外國基層政府公共服務能力考察及對我國的啟示

安體富 賈曉俊

（中國人民大學財政金融學院，北京 100086）

一、地方政府提供公共服務的相關理論

為了統一口徑，本文將世界各國的政府分為三個層次，中央政府（或聯邦政府）、省（或州）政府和基層政府（如城市、學區等），省（或州）政府和基層政府合稱為地方政府。在各國的財政實踐中，地方政府發揮著非常重要的作用。相關理論表明，地方政府的存在有助于使政府提供的公共服務更符合居民偏好。早在1957年，美國經濟學家施蒂格勒（Stigler，1957）就地方政府存在的合理性進行了如下論述：一是地方政府更接近民眾，更了解民眾對公共服務的偏好，因而提供的公共服務更符合公眾需要；二是不同轄區的居民應有權選擇他們偏好的公共服務的種類及數量。以上論述表明，由地方政府提供其轄區內的公共服務有利于資源有效配置。而美國經濟學家奧爾森（Olson，1969）則認為，如果一個行政區域范圍與其受益范圍重疊，則“搭便車”問題就不會存在，公共服務的邊際收益等于邊際成本，這樣可以確保提供最佳的公共服務數量。如果在不考慮收入分配的前提下，將聯邦政府的資金轉移給州政府的唯一合理理由是地方政府提供公共服務的受益范圍超過了其行政區域范圍。另外，根據美國經濟學家奧茨（Oates，1972）的分權定理，地方政府應提供受益范圍限于本轄區的公共服務。因為，第一，不同轄區政府在本轄區提供公共服務，選民對公共服務的偏好差異更容易得到反映；第二，多個轄區的存在能夠促進公共服務生產的技術革新，可以提高公共服務的供給效率。第三，如果由轄區政府提供公共服務，要負擔的成本更明確，分權政府體系為合理提供公共服務提供了制度保障。

在如何促進地方政府有效提供公共服務方面，一些經濟學家也進行了論述。如美國經濟學家蒂博特（Tiebout，1956）提出，在存在眾多的地方政府且各地方政府提供的公共服務和取得稅收收入的組合模式各不相同的情況下，居民選擇最能滿足自己的轄區居住。居民通過遷移，顯示其對公共服務的偏好，居民為公共服務支付的價格（稅收）是自愿的，和居民在私人物品市場的自愿購買相同。在這種情況下，每個居民為公共服務支付的成本和其從公共服務得到的效用是一致的，因此公共物品或服務的供給是有效的，此時的公共服務的產量是有效供給量。上述人口遷移模型在地方政府合并、促進人口移動以及收入支出結構的穩定上具有政策含義。而美國經濟學家布坎南（Buchanan，1965）則認為，如果由俱樂部來提供公共服務，可以確保社區的形成與最優公共服務供給相符。

以上相關理論說明了地方政府在公共服務供給中的重要地位及如何促進地方政府有效提供公共服務。下面以地方政府中的基層政府作為研究對象，具體考察發達國家及發展中國家基層政府的公共服務能力。

二、發達國家和發展中國家基層政府公共服務能力考察

（一）發達國家和發展中國家基層政府財政支出考察

基層政府支出占全國財政支出的比重可以反映基層政府在提供公共服務中的相對地位及一國財政支出的分散程度。圖1列出了12個發達國家基層政府的相對支出指標，從圖中可以看出，北歐國家這一指標較高，其中丹麥最高，為48%，說明在丹麥，將近一半的公共服務由基層政府來提供。而美國、英國、法國、加拿大及德國，這一指標低于30%，最低的加拿大和德國為15%。圖2列出了10個發展中國家基層政府相對支出指標，中國最高，達到51%，其次，波蘭為37%，最低的印度為3%。

總體來看，發展中國家與發達國家相比，基層政府在提供公共服務中地位相對較低，財政支出的集中化程度較高，圖1中12個發達國家基層政府相對支出指標的平均值為28%，而圖2中的10個發展中國家基層政府的平均值為23%，如果不包括中國在內，平均值只有17%。但在發展中國家行列中，中國較為特殊，基層政府相對支出比重比發達國家中比值最高的丹麥還要高3個百分點，也就是說，中國財政支出的分散化程度較高，超過一半的公共服務是由基層政府來提供的，基層政府在公共服務的提供中發揮著極為重要的作用。

