中日土地征收立法比較研究

鐘頭朱

（湖南文理學(xué)院 圖書館，湖南 常德 415000）

隨著中國城市化進(jìn)程的加快，征收農(nóng)村土地成為新增建設(shè)用地、擴(kuò)大城市規(guī)模的主要途徑。完善土地征收立法，構(gòu)建科學(xué)合理的土地征收制度，是解決土地征收糾紛的一個有效途徑。與我國相鄰的日本，土地征收立法比較完善，其中一些先進(jìn)制度可為我國所借鑒。

一、兩國憲法關(guān)于土地征收的規(guī)定

我國憲法第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律的規(guī)定對土地實行征用。”在2004年修正案中，將此款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”根據(jù)王兆國副委員長所作的《關(guān)于<中華人民共和國憲法修正案（草案）>的說明》，這樣修改主要的考慮是：征收和征用都是為了公共利益需要，都要經(jīng)過法定程序，都要依法給予補償；但征收主要是所有權(quán)的改變，征用只是使用權(quán)的改變。憲法第10條第3款關(guān)于土地征用的規(guī)定，以及依據(jù)這一規(guī)定制定的土地管理法，沒有區(qū)分上述兩種不同情形，統(tǒng)稱“征用”。從實際內(nèi)容看，土地管理法既規(guī)定了農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)為國有土地的情形，實質(zhì)上是征收；又規(guī)定了臨時用地的情形，實質(zhì)上是征用。區(qū)分征收和征用兩種不同情形，理順了市場經(jīng)濟(jì)條件下因征收、征用而發(fā)生的不同的財產(chǎn)關(guān)系。日本憲法也規(guī)定了土地征收，其第29條第3款規(guī)定：“私有財產(chǎn)在正當(dāng)補償下可為公共目的之使用。”

盡管兩國憲法均規(guī)定了土地征收，但又有所不同：（1）我國憲法將土地征收規(guī)定在“總綱”中，而日本憲法將其規(guī)定在“國民的權(quán)利與義務(wù)”一章。（2）我國憲法從正面授予了政府征收權(quán)，而日本憲法的規(guī)定是私有財產(chǎn)權(quán)保障條款，即所謂“征收補償條款”，是限制政府征收權(quán)，而非授予國家征收權(quán)條款。這可從29條全部規(guī)定的內(nèi)在邏輯分析得知。第29條共分三款，第1款規(guī)定“私有財產(chǎn)不得侵犯”，即不可侵犯條款，其確定了現(xiàn)代財產(chǎn)權(quán)保障制度的一般前提；第2款規(guī)定“財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容應(yīng)適合于公共福利，由法律規(guī)定之”，即制約條款，其旨在對財產(chǎn)權(quán)的保障加諸一種適當(dāng)?shù)南薅ǎ坏?款的規(guī)定即征收補償條款，其又進(jìn)而對財產(chǎn)權(quán)的制約進(jìn)行制衡，從而既維護(hù)了不可侵犯條款所確立的前提規(guī)范，又為制約條款在整個規(guī)范內(nèi)部提供了恰倒好處的緩沖機(jī)制[1]。（3）土地征收的條件不同。根據(jù)我國憲法的規(guī)定，國家進(jìn)行土地征收必須滿足三個條件：一是必須是為了公共利益的需要；二是必須依照法律的規(guī)定實施；三是給予補償。日本憲法規(guī)定的征收條件是：一是土地征收的前提是公共目的（公共利益）；二是必須給予正當(dāng)補償。

