網絡民主視域下的公共政策合法性探析

胡東生，朱 斌

（1.華南農業大學 黨委宣傳部，廣東 廣州 510640；2.華南師范大學 增城學院，廣東 廣州 511363）

“網絡民主”早是由美國學者馬克·斯勞卡（Mark Slouim)[1]在1995年提出的，可以理解為以網絡為媒介的民主，或者是在民主中滲入網絡成分。1996年，美國學者格雷姆·布朗寧的《電子民主：運用因特網改革美國政治》[2]正式拉開了世界范圍內政治學者研究網絡民主現象的序幕。

一、公共政策合法性及其合法性危機

公共政策是公共權威在特定的環境約束下為處理一定的社會公共事務，體現公共利益實施公共管理而制定的公共行為規范。從政治學意義上來看，公共政策的合法性是指公眾對公共政策的認可、支持、遵照及執行，并且政策符合道德標準或政治原則；從法律意義上來看，公共政策的合法性是指公共政策從制定到執行的整個過程都要合乎法律的要求，不能違背法律的意旨，即公共政策過程的合法律性[3]。公共政策的合法性主要內容：一是政策主體的合法性，是指政策的規劃、制定和最終決定者必須是合法的機構、組織；二是政策程序的合法性，是指公共政策在制定、執行、評估過程中，每一環節都必須遵循規定的程序和步驟來進行；三是政策內容的合法性，是指政策所規定的行為準則、所施行的計劃措施使公眾的利益得到協調、平衡，符合多數人的、長遠的利益要求，受到人民的認可，并且符合道德標準或政治原則。

目前，我國正處于社會轉型的關鍵時期，也是各種社會問題和利益矛盾的交織突發期，文化多元化、價值觀的多樣化使得利益矛盾的調節和社會問題的解決對公共政策的合法性問題提出了嚴峻的挑戰。公民對公共政策的質疑，對政府或國家治理社會問題能力的不信任，以及對公共政策不認可、不服從、不愿配合執行的心理狀態與行為表現，導致一定程度上的公共政策合法性危機。

（一）公共政策主體合法性危機及其原因

1. 主體權威的衰減導致公共政策主體合法性危機

公共政策的主體是由一個國家的憲法和組織法進行嚴格規定的。公共政策作為政治系統在各種輸入及運作后的政治輸出產物，其形式合法性的唯一提供者只能是作為國家權力行使者的各級政府。因而，公共政策主體正當性構成了公共政策合法性的前提。然而在公共政策執行過程中，政策主體的權威有不斷衰減的趨勢。原因主要有：有些政策主體作為政治系統的代表或公共權力的化身，超越法律規則，越位行使權力，制定超出自身職權范圍的政策；有些政策主體在專業知識與業務能力方面表現欠缺，不具備足夠的政策和決策科學知識與技能，決策時僅憑借個人的經驗和感受，制定的政策缺乏科學性；有的政策主體由于個人品質的惡劣，決策時從個人利益出發，置公共利益于不顧，喪失了公眾的信任與尊敬[4]。這些都使得政策主體的權威遭到削弱乃至喪失，導致公共政策主體合法性危機。

2. 低水平的公民參與導致公共政策主體合法性危機

政策參與是公民表達和實現自身利益的最直接最有效的形式，也是政策合法性的重要來源和政治民主程度的重要標志。國外許多學者認為，公民參與決策已是大勢所趨，“安思坦、桑利、皮而斯和斯蒂菲而，均認為公民參與是增進人民在決策程序中的權利的一個重要手段。柏特曼強調了直接的公民參與在改善民主質量中的作用。弗里德曼把它看作是一個增進公眾理解規劃程序的重要戰略”。政治參與也是現代民主政治的重要內容之一，從政治學角度來看，公共政策的合法性來源于“公眾的認同”，而公眾產生認同感的最有效、最重要的方式就是直接參與公共決策過程。通過參與決策，可以使公眾增強主體意識，獲得相關的政策信息，加深對公共政策的理解，使其在政策執行中能積極主動配合政策的執行，從而提高公共政策的效率和效益。然而，就我國目前的情況來看，公民政策參與嚴重不足，公民政策參與主動性不夠，政策參與能力較低，公民政策參與方式和渠道單一，導致公共政策主體合法性危機。

