易就是不同產權全部或部分的轉移,并形成不同的交易形式。在我國土地資源配置有行政劃撥和土地市場機制兩種方式。由于歷史原因,在計劃經濟時代,土地的配置單純使用行政劃撥方式,導致土地資源浪費現象嚴重、土地使用效率低下。

1.1 市場化程度不高,市場機制尚未完全形成

我國引入市場機制對土地進行配置已有20多年,市場在土地資源的配置方面已取得一定成效,但土地配置的市場化程度還不高,造成土地資源得不到有效配置,國有土地大量流失。同時,我國土地出讓價格絕大多數是由政府確定,不是由市場供給和需求決定,不能真實反映供求關系,市場機制的功能無法得以發揮。

土地資源的優化配置是通過競爭機制和價格機制來實現的,由于我國競爭機制、價格機制還未完善,以行政劃撥方式劃撥的土地仍以低效利用的狀態存在,從而造成土地資源的浪費,土地流轉的停滯,不利于土地的優化配置。

1.2 土地市場的城鄉二元結構

中國以農村和城市分割的二元結構,造成城市土地歸國家所有,農村土地歸集體所有,相應形成農村土地市場和城市土地市場。農村土地不能直接進入一級市場,不能參與分配土地在一級土地市場所產生的增值收益,所獲土地補償遠遠低于城市農用地被作為建設用地和商業用地的土地價值[2];同時由于可以強制低價從農民手中獲得土地,造成亂占耕地,農地流失嚴重。以往我國重點加強城市土地市場的培育和管理,城市土地市場已經逐步走上比較規范的發展道路,目前處于主導地位;而農村土地市場仍處于探索和試驗階段,發展較慢。且由于農村土地市場收益比城市低,人們更多關注城市土地市場建設,關于農村土地市場理論研究相對滯后,政策和法規也不夠規范,土地產權不清晰,農村土地市場的發展相對滯后[3]。

1.3 土地管理的法律和制度不夠完善

隨著土地市場的不斷完善,配套的法律、法規不斷出臺和修改,但土地管理的法律和制度還不夠成熟,尤其在一些重要的領域缺乏明確、適當的規范和程序,特別是在農村土地市場上。如憲法第十款規定政府為了 “公共利益”有權征用土地,但在《土地管理法》中對 “公共利益”沒有進行明確的界定,也就無法對具體范圍進行嚴格限定。同樣,規定農村土地 “集體”所有,但未對 “集體”進行具體界定。土地市場管理的法律和制度不夠完善,造成大量的尋租現象,給腐敗提供可能,給隱形市場存在提供機會。

2 對 策

2.1 完善土地市場體制,發揮市場配置土地資源的積極作用

我國土地市場化程度不高,經濟的發展對土地的需求與有限供給的矛盾將長期存在,發揮土地市場機制來配置有限資源,使土地效用最大化具有長遠意義。規范有序的土地市場體制,應該包括有效的資源配置體系、合理的價格體系、健全的法律體系、合理的收益分配體系、完善的中介服務體系及健全的配套措施,以此促進土地市場的健康發展。

第一,要擴大土地市場化范圍,發揮價格機制的功能。在社會主義市場條件下,提高城鎮土地資源配置的市場化水平,完善土地市場體制,逐步取消 “雙軌制”,實行 “單軌制”。對于除了國防、軍事等公共事業用地外的其他經營性用地采用公開拍賣,使土地價格反映土地市場的需求情況,也為土地市場提供更完善的信息,使投資者合理預期、理智決策,既促進土地市場的健康發展,又可有效防止無償劃撥導致的浪費和協議出讓容易導致尋租行為。其次,應適時取消劃撥供地制度和依法加強協議出讓制度的管理,不斷完善招標、拍賣、掛牌的土地出讓制度。使土地在政策允許的范圍內進行轉讓、置換,搞活土地市場,加快土地市場的流通,減少閑置土地的出現,實現土地的市場化流轉。