二、兩國普通法律對土地征收的規(guī)定

中日兩國對土地征收進(jìn)行具體規(guī)定的法律分別主要是《土地管理法》和《土地征收法》。

（一）關(guān)于公共利益的比較

公共利益是土地征收的前提和合法性基礎(chǔ)，兩國均要求土地征收是為了公共利益。但是到底何為公共利益，我國所有的法律只是概括地規(guī)定了“公共利益”，并未對公共利益進(jìn)行界定和解釋，涉及土地征收的《土地管理法》也是如此，其第2條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或征用并給予補償。”日本的《土地征收法》對公共利益的界定采取了與我國迥然不同的模式，以列舉式模式詳盡規(guī)定了公共利益。其《土地征收法》第3條“窮盡”性列舉了49種可以發(fā)動土地征收的“公共利益”，其中包括依據(jù)道路法進(jìn)行的公路建設(shè)；以治水或水利為目的的在江河上設(shè)置的防堤、護(hù)岸、攔河壩、蓄水池及其他設(shè)施；國家、地方團(tuán)體進(jìn)行改造與綜合開發(fā)所建的道路、水渠等設(shè)施；鐵路、港口、機(jī)場、氣象觀測、電信、電力、廣播、煤氣、博物館、醫(yī)院、墓地、公廁、公園等。

從兩國關(guān)于公共利益的界定來看，我國采取的是概括式界定模式，這種模式在實際操作過程中無限制擴(kuò)大自由裁量權(quán)，導(dǎo)致國家以公共利益為名濫用征收權(quán)，損害農(nóng)民的合法權(quán)益。日本采取的列舉式模式，土地征收是否符合公共利益必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的情形進(jìn)行，幾乎是一一對應(yīng)，政府沒有任意行政權(quán)，這可有效防止以公共利益為名濫用征收權(quán)，體現(xiàn)了對私有財產(chǎn)權(quán)的尊重和保護(hù)。

（二）關(guān)于土地征收程序的比較

土地征收程序是土地征收制度的關(guān)鍵，科學(xué)合理的程序有助于規(guī)制征收權(quán)，保護(hù)被征收人的合法權(quán)益。我國《土地管理法》及其實施條例規(guī)定了土地征收的程序。其程序大致是：（1）縣級人民政府申請征收土地，制定耕地補充方案、征地補償安置方案、供地方案。（2）逐級上報有批準(zhǔn)權(quán)限的人民政府（國務(wù)院和省級政府）批準(zhǔn)。（3）市、縣人民政府組織實施，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公告征地事宜。（4）被征收土地的所有權(quán)人和使用權(quán)人辦理補償?shù)怯洝＃?）市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門擬訂征地、補償安置方案并予以公告，聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。（6）征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。（7）對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。

日本《土地征收法》詳盡地規(guī)定了土地征收程序。其具體程序為：事業(yè)準(zhǔn)備、事業(yè)認(rèn)定、調(diào)查報告的制作、征收委員會的裁決以及不服申訴和訴訟[2,p473]。（1）事業(yè)認(rèn)定，是指興業(yè)人向建設(shè)大臣或都道府縣知事申請，由后者審查事業(yè)是否具有公共性。（2）征收委員會的裁決。自事業(yè)認(rèn)定公告之日起1年內(nèi)，興業(yè)人可申請相應(yīng)土地所在地的都道府縣的征收委員會作出征收裁決，土地權(quán)利關(guān)系人也可向征收委員會提出興業(yè)人應(yīng)申請征收的請求。征收委員會經(jīng)過審查，可以作出駁回裁決或征收裁決。如果征收委員會裁決土地征收不符合土地征收法的規(guī)定，可以作出駁回申請的裁決。反之，則作出征收裁決，它包括權(quán)利取得裁決和騰出裁決[2,p474]。根據(jù)征收裁決，興業(yè)人必須在裁決規(guī)定的期限內(nèi)，支付裁決所確定的各種損失補償金，如不履行該義務(wù)，征收裁決將失效。興業(yè)人一旦履行其義務(wù)，在取得權(quán)利的期限內(nèi)，原始性地取得該土地、物件的所有權(quán)及其他權(quán)利，與此不能兩立的權(quán)利即消滅。同時，有關(guān)土地占有者在騰出期限屆滿前，必須履行移交有關(guān)土地和物件或轉(zhuǎn)移物件的義務(wù)。如不履行該義務(wù)，興業(yè)人可申請都道府縣知事代執(zhí)行。