（二）公共政策內容合法性危機及其原因

1. 價值取向上的偏差導致公共政策內容的合法性危機

“公共政策作為政治系統的輸出，其功能在于能及時有效地解決社會公共問題，增進社會公共福祉；這既是公共政策存在的根由也是公共政策研究的邏輯起點。”[5]在現代民主社會中，公共利益的實現與公共利益關系的調整是公共領域中政治活動與公共政策的基礎和核心。然而“人不是天使，由人組成的政府也不是天使；政府是由人組成的，人的本性也就是政府的本性”[6]。現實社會中任何一項公共政策都是由而且必須由世俗的人來制定和執行，作為“理性”的謀利動物的人，不可能完全排除自己的七情六欲和“經濟人”利己逐利動機的影響，都有追逐自身利益最大化的利己本性。權力的特殊之處就在于：不管是什么樣的權力，從其誕生之日起就存在著否定這一權力的異己力量——尋租。因此公共權力在其運行過程中也會毫不例外地發生權力異化現象。事實上，一旦政治功能異化，個體私利的最大化淹沒了對社會共同的善的追求，其結果便是民眾對公共政策不予認同與支持，甚至對公共政策的不服從，從而誘發了公共政策價值的合法性危機。

2. 執行、監督的不規范導致內容的合法性危機

目前我國還沒有形成與市場經濟、民主政治相適應的行政理念，政府行為過多的強調自上而下的管制功能，忽視了社會大眾的參與。在現實政策執行中易出現變形、走樣、偏離政策目標的現象，主要表現為替代執行、象征執行、選擇執行、附加執行和機械執行等幾個方面，大大削弱了政策的合法性。早在資產階級大革命時期，法國思想家孟德斯鳩就說過，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力非到了限度，決不休止”。因此，“要防止濫用權力，就必須以權力制約權力”。為此，他提出了著名的分權制衡理論。然而，在人類社會步入 21世紀的今天，在相當數量的國家中制度不完善，特別是監督機制不健全，對掌權者監督不力，監督機構形同虛設已成為這些國家民主政治發展滯后的重要因素之一，直接導致了公共政策內容的合法性危機。

（三）公共政策程序合法性危機及其原因

1. 決策主體違背決策程序削弱合法性

為保證程序的合法，許多國家制定了涉及決策程序的相關法律制度，如制定議事規則、制定行政程序法以及“政策立法”等。這些法律制度保證了政策主體在決策過程中堅持“程序正義”，從而在形式上使公共政策具有了合法性。遵守“決策程序”能有效地遏制決策主體的盲目性、隨意性，所以公正合理的決策程序是公共政策合法性的前提保證。但是當決策主體嚴格遵守決策程序，按照既定的規則決策時，有可能使政策主體的個人利益與公共利益發生沖突，此時對決策程序的遵守就變成了政策主體獲得個人利益的障礙。政策主體在“理性經濟人”動機的驅使下，會想盡一切辦法運用手中的公共權力來打破程序的規制與約束，違背法定程序來實施個人的不當行為。同時，由于與決策程序相關的一些法律制度，如審查制度、聽證制度等仍不健全、不完善，在缺乏制度保障的情況下，政策主體的不法行為便有機可乘。有些決策主體在決策過程中搞“暗箱操作”，進行封閉決策，致使決策的公開性、透明性無從談起。這些都嚴重威脅了公共政策的合法性。

2. 制定過程的封閉性導致合法性危機

及時公開政策信息，保證公眾及時了解政策制定的程序和結果，是現代民主社會保障公眾知情權的必然要求。只有讓公眾掌握充分的政策信息，公眾才有可能在同一個信息平臺上與政府對話，實現對公共事務治理的參與。然而在現實中，公共政策信息往往呈現出非共享的特點。公共決策過程封閉必然導致公眾與政府聯系出現障礙，公眾的呼聲和愿望就很難為決策者所知，公共政策的合法性水平就大大降低，當前我國公共政策過程的一個重要特征是透明度不高，存在著精英決策和利益集團操縱的現象。因此，政府在制定公共政策過程時，往往不是從社會公眾的利益出發，而是根據利益集團的需求，在公共政策制定和執行過程實行政策性傾斜，導致公共政策制定過程的封閉性，從而導致公共政策程序合法性危機。

