美緬關系回暖的動因分析

張金榮，詹家峰，張新月

(1.石家莊陸軍指揮學院 政工系，河北 石家莊 050084；2.石家莊陸軍指揮學院戰略與國防動員系，河北 石家莊 050084；3.河北師范大學 法政學院，河北 石家莊 050091）

奧巴馬自上臺執政以來，為重樹美國形象，盡量與小布什政府對外政策拉開距離，不論是將反恐重點從伊拉克到阿富汗和巴基斯坦的調整，還是在國際問題上由單邊主義到多邊合作的改變，都呈現了奧巴馬與小布什不同的外交策略。而由奧巴馬“重返東南亞”外交政策而觸動的美緬關系開始回暖，似乎預示著兩國關系“峰回路轉”。事實上，這是雙方各取所需，是各自建立在利益權衡之上的戰略抉擇。

一、美緬關系回暖

美國與緬甸已建交六十余年，但回顧美緬建交以來的兩國關系，因多種因素的共同制約，兩國關系以矛盾為主線，時起時落。然而，奧巴馬政府執政后，對緬態度有所松動，在不同時機和場合頻頻向緬甸伸出“橄欖枝”，以示友好，甚至派員訪問緬甸，開啟“破冰”之旅。兩國互動頻繁，似乎滲透出緩和的“曙光”。

2009年 2月，國務卿希拉里指出，美國正在重新審視對緬甸的政策，并尋求影響緬甸的方式；3月，國務院東南亞辦公室主任斯蒂文·布萊克訪問了緬甸新首都，與緬甸政府高級官員進行了會面，這是美國政府官員首次訪問緬甸新首都[1]。8月，參議院外交關系委員會東亞和太平洋事務小組委員會主席吉姆·韋伯訪問緬甸，他不僅成功帶走了獲刑的美國人耶托①、與受軟禁的緬甸全國民主聯盟（下稱“民盟”）總書記昂山素季進行了對話，還會見了緬甸國家和平與發展委員會主席丹瑞大將，這是自1988年之后丹瑞會見的首位美國參議員；9月，美國向登盛發放了入境許可，使登盛成為 14年來第一位參加聯合國大會的緬甸軍政府高官；11月 3日，負責東亞和太平洋事務的助理國務卿庫爾特·坎貝爾訪問緬甸，會見了緬甸總理登盛；11月15日，在新加坡出席 APEC峰會的奧巴馬與緬甸總理登盛直接進行了對話。

二、美國旨在一箭多雕

美國之所以主動放棄單純的制裁政策，而實施接觸加制裁政策，是出于實現美國國家利益的考慮。過去美國在緬甸問題上更關注民主和人權，理想主義色彩更為濃厚；而奧巴馬政府雖然仍然關注緬甸的人權和民主，但是更關注美國的國家利益。“美國對緬甸由過去的以價值為基礎改為目前的以利益為基礎。”[2]

（一）緬甸優越的地理資源對美國具有強大的吸引力

緬甸領土面積近70萬平方公里，是僅次于印度尼西亞的東南亞第二大國，也是東南亞地區內陸面積最大的國家。緬甸地處東南亞地區的最西側，是深入東南亞戰略腹地的突破口；緬甸北鄰中國，西接南亞次大陸，向南俯視印度洋，扼守馬六甲海峽西端，是太平洋和印度洋航運的重要關口。對于美國而言，緬甸優越的地理資源足以讓美國垂涎三尺。美國如能恢復與緬甸的正常關系，可挾緬甸以制諸方：北可制衡中國，南可控制南太平洋，東可牽制東盟，西可制約印度[3]；可增強孟加拉國灣和安達曼海海上航線的安全，為其海軍艦隊順利穿梭于印度洋和太平洋之間鋪墊道路[4]。

緬甸蘊藏著大量的礦產資源，其中，鉛、鋅、錫、銅的產量和出口量都居亞洲前五位。不僅如此，緬甸還擁有非常豐富的能源。緬甸有百余年石油開采歷史，1853年仁安羌油田的石油就開始出口到歐洲。根據緬甸礦業部最新公布的數字，緬甸已經探明的石油儲量為 6.96億桶，已探明的天然氣儲量為4 443.1立方米[5]，居世界第十位，盡管這一數據無法望中東石油和天然氣儲量之項背，但作為全球最大的能源消費國，美國緩和與緬甸的關系是其推進石油來源多樣化策略的重要選擇之一。

