從晚清俸祿制度的變化透視官場腐敗的原因

宋紅玉

（陜西師范大學 歷史文化學院，陜西 西安 710062）

鴉片戰爭后，晚清俸祿制度發生了新的變化，清政府出臺了一些新名目的俸祿，使得清后期俸祿呈現多元化的特點，這意味著官吏的收入渠道更寬了。但我們發現這些新舉措的實行并未減弱官場腐敗問題，其原因何在？本文試從晚清俸祿制度的變化對官場腐敗之因略作探討。

一、晚清俸祿制度的調整與變革

鴉片戰爭后，西方資本主義對中國經濟的掠奪加劇，導致了中國白銀大量外流，造成了“銀貴錢賤”，國內物價持續上漲，百姓生活極度困苦的局面。許多官員也受到了經濟危機的波及，收入不但呈現下降的趨勢，而且開支不菲的官員甚至陷入了入不敷出的境地。在這種影響下，官場內的矛盾進一步激化，由于危及到清政府的統治秩序，清廷不得不做出一些調整變革措施來應對國內外變化的新形勢，以維護自身的統治。其中關于對俸祿制度的調整也呈現出新變化。

（一）養廉銀的新變化

清代的養廉銀最初只在外官中推行，但后來也陸續在京官中推行開來。比如雍正時期給戶部各級官員發放過養廉銀；乾隆初年，養廉銀的發放又擴展到其他各部官員和在京八旗大臣等，但給京官發放養廉銀的數額要遠遠低于外官，“最多不過五千兩”[1]。養廉銀數額起初由政府統一規定，但到1901年外務部設立后，新設各部便自行奏定養廉標準，并改變以往京官養廉較少的舊制。例如，1901年總理衙門改外務部時奏稱：“外務部既設專官，自應有給養廉以資公辦。”擬定總理大臣年支養廉1.2萬兩，會辦大臣1萬兩，侍部8 000兩，左右丞5 000兩，左右參議4 000兩，郎中3 600兩，以下遞減[2,p9021]。可以看出新設各部門京官支取養廉銀的數額遠遠高于以往，并獲得了清廷的批準。鑒于此，不管是中央還是地方進行官制改革后，新設、改設各部門都舉奏自行擬定養廉銀數額。如東三省總督奏定年支養廉3萬兩，高出清末定額1.3-2萬兩[3,p550-551]。自行擬定養廉銀的數額是清末俸祿制度的一種新變化，養廉銀數額的大幅度增加就使官員可操縱的資金更多了。

（二）公費、津貼、薪水制度的推行

由于陋規存在種種弊端，早在1880年，河南巡撫涂宗瀛就奏請裁革陋規，改陋規為公費用作公共開支，但沒能施行。1902年袁世凱又奏請將直隸道府廳州各項陋規一律改為公費。獲得清廷的批準后，清廷就諭令各部妥籌辦公經費，從此公費作為一項制度開始推行。但到1905年為止，只有外務部于1904年、吏刑兩部于1905年也勉強推行外，各省推行得卻相當緩慢。預備立憲后，清廷發布上諭督促各省推行公費制度，此后各省才加快了改革的步伐。在公費制度推行的過程中，1901年資政院曾奏請京官和外官的公費標準，各省也紛紛奏定各省的公費標準，但是由于當時清廷經費的拮據，直到清亡，公費制度的推行仍然呈現出參差不齊的狀態，未能得到統一、徹底的執行。津貼作為一項制度來推行大概是由于清朝歷來實行低俸祿制度，清末物價上漲，官員生活難以為繼，以至于有人奏請“京官不論滿漢文武衙門，概給津貼”[4,p165-166]。晚清津貼的發放是一個普遍現象，就連入進士館學習的新科進士也有津貼發放，其“翰林中書每年給津貼銀240兩，部屬160兩”[5,p1343]。但由于經費短拙等原因，津貼的發放也最終未能劃一。至于薪水，從當時的情形來看，是按月發放的，如提法司屬員、陸軍軍官、禁衛軍軍官等都有薪水發放，但各有規定，沒有統一規劃。由此可以看出，雖然公費、津貼、薪水當時未能得到統一規劃，但在一定程度上得到了切實的執行，拓寬了官員的收入渠道，增加了官吏的收入。