二、網絡民主對公共政策合法性的提升

（一）網絡民主擴大公眾參與、增強主體權威

約翰·托馬斯認為“公民參與可以促進決策的有效性，并會帶來決策的有效信息增多、決策質量提高、公民對決策的接受程度提高、公共部門服務的效率和效益提高、減輕人們對政府機構的批評等諸多好處。更加有力的公民參與促進了公民對政府決策的接受性，這就為政府提供了合法性基礎”[7]。政治參與是普通公民通過各種合法方式參加政治生活，并影響政治體系的構成、運行方式、運行規則和政策過程的行為[7]。現代憲政民主社會確認了公民的主體意識和權利意識，公眾從自身利益出發參與政策過程，彰顯了社會公眾對公共政策制定與實施的知情權、參與權和監督權。傳播學界的著名學者馬歇爾·麥克盧漢面對20世紀60年代大規模的電視就曾經預言：“隨著信息運動的增加，政治變化趨向是逐漸偏離選民代表政治，走向全民立即卷入中央決策行為的政治。”[8]而網絡作為新的政治參與手段無疑更具威力，當網絡應用于政治后，將推動公民與政府官員的直接對話，提高民意在政府運作中的分量。促使政府能更多地以民意為基礎制定和實施公共政策，公正地分配社會資源，提升政策的正義性，降解公共政策的合法性危機。

（二）網絡民主塑造公共空間和話語權

德國著名哲學家哈貝馬斯提出了“公共空間”的重要概念。“公共空間”是指在相對獨立于國家政權之外的公民社會中，各種利益團體可以就關系自身利益的問題進行廣泛的政治辯論、交流，從而影響政治進程。網絡媒體極大地延展了公共空間，它“能夠開放給弱勢者表達不同意見，容納多樣的意見表達，豐富公共論壇的多元性”，從而分解了傳統媒體的話語權。在中國，網絡媒體、網絡論壇、網絡社區等持續快速發展，形成了開放、互動的網絡公共空間，為“網絡民主”提供了話語平臺和條件支持。許多政府網站開設的網絡政治經濟論壇已經成為政府與百姓進行日常直接溝通的重要橋梁，成為網絡時代提升公共政策合法性的新形式。

話語權是公民利益表達的權利，拉斐德在起草《人權宣言》時就說到：“每個人生而享有一些不可轉讓，不得剝奪的權利，這就是對各種言論的自由表達權。”[9]話語權的獲得在一定程度上體現了言論自由。馬克思曾經指出：“思想，一旦離開利益，就一定會使自己出丑。”[10]語言是思想的載體，話語權就必然表現為一定的利益訴求。媒介作為公眾利益訴求的公共領域，使“整個社會透過公共媒體交換意見，從而對問題產生質疑或形成共識”。網絡民意是現實的反映，即現實中的一切幾乎都會在互聯網上得到反映。回顧近年發生的重大事件，如“孫志剛案”、“天價煙局長”周久耕案、廣西“局長日記”事件等，可以看出，網絡已成為當今民意表達最直接的場所，使很多問題得以及時解決，進一步提升公共政策合法性。

（三）網絡民主實現開放性、互動性、直接性

“網絡民主”可以充分實現人民參與政治過程的開放性、互動性、直接性等特征。這些特性主要表現在公民之間以及公民與領導之間溝通、對話的雙向性，溝通交流的平等性、暢通性。通過網上論壇、網上社區發表自己見解和看法的真實性和自由度，對行政決策或行政過程造成影響、壓力和對行政制度體制產生沖擊。迅速、直接、真實地了解、掌握全國范圍內的政治、經濟、社會真實情況，大大增強行政過程的透明性、互動性，從而增加行政過程的民主化、科學化程度。公民平等地、充分地參與政府政策和決策，是實現公共政策正當性和平衡各種利益的重要前提。公民參與使政策的制定主體以及被執行主體都有充分表達自己的意見，確保在聽取各方意見的前提下制定的公共政策符合程序公正，避免作為分配資源的公共政策帶有黑箱操作的性質，大大提升了公共政策程序的合法性。