（二）緬甸豐厚的經濟資源左右著美國的視線

在國際關系中，兩國的經濟關系時常受制于雙方的政治關系。1948年美緬建交后，美國每年向緬甸提供數以百萬計的贈款和援助；自1988年軍人執政后，美緬關系惡化，美國高舉制裁大棒打壓緬甸軍政府。但緬甸軍政府致力于以建立市場經濟為目標的經濟體制改革，鼓勵發展私人企業，取得了較為理想的成就。1990~1995年，國內生產總值年均增長7.5%，1996~2001年GDP年均增長8.5%左右，2001/2001~2005/2006年，GDP年均增長12.8%[6]，在東盟中保持了較高的增長率，使得美國長達二十余年的經濟制裁在一定程度上失去了殺傷力。緬甸的外資總投資額仍在不斷增長，據緬官方初步統計資料，截止2009年5月31日，在緬投資國家和地區已達31個，涉及項目424個，投資總額157.67043億美元[7]。對此，美國國務卿希拉里公開承認，美國對緬甸的經濟制裁沒有獲得理想的效果。

美國對緬甸的經濟制裁已使緬甸產生了“抗體”，多向的經濟外交政策大大降低了經濟制裁的效力，反而使美國無法從緬甸豐厚的經濟資源中獲得一塊蛋糕，坐失了從緬甸經濟發展中攫取“一杯羹”的良機。據緬甸商務部統計資料，2007~2008財年緬甸外貿總額達88.6億美元。根據歐盟統計的資料，2007年緬甸對美國和歐盟的出口占緬甸全部貿易不足 7%[8]。而形成鮮明對比的是，緬甸與東盟、中國、日本、印度等國之間的經濟關系卻蒸蒸日上。據統計，緬甸商品40%出口到東盟國家，2008~2009年向東盟國家出口商品總價值34.93億美元，從東盟國家進口商品價值18.56億美元[9]。

緬甸具有豐富的地理資源，開發潛力巨大，但自我開發能力不足；作為一個落后的發展中國家，經濟資源總量薄弱，大量的生產資料和生活資料尚需依靠進口。美國無論如何都不會放棄這樣一個人口眾多、資源豐富的潛在市場。尤其是在金融危機條件下，緬甸這個潛在的巨大市場，對美國來說無疑具有非常大的吸引力。

（三）制裁政策難以瓦解緬甸的政治體制

自1988年緬甸軍政府上臺以來，美國歷屆政府就因緬甸的政治制度有違民主制度而對緬甸實施遏制政策。尤其是1990年緬甸舉行大選，軍方宣布軟禁獲勝的“民盟”總書記昂山素季后，美國以緬甸違反人權、禁毒不力等為借口，運用經濟制裁、政治遏制、外交孤立、軍事行動等手段對緬甸施加壓力，試圖推翻軍政權。美國還不斷推動緬甸問題國際化。在美國的努力下，從2000年開始，聯合國安理會開始把緬甸問題列入議程，美國羅列的罪名包括緬甸試圖發展核武器、走私販毒及侵犯人權等[10]。小布什執政后，更將緬甸列為“暴政前哨”，對緬甸的經濟制裁逐年加碼。美國對緬甸的制裁政策并沒有削弱軍人政權的執政基礎。緬甸軍人及其支持者在與反對派、少數民族等其它政治力量的對比中，依然占有絕對優勢，而且一般的民眾目前沒有推翻軍人政權的強烈愿望[11]；美國的制裁加重了緬甸的貧困，惡化了普通民眾的生活條件，更是激發了他們對美國的不滿情緒。

目前，美國深陷阿富汗戰爭和伊拉克戰爭后遺癥的泥潭。在伊拉克改造政權的努力雖然取得了較大進展，伊拉克已經按照美國的標準建立起了三權分立制度，但是伊拉克民主還面臨多重挑戰[12]；而在阿富汗，無論是總統大選結果的一波多折，還是新一屆政權的曲折難產，都說明了美國對阿富汗政權改造的努力遭遇挫折。美國力圖在伊拉克和阿富汗改造政權，推行民主的努力，使得美國對緬甸的政治轉變實行更謹慎的政策。

美國想要恢復在20世紀70年代中期越南戰爭后期在緬甸喪失的影響力[13]，單純地依靠打壓政策并不能達到預期目的和目標，這也與奧巴馬政府的“巧權力”外交戰略相背離，打壓與接觸并重則成為奧巴馬政府對緬政策的選擇。