（三）外交俸制的形成

隨著對外交往的日益密切，應各國的強烈要求，也為便于加強對世界各國的了解，清廷開始向外派駐使節。1901年以前，清朝的駐外使節大都是兼差人員，沒有額外的俸祿發放。直到1901年外務部設立以后，清廷才開始規定外交官員的薪俸按舊例開支，1906年又對外交官員的俸祿發給作了新的調整，當年外務部奏定《出使人員俸薪章程》規定：一等出使大臣月薪1 400兩，二等出使大臣月薪1 000兩，以下參贊、領事等官員按等遞減發給月薪[2,p9029]。但這只是一般情形，具體到實際俸祿的發放，雖同一品級的出使人員，月薪卻大不相同。如駐日使館二等駐使與駐英、法、俄、美使館的二等駐使同為二等品官，但前者月薪960兩，后四者卻各有1 200兩；駐韓國總領事與駐橫濱總領事同為四品官，但前者月薪500兩，后者卻只有400兩[2,p9209]。可見，駐外使節俸祿發放的多少與其辦事的繁簡和清廷對各國的態度有極大的關系。此外，為了激發駐外使節在與各國交涉事務時的積極性，清廷對駐外使節還實行積勞加薪制度。1907年外務部奏定：參贊、通譯官、書記等外交人員，“屆三年而仍留任者，如實系得力之員，應各照原支俸薪銀數由部核準加給二成以示獎勵，以后六年，九年亦照此遞加，以加至六成為止，惟各領事不在此例”[2,p9031]。由此我們可以看出，清末外交官員的俸祿制度也逐漸趨于成熟和完善。

通過晚清俸祿制度的新變化我們可以看出，清廷俸祿發放的對象更多，范圍更廣，俸銀數額更高，并呈現出一種“多元混雜”[6,p83]的特點。正是由于俸祿制度的不完善與混亂，導致了俸祿制度存在許多漏洞，給了官員更多貪污腐敗的機會。

二、俸制變化后官場腐敗的原因

從以上俸祿制度的新變化可以看出，晚清官員的收入與以前相比可謂增幅不小，然而晚清官場貪污腐敗也達到了前所未有的程度，這顯然與“高薪養廉”相抵觸。是什么原因造成了這種怪現象呢？下面通過對清政府自身機制存在的一些問題來闡釋其原因。

（一）清代的罰俸、裁俸、捐俸制度

罰俸制度在中國歷史上淵源很早，到清代時其發展已更加完備與苛刻。罰俸涉及的范圍很廣，凡屬官員違制，不論是“公罪”還是“私罪”，都要受到不同程度的罰俸處分。如官員赴任違限，參劾官員錯誤，徇比容隱，失察失報，官員離任交代違制，推諉，饋送禮物，違例迎送，漕運違限，欠征鹽課，征收地丁銀糧違限，報災逾限等，都要受到不同程度的罰俸處分。罰俸的多少根據情節的嚴重而定，《大清會典》中規定“罰俸，其等七。罰其應得之俸，以年月為差，有罰俸一月，罰俸二月，罰俸三月，罰俸六月，罰俸九月，罰俸一年，罰俸二年之別”[7]。由此可見，清代的罰俸制度是相當的細致嚴密與苛刻的，官員稍微出現差錯就有被罰俸的可能。

裁俸制度是對官員正俸的裁減，多在戰事之時實行，為了籌集戰爭經費而對文武官吏進行裁俸，一般是對文官的裁俸高于武官。尤其是到清朝末期，由于農民起義和對外戰爭不斷，清政府對官員的裁俸成了一種司空見慣之事，并將裁俸制度稱之為“捐助”或“報銷”，給官員戴上“克己奉公”的美名。裁俸雖然能略微緩解國家財政暫時的困難，但它實質上對官員的一種經濟剝削，其弊端則是無窮的。清代的俸祿標準本來就低，雖然俸制改革后有所增加，但由于要供給家人日常的用度開支，還要周濟親故、置產業、支付幕賓的薪水、送往迎來、孝敬上司、賄賂權貴等，這一大筆難以估算的開支僅靠薪俸是遠遠不夠的，這時其俸祿一旦再被罰、裁減或全數捐出，官員勢必取之百姓以作補償，以填補這些難以估算的費用開支。鑒于這種情形，清政府雖然表面禁止但實質上也默認官員貪污受賄與私征耗羨，這就變相縱容了官吏的貪污腐敗。