可見，兩國的土地征收程序具有明顯的差異。（1）公共利益認(rèn)定程序方面：公共利益的需要是土地征收的合法性前提，其決定征收權(quán)的啟動。我國沒有單獨設(shè)立公共利益的認(rèn)定程序，雖然征收需要省級政府或國務(wù)院批準(zhǔn)，但此批準(zhǔn)并不包含對公共利益的認(rèn)定，這為征收的濫用大開了方便之門。而日本單獨設(shè)立了事業(yè)認(rèn)定程序，由建設(shè)大臣或都道府縣知事對所興事業(yè)是否具有公共性進(jìn)行認(rèn)定，只有經(jīng)過認(rèn)定后方可啟動征收裁決。（2）程序中立性方面：我國無獨立的征收委員會裁決程序，征收是由省級政府或國務(wù)院批準(zhǔn)，缺乏中立性。而日本是由設(shè)立于都道府縣的獨立的征收委員會作為第三人進(jìn)行裁決，體現(xiàn)了程序的中立性。（3）程序參與性方面：首先，我國土地征收程序的利害關(guān)系人缺乏參與程序的可能性。這表現(xiàn)在公告時間的事后性，公告內(nèi)容簡單、缺乏說理性和公告形式單一化等方面，如《土地管理法》第46條“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上人民政府予以公告并組織實施”，第48條“征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告”。土地征收決定已經(jīng)作出、補償安置方案已經(jīng)確定，利害關(guān)系人何以參與程序。而日本土地征收法規(guī)定，在事業(yè)認(rèn)定前和征收裁決前應(yīng)分別將事業(yè)認(rèn)定申請書的影印件和裁決申請書的影印件提供給公眾閱覽，這為利害關(guān)系人參與程序提供了可能。其次，我國土地征收的利害關(guān)系人不能有效地參與土地征收程序，這主要表現(xiàn)在：被征收人無權(quán)參與土地征收決策；被征收人難以有效參與征地補償、安置方案的制定；聽證形式化。日本則不同，在事業(yè)認(rèn)定階段，利害關(guān)系人可向知事遞交意見書，在征收裁決中也可向征收委員會遞交意見書，特別是征收裁決的審理程序是在興業(yè)人、土地所有人及關(guān)系人的參與下進(jìn)行的，更體現(xiàn)了程序的參與性。

（三）關(guān)于土地征收補償方面的比較

從補償原則來看，我國《土地管理法》只是重復(fù)了憲法規(guī)定的“給予補償”，并未明確補償?shù)脑瓌t。由于未明確補償?shù)脑瓌t，導(dǎo)致補償標(biāo)準(zhǔn)和補償范圍缺乏科學(xué)性和合理性，征收權(quán)濫用。日本憲法明確規(guī)定了正當(dāng)補償原則，當(dāng)然正當(dāng)補償在日本也引起了完全補償說和相當(dāng)補償說之爭，但最高法院的判例采用完全補償說，因此日本土地征收采取完全補償原則，即“應(yīng)該予以使收用前后被收用者的財產(chǎn)價格相等的補償”，土地征收時的補償金額為“足夠被收用者在附近取得與被收用土地同等的代替地所需金額”[3]。

從補償范圍與補償標(biāo)準(zhǔn)來看，根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，征收其他土地的補償費用包括土地補償費和土地補償安置費。耕地的土地補償費是耕地的前三年平均年產(chǎn)值（以下簡稱年產(chǎn)值）的6至10倍，安置補助費按需要安置的農(nóng)業(yè)人口計算，其標(biāo)準(zhǔn)是每人為該耕地被征收前年產(chǎn)值的4至6倍，但每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前年產(chǎn)值的15倍。被征收土地上的附著物和青苗的補償標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收其他土地的土地補償費和安置補助費由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。這種補償范圍過于狹窄，許多損失得不到補償，且補償標(biāo)準(zhǔn)過低。日本土地征收補償包括：權(quán)利補償、剩余土地的補償、通常損失補償、對少數(shù)殘存者補償、離職者補償、對第三人的補償、公共補償[4]。補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)為“考慮到近旁類似土地的交易價格等而計算的事業(yè)認(rèn)定告示時的相當(dāng)價格，乘以對應(yīng)至權(quán)利取得裁決時為止的物價變動的修正率，所得的數(shù)額”。《伴隨公共用地的取得的損失補償基準(zhǔn)綱要》進(jìn)一步規(guī)定對土地以正常的交易額為補償額，計算的時期為契約締結(jié)時[5]。