（四）制裁政策影響美國在東南亞的利益

在小布什任期內，盡管美國取得了阿富汗戰爭和伊拉克戰爭的勝利，并“意想不到”地進入了“心臟地帶”，但隨著美國在東南亞軍事基地的撤離，美國對東南亞的影響力卻大為削弱。美國一直在緬甸問題上對東盟施加壓力，甚至要求東盟把緬甸開除出去，而東盟卻堅守“不干涉內政”原則，主張在“建設性參與”政策的前提下推動緬甸逐步走向民主。

奧巴馬上臺后，為了實現美國在東南亞的國家利益，進一步推動美國與東盟之間的關系。2009年希拉里在第16屆東盟國家外長會議上宣稱“重返東南亞”，而美國加強與東盟國家之間的關系，就不能避開與緬甸的關系。美國改變對緬甸的孤立政策，在一定程度上可緩解東盟在美國與緬甸之間的尷尬地位，增加美國與東盟的合作空間，有利于實現美國重返東南亞的整體戰略目標，也在一定程度上有利于修復小布什政府單邊主義政策對美國國際形象的損毀。

另外，美國認為，“對緬甸的經濟制裁把緬甸更深地推向中國的軌道”。目前，中國是緬甸第二大貿易伙伴和緬甸最大投資國。緬甸中央統計局數據顯示，2008~2009財年緬甸吸引外國直接投資總額為 9.85億美元，其中，8.56億美元來自中國；2009年春天，中緬簽署了建設中緬原油和天然氣管道的協議。這條管道②的鋪設，進一步加強了中緬政治、經濟等方面的關系。“美國不希望中國搶走它在東南亞的地盤，所以總是希望中國周邊多出點事，或者給中國制造點麻煩，這樣好在外交上牽制中國。”[14]

三、緬甸旨在實現多重利益

奧巴馬政府對緬甸的接觸政策，得到了緬甸軍政府較為積極的響應。緬甸軍政府之所以呼應美國的接觸政策，在一定意義上是出于實現多重利益的目的。

（一）加強政治合法性

政治合法性是政治統治獲得民眾認同和支持的前提條件，是有效統治和政治穩定的基礎，更是任何一個政治系統都必須面對的核心命題。任何一種政治系統，如果它不抓合法性，那么，它就不可能永久地保持住群眾（對它所持有的）忠誠心[15]。如果合法性下降，即使可以用強制手段來迫使許多人服從，政府的作為也會受到妨礙[16]。正因為政治合法性對于政治體系的運行具有如此重要的意義，所以，如何維護與加強合法性，是任何一個政權必須認真對待和解決的問題，緬甸軍政府也概莫能外。但自執政以來，緬甸軍政府就一直面臨著“合法性”的挑戰。尤其是軍政府盡管主持了1990年的民主大選，但又拒絕把權力移交給在大選中獲勝的“民盟”，這致使軍政權的合法性遭到了國際社會的普遍質疑，成為長期困擾緬甸軍政府的最大難題。

盡管面對美國等國長達20余年的抵制、中止援助、貿易禁運和制裁，緬甸軍政府的統治依然如故，但不可否認，緬甸深層次的矛盾與危機并沒有最終得到解決和化解。20多年來緬甸政局波譎云涌，軍政府與主要反對派“民盟”之間的關系素來緊張，甚至幾度發生對抗。而美國對緬甸內部問題則愛憎分明，在打壓和制裁緬甸軍政府的同時，極力支持親西方的“民盟”，甚至輔助昂山素季的表兄盛溫在美國成立了流亡政府。

2007年 8月，由僧侶帶頭引燃的“袈裟革命”從一個側面反映了民眾對國內社會經濟形勢的不滿。而這場自1988年 9月以來緬甸國內爆發的最大規模的民眾示威活動與美國不無關聯。CNN在2007年9月播出的節目中公開說，在緬甸的抗議活動中，全國維護民主捐贈基金會（又譯為“美國國家民主基金會”）起了很大作用[17]。該基金會是由美國國會通過《國務院授權法》成立的、資金幾乎全部由政府撥款的、形式上由私人運作的政府機構，素有“第二中情局”之稱。該基金會的任務，主要是做一些中情局因美國法律禁止而不得從事的活動，比如支持別國政黨[18]。一直保持低調的小布什夫人勞拉·布什也操刀上陣，對緬甸軍政府大加撻伐。2007年10月10日，勞拉指責緬甸軍政府鎮壓持不同政見者并導致“廣泛的苦難和貧窮”，敦促緬甸軍政府或者走向民主的道路，或者靠邊站[19]。2009年6月28日，她又在《華盛頓郵報》發表了題為“勿忘緬甸”的文章，公開呼吁潘基文向緬甸軍政府施加更大壓力。