（二）晚清財政危機

鴉片戰爭后，清政府因戰費的消耗和支付大筆的戰爭賠款，財政日趨緊張，王開璽在《晚清政治新論》中指出清政府經歷了三次最為嚴重的財政危機[8]。第一次財政危機是由太平天國起義引起的。為剿滅太平天國起義軍清政府不僅因戰事稅收大減，而且又增加了大量的戰爭開支，1853年7月21日，清戶部奏報咸豐帝說“軍興三載，靡響已至二千九百六十三萬余兩”，“現在部庫，僅存正項待支銀二十二萬七千余兩，七月份應發軍餉，尚多不敷”[9]。11月27日，清軍軍費又開銷了1 000萬兩，咸豐帝上諭：“軍興三載，征調頻仍……比年內外撥軍需不下四千余萬兩”[9p708]，相較當時清政府的年收入也不過三四千萬兩來說，龐大的戰爭經費削弱了清政府的財政。甲午戰爭的失敗引起了清政府的第二次財政危機。在歷時近一年的甲午戰爭中，清政府耗資軍費約6 000萬兩白銀，戰敗后又要支付對日賠款和贖遼費2.3億兩白銀，這筆費用幾乎相當于當時清政府四年財政收入的總和，這就迫使清政府的財政走向了崩潰的邊緣。義和團運動失敗導致《辛丑條約》的簽訂，使清政府的財政徹底地崩潰了，中國對英、法、美、俄、德、意、日、奧、荷、比、西十一個國家賠款達4.5億兩白銀，雖分39年還清，但本息共達9.8億，這對清政府薄弱的財政來說無疑是個天文數字。

為了解決財政危機，挽救處于風雨飄搖之中的清政府，統治者使盡了招數與手段。比如，清政府實行各種節流辦法，如“議停文武官俸，議暫停鋪租房屋”等，又千方百計地廣開財源，如開征厘金，“議借征山西、陜西、四川三省錢糧一年。議鑄大錢，開官錢局，其所以撙節之而籌計之者，幾無微而不至”。又通過增收各種苛捐雜稅和濫發銅元，大量出賣國家權利，大借外債等手段，才使得危如累卵的政治統治免于癱瘓。但巨額的賠款，不僅加劇了中國人民的貧困和社會經濟的凋敝，而且也直接沖擊了官員切身利益，導致了統治階級與農民階級、統治階級內部的矛盾嚴重激化。政府擠壓官員，不但使新的俸祿政策得不到切實的實施，而且又進一步克扣官員，那么官員就“被迫”大肆搜刮百姓，貪污受賄，營私舞弊，官場黑暗之風四起。然而，面對清政府這個“扶不起的阿斗”，一些官員看到了它未來的命運，開始另辟新路也在預料之中。

（三）地方割據

由于戰爭賠款等造成白銀大量外流，使得中國國內資金奇缺，導致物價上漲，清政府也因財政拮據而欠支官員官俸，還采取諸如克扣京官廉俸，緊縮部分開支的“節流”措施。如1911年10月中旬，清度支部致電各省說：“川、鄂用兵，帑項奇拙，各省行政，凡不急之務，均應酌量停辦，稍留有余，以備不虞。”這無疑于卡住了地方督撫的脖子，自然遭到地方督撫的強烈反對。廣西巡撫汪秉堃立即回電批駁停辦“不急之務”的辦法。清廷試圖節制地方財政之流的辦法，碰到了地方督撫的軟釘子，在一定程度上也增加不少官員對清政府的離心傾向。

武昌起義后，清地方督撫持軍事、財政實力自重的政治傾向日益嚴重。武昌起義爆發后，直隸說要“拱衛神京”，山東說要其為“京畿門戶”，陜甘強調其“控權西北，屏護中原”，東三省強調需“鞏固根本”，四川則強調“地處西垂，幅員遼闊為直省冠，西南控權蠻夷”等，紛紛請兵增餉。地方督撫除向中央政府請兵請款外，還想盡一切辦法制造種種理由攫取清廷財政、財源，并要求中央向外國借款，然后支發到地方供其使用。比如，各省督撫或想方設法提取造幣廠尚未投放流通領域的銀元、銅元等，要求清廷將造幣廠撥歸地方督撫直接管轄；山東巡撫孫寶琦于1911年10月23日首先明確提出“由政府出面商借外債”，然后“分配各省”。各省督撫各自籌措地方性外債，少者達數十萬，多者達數百萬兩，這些地方性外債名為自借自還，但實際上卻將地方外債的負擔推給了中央政府。如兩江總督張人駿曾要求清政府“向各國公使聲明，江寧先后借款共七百萬兩，統由國家擔保。”其陰謀都是企圖借此撈一把，擁軍事、財政實力以自重，增強個人應變能力，鞏固擴大個人地位和影響者，所以他們就想盡一切辦法聚斂財富。這也是近代軍閥政治制度的根源。

綜上所述，晚清俸祿的改革上雖然出現了新的變化，但同時也導致了俸祿制度的混亂，使得官員攫取財富的途徑更加廣泛。清末特殊的國際國內形勢，也注定了清末官場黑暗腐敗的必然性。