從補償方式來看，我國的土地征收補償原則上以金錢方式為之，如《土地管理法》第47條的規(guī)定，但在某些特殊情況下也使用其他方式，如農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，實物的產(chǎn)權(quán)調(diào)換，移民安置補償?shù)取５诂F(xiàn)物補償方面形式較為單一，法條也顯得簡單，并且這些例外補償方式的立足點也不是為解決因補償金過低而引發(fā)的被征收人生活水平下降問題。日本則吸取了德國的做法，規(guī)定以金錢補償為原則，現(xiàn)物補償為例外。現(xiàn)物補償?shù)姆绞接写娴匮a償、耕地造成補償、工事代行補償、遷移代行補償、宅地造成補償和暫時居住補償、現(xiàn)物給付等。

（四）有關(guān)土地征收糾紛解決機(jī)制的比較

在土地征收過程中，糾紛主要集中于土地征收本身（如公共利益、征收程序違法等）和補償方面。根據(jù)我國《行政復(fù)議法》第6條、第30條第2款的規(guī)定，土地所有人或使用人對國務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市人民政府作出的征用土地的決定可以提起行政復(fù)議，但行政復(fù)議決定為最終裁決。根據(jù)《土地管理法實施條例》第25條第3款規(guī)定，征用補償、安置方案由被征收土地的“市、縣人民政府的土地行政管理部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案，會同有關(guān)部門擬訂”，“報市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政管理部門組織實施。”“對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”不難看出，我國也為征收糾紛和補償費糾紛設(shè)置了不同的救濟(jì)程序，前者僅為行政救濟(jì)，后者包括行政救濟(jì)和司法救濟(jì)。

根據(jù)日本《土地征收法》的規(guī)定，對事業(yè)認(rèn)定及征收委員會作出的關(guān)于補償以外事項不服的，可以在事業(yè)認(rèn)定公告之日起或自收到裁決書之日起30日內(nèi)向建設(shè)大臣提起異議申訴或?qū)彶檎埱蟆Ｈ绮环ㄔO(shè)大臣的處理，可以征收委員會為被告提起行政訴訟中的撤銷訴訟。值得注意的是，如興業(yè)人申請都道府縣進(jìn)行事業(yè)認(rèn)定而其拒絕作出事業(yè)認(rèn)定的，則只能向建設(shè)大臣提出事業(yè)認(rèn)定申請，而不能請求審查。興業(yè)人或土地權(quán)利關(guān)系人對損失補償金額不服時，不能提出不服申訴，只能在收到裁決書后3個月內(nèi)以另一方當(dāng)事人作為被告提起行政訴訟中的當(dāng)事人訴訟。

三、結(jié)語

通過上述比較分析，我國土地征收立法可從以下幾個方面來完善：一是對公共利益進(jìn)行立法解釋，對其范圍進(jìn)行明確界定；二是通過設(shè)立公共利益認(rèn)定程序和強(qiáng)化被征收人程序的參與權(quán)來完善土地征收程序；三是明確征收補償原則；遵循市場原則，提高補償標(biāo)準(zhǔn)；擴(kuò)大補償范圍，構(gòu)建多種補償方式，以完善補償制度；四是完善救濟(jì)程序，對土地征收決定和補償不服的均可提起行政復(fù)議和行政訴訟。