按照緬甸軍政府公布的民主路線圖，2010年緬甸將舉行20多年來的全國大選，它不僅關系到緬甸未來政局的走向，更關乎軍人集團的命運，而獲得國際社會對大選合法性的承認，是其中關鍵的一環，美國的態度尤為重要。新加坡學者圣布里奇特·威爾士博士指出：“我認為緬甸政府非常急切地想獲得國際承認和某種合法性。而當人們談到接受緬甸問題時，他們實際指的是獲得美國的承認。”[20]

（二）擴展對外經濟聯系

就世界范圍而言，緬甸是一個發展中國家，具備發展中國家的一般特征：資金短缺，技術落后，基礎設施薄弱，發展水平低。1987年，緬甸被聯合國列為“最不發達國家”。據聯合國統計，到2001年，緬甸人均GDP僅為267美元，已落伍成為第10位世界上最貧窮的國家。根據緬甸政府自己公布的資料，2008年GDP僅有270多億美元，人均收入只有470多美元，外匯儲備也只有36億美元，而外債達到了67億美元，仍沒有摘掉貧窮這個帽子。

就地區范圍而言，緬甸也是東盟內部一個經濟較為落后的國家，與東盟6個較發達國家（文萊、印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓和新加坡）之間的差距越來越大。以2005年為例，新加坡的人均國內生產總值是25 207美元，而緬甸僅為166美元，與新加坡相差152倍[21]。緬甸經濟發展的滯后已經成為地區經濟一體化的重要障礙。

就緬甸本國而言，也曾經有過經濟輝煌時期。在建國前的殖民地時期，緬甸憑借優越的地理和氣候條件成為東南亞地區最富裕的國家，一度是世界上最大的稻米出口國。石油、天然氣、柚木、寶石在內的豐富自然資源，也成就了緬甸這個富庶之國。但目前，緬甸仍然是坐擁富饒的貧困國家。

掣肘緬甸經濟發展的因素既有內因又有外因，在經濟全球化迅猛發展的今天，美國和歐盟積年的經濟制裁無疑使緬甸的經濟雪上加霜。2003年小布什政府加大對緬甸制裁力度：禁止三年內從緬甸進口任何貨物；禁止在緬投資；反對向其提供貸款和技術援助等。由于緬甸對美國出口的商品主要是紡織品，所以美國制裁對緬紡織業造成巨大沖擊。2003年以前，緬甸有300家紡織、服裝廠，從業工人35萬人，其生產的75%成衣出口到美國。制裁之后，125家左右服裝廠倒閉，約10萬人失業[22]。2008年，小布什政府擴大對緬甸政府的制裁：凍結其政治與軍事領袖資產，禁止緬甸紅寶石與玉石進口；財政部也宣布對10家與緬甸政府有關的公司進行經濟制裁；國會通過了《蘭托斯凍結緬甸玉石法案》，禁止所有緬甸玉石與紅寶石進入美國，包括第三地轉手。寶石貿易為緬甸政府的重要收益來源，緬甸生產的紅寶石量達世界產量90%。據統計，玉石與紅寶石在2006年，為緬甸政府帶來3億美元收入，其中有1億美元產品進入美國。因美國的制裁，緬甸的寶石生意舉步維艱。

緬甸期望利用美國對緬政策松動之際，推動美國放松對緬甸的經濟制裁和貿易限制，廣泛吸引外資，更多地獲得國際人道主義援助和發展援助[23]。

（三）拓展外交空間

美國、歐盟對緬甸的制裁使得緬甸在外交上相對來說比較孤立，雖然緬甸積極發展與東盟其它成員國、中國、日本、印度等國之間的關系，但是外交活動空間相對比較小，這就限制了緬甸在東南亞地區甚至在世界上的作用。

就世界范圍而言，由于美國的阻撓和蠱惑，緬甸的國家形象受到嚴重損害。為達到孤立緬甸之目的，美國的新聞媒體搖旗吶喊，紛紛丑化緬甸軍政府。2002年4月出版的《華盛頓月刊》刊登了題為“緬甸為什么不在布什的‘邪惡軸心’名單之中”的文章，列舉了緬甸的多條“罪狀”：緬甸軍政府實行獨裁統治，與當年的伊拉克薩達姆政權相比，有過之而無不及；緬甸的毒品泛濫和少數民族武裝騷亂深刻影響著泰國和印度的安全與穩定；緬甸在20世紀90年代就曾計劃研制化學武器[24]。此外，美國還借助聯合國舞臺，進一步孤立和打壓緬甸軍政府。美國不僅從2000年開始，促使聯合國安理會將緬甸問題列入議程，而且，2007年美國還伙同英國向聯合國提交了緬甸問題決議草案，指責緬甸國內存在人權、艾滋病、毒品等問題并對地區安全造成威脅，要求緬甸政府盡快改善國內狀況，否則將面臨更大壓力和后果。