2.2 大力促進農村土地市場發展,逐步實現統一的市場體制

為了建立健全的土地市場體制,必須促進農村土地市場的發展。第一,加快步伐確立農地的各種機制。從農村土地的流轉方式入手,在確保農村土地集體所有和農民土地財產權的前提下,可參照城鎮國有建設用地的模式,探索農村集體土地轉為建設用地的有效方式,明確農村建設用地進入市場的合法性,從制度上加以規范,引導農村集體土地轉為建設用地的高效、合理的利益,保證失地農民分享土地的增值收益。第二,保障農民長期擁有穩定的土地承包權,設置承包權、使用權、收益權、處置權等一系列土地所有者權利,不斷確立以土地所有權為核心的農村土地產權體系,使農民成為土地使用權流轉市場的主體,保障農民的切身利益和制止農村土地價格的非市場化干預。第三,完善農村農地流轉市場,大力發展農村土地中介服務機構,為農村土地使用權流轉提供必要的信息。第四,積極建設農村社會保障體系,為農村土地市場的發展提供制度保障,為土地使用權流轉市場化奠定基礎[4]。

2.3 健全土地市場的法制建設

由于我國土地管理的法律體系不夠成熟,涵蓋的范圍不夠廣,為進一步推動土地市場運行,必須健全相關的法律和制度,使土地市場的主體依照法律和制度來規范自己的行為,促進土地市場健康發展。第一,要完善土地市場交易的管理辦法、土地交易許可的制度,明確土地市場交易的程序、規則、范圍和方式,建立土地交易信息公開發布制度,促使土地市場健康發展。第二,改革征地制度,對于土地的征用進行法制規范,縮小征地權的范圍。應在相關法律中明確規范 “公共利益”概念的內涵,對非公共利益經營而占用農地的應采取按市場交易的規則進行解決。第三,對于失地農民的安置工作,應該更加多元化,不僅要提高征地補償標準,而且要從明確產權出發,制定合理的征地補償分配辦法,還應加快建立失地農民的社會保障體系。第四,應加快對土地市場違法亂紀的查處制度建設,必須把對土地的執法和監督作為各級土地管理部門的重要職責,加強執法力度,特別重視保護耕地,營造良好的土地市場氣氛;加強對于非法占用農民集體土地的清理整治,一方面對超過兩年未動工建設而閑置的土地歸還集體所有;另一方面對已支付各種土地補償并實際已經使用土地的,依法處罰后,如果符合土地利用總體規劃,依法補辦土地使用手續。最后,應合理利用稅收杠桿,根據實際情況推進配套制度改革。適時歸并土地流轉環節的土地稅種,減輕流轉稅負,提高土地保有環節的稅負,建立資源占用的約束機制,不斷完善土地稅制。[5]。

2.4 發揮政府在土地市場建設中的監管作用

政府要發揮自身 “有形的手”的作用對土地進行宏觀調控,還要使市場 “無形的手”充分發揮職能。首先,政府要規范自身行為,轉變職能,界定行政空間和職能范圍,防止行政權力的濫用。提高土地交易程序的透明度,完善監督機制以有效防止土地市場中出現 “尋租行為”等。第二,政府要以提供服務為主,及時公開土地市場的信息。一方面要完善土地評估機制,另一方面可以加快網絡信息體系的建設。加快網絡信息體系的建設,及時公布土地的招標、拍賣、掛牌信息,以及交易土地的基本情況及相關政策,促進土地的流通和高效利用。第三,政府要強化土地供給的市場規律,充分運用市場機制來調控土地市場,推動土地使用制度的改革。積極推動國有土地使用權采用招標、拍賣和掛牌的方式實現流轉。加大對協議出讓土地的管理力度,防止出現暗箱操作現象。第四,政府應加強對土地利用規劃的管理。對于破壞生態環境、嚴重浪費資源的土地利用進行約束;對于非農建設用地的總量進行嚴格的控制,特別新增住房對土地的需求,應盡量通過盤活原有閑置的土地,防止濫用農村寶貴的耕地資源。

3 結 語

隨著中國城市化進程的不斷推進,以及房地產市場的發展,土地市場的發展起著至關重要的作用,現階段,要規范土地市場的運行機制,努力改變土地市場的城鄉二元結構,完善有關土地市場的法律法規,充分利用土地資源在經濟建設中的作用,以保證中國經濟的持續穩健發展。

[1]畢寶德.土地經濟學[M].北京:中國人民大學出版社 ,2001.

[2]劉書楷,曲福田.土地經濟學 [M].北京:中國農業出版社 ,2004.

[3]王克強,王洪衛,劉紅梅.土地經濟學[M].上海:上海財經大學出版社 ,2005.

[4]王永紅.不平凡的進與退——解讀我國土地市場發展歷程[J].中國土地,2003(6):3-6.

[5]岳曉武.我國土地市場建設回顧與展望 [J].國土資源科技管理,2004,21(6):49-54.