就地區組織而言，緬甸加入東盟的目的之一就是利用東盟這個平臺，擺脫外交困境，抵御國際社會對緬甸的孤立，改善與西方國家的關系[25]。盡管在加入東盟初期，東盟一度成為緬甸抵御西方壓力的主要屏障，但進入21世紀以來，緬甸在東盟中的地位由于美國等西方國家的從中作梗并沒有得到完全的尊重。2003年8月，緬甸推出了“七步走民主路線圖”，但部分東盟國家以緬甸在民主道路上沒有取得實質性進展為借口，刁難、要挾緬甸軍政府。2004年11月底，來自馬來西亞、泰國、柬埔寨、印度尼西亞、新加坡和菲律賓等東盟國家的執政黨和反對黨議員在馬來西亞吉隆坡舉行了首次緬甸問題高級研討會，會后宣布成立“緬甸問題東盟議員組織”。出席會議的東盟各國議員們一致認為，如果緬甸民主改革沒有進展，應該停止其東盟成員國資格；2005年，除越南、老撾、柬埔寨和泰國外，東盟其余國家均表示反對緬甸接任2006年輪值主席。2007年“袈裟革命”后，除緬甸外的東盟9國外長發表共同聲明，批評緬甸軍政府當局武力鎮壓示威群眾[26]。

美國等西方國家對緬甸的遏制，加之他們對緬甸的歪曲宣傳，造成緬甸的國際形象受到嚴重損害，一些國家懾于美國的壓力，難以與緬甸建立正常的外交關系，使得緬甸喪失了與世界上大部分西方國家發展政治、經濟等交往的機會。美國對緬甸政策的松動也有可能會帶動歐盟一些國家改變對緬甸的態度，擴展緬甸在國際舞臺上的外交空間。

四、美緬關系發展前景

美國與緬甸為達成不同的戰略意圖，雙方關系表現出回暖跡象，但從近期來看，距離兩國關系的正常化還相去甚遠，因為其間還深受諸多客觀因素的制約和掣肘。

（一）雙方的戰略目標不同

雖然奧巴馬政府放棄了更替政權的舊論調，改變了對緬甸的孤立政策，對緬甸實行接觸政策，然而接觸只是美國的一種手段，只是為美國在短期內通過促使緬甸政府正常運行而便于政權變化提供機遇，美國最終和長期的目標仍然是“民主和人權的真正進步。”也就是說，方式改變，目標依然。2009年奧巴馬無論是在日本闡述緬甸政策時，還是在與緬甸領導人會晤時，都不忘向緬甸施加壓力，要求緬甸釋放昂山素季。而緬甸的目標是打破美國等西方國家對緬甸的封鎖，拓展外交空間。雖然緬甸面對美國的接觸政策，也作出了部分讓步，但是緬甸軍政府不會完全按照美國的要求去做，甚至放棄在緬甸的統治。

（二）雙方的互信機制尚未建立

在國際關系中，矛盾與沖突并不可怕，可怕的是對抗性的思維方式已經成為一種習慣。美國與緬甸之間的關系已經敵對多年，雙方之間把彼此定位為潛在敵人的觀念仍然影響著雙方的思維方式，美國對緬甸是否能夠走向“真正的民主”存有疑慮，而緬甸對美國試圖改變緬甸政治體制的擔心也未消除，因此在短時間內雙方之間難以建立起真正的互信，雙方關系走向正常化的基礎也就無從談起。美國東盟事務大使斯科特·馬歇爾2009年11月5日在曼谷表示，盡管美國政府開始對緬甸采取接觸政策，但在緬甸政府的“民主改革”取得具體進展前，美國政府不會解除對緬甸的制裁。而緬甸對于美國的政策也是處于試探階段，如果美國對緬甸只是口頭承諾，而不采取切實措施放松對緬甸的制裁，使得緬甸看到改善美緬之間關系的實惠，那么雙方之間關系正常化確實還有很長的路要走。

[注釋]

① 見《緬甸審判反對派領導人昂山素季》，《財經》，2009年12期第15頁。

② 根據2009年3月26日簽署的協議，這條管道自緬甸的實兌港起，經曼德勒，到中國的昆明，全長約771公里。