考察基層政府財政支出總量后，以下以6個國家為例，通過10類公共服務在中央、省（或州）及基層政府之間的分配比例來考察基層政府公共服務范圍。總體來看，基層政府提供的公共服務范圍較為廣泛。如表1所示，所列的10類公共服務項目中，瑞士的基層政府均有支出，而其它5個國家，國防是唯一的基層政府沒有參與提供的公共服務項目，其它9類公共服務項目，基層政府均有支出，這也符合有關政府間事權劃分的原則，因為國防受益范圍是整個國家，所以應由中央政府負責。

就具體的公共服務項目來看，基層政府在環境保護、娛樂文化及宗教、住宅及社區設施支出中責任較大，在各類總支出中基層政府支出所占比例的平均值分別為：58.9%、51.8%、41.3%；而基層政府在教育、衛生和社會保險支出中的責任較小，在各類總支出中基層政府支出所占比例的平均值分別為：20.8%、10%、6.6%。進一步分析會發現，以上6國教育和衛生主要采取了兩種支出模式：一種是澳大利亞和奧地利模式，即教育和衛生總支出在中央和地方政府之間的分配比例相當，如在教育支出中，澳大利亞59.5%和奧地利37.8%的支出由地方政府負責，其中0.1%和16%由基層政府負擔，在衛生支出中，澳大利亞48.9%和奧地利36%的支出由地方政府負擔，其中0.4%和13.8%由基層政府負擔，其余部分則由中央政府負擔，在這種支出模式中，基層政府支出責任相對較小；而其它4國則采取了另外一種支出模式，即教育和衛生總支出在中央和地方政府間的分配比例偏向一級，或者主要由中央政府負責，或者主要由地方政府負責。在教育支出中，比利時85.6%、加拿大95.6%、德國96%和瑞士85.9%的支出部分由地方政府負責；在衛生支出中，比利時和德國均有95.5%的支出部分由中央政府負責，而加拿大81.2%和瑞士99.2%的支出部分則由地方政府負責。無論是教育支出還是衛生支出，在由地方政府主導的支出模式中，省（或州）政府支出所占比重相對較大，而基層政府支出所占比重相對較小。從社會保險支出模式來看，6個國家均采取中央政府主導的支出模式，中央政府支出占比最高的澳大利亞達到89%，最低的瑞士也達到71.1%。

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以下考察中國基層政府支出情況，在表2所列舉的8類公共服務項目中，中國基層政府的支出均占有較大的比重，比例最高的城市維護建設支出比重為93.8%，而最低的基本建設支出也達到40.3%。中國的教育及醫療衛生支出模式屬于上述第二種支出模式，即偏向地方一極，主要由地方政府負責，教育支出的93.8%及衛生支出的98%由地方政府負責，但與發達國家不同的是，最基層的政府，即縣鄉政府在教育支出及衛生支出中占據重要地位，教育支出中的59.7%，醫療衛生支出的45.1%由縣鄉政府來承擔。我國的社會保障補助支出①目前我國預算科目中的社會保障補助支出，包括對社會保險基金的補助、促進就業補助、國有企業下崗職工補助、補充全國社會保障基金等。與發達國家社會保險支出模式相反，主要由地方政府負責，地方政府支出占總支出的比重為87%，其中19%由縣鄉政府來承擔。與發達國家相比，中國地方政府，尤其是最基層的縣鄉政府在公共服務的提供中占據相當重要的地位。

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（二）發達國家和發展中國家基層政府財政收入考察

從圖3可以看出，在所列的9個發達國家中，加拿大、瑞典及新西蘭基層政府財政收入中來自上級政府的轉移支付所占比重較小，低于25%，而德國、英國、日本、美國、丹麥及法國的基層政府收入中來自上級政府的轉移支付所占的比重較大，至少達到40%，德國最高，達62%。圖4所列的10個發展中國家中，印度、智利、哈薩克斯坦及南非基層政府財政收入中來自上級政府的轉移支付所占比重較小，低于33%，而烏干達、波蘭、中國、巴西、印尼及阿根廷基層政府財政收入中來自上級政府的轉移支付所占的比重較大，超過58%，最高的烏干達為85%。在上述所列舉的國家中，10個發展中國家轉移支付占政府財政收入比重的平均水平為52%，遠遠高于9個發達國家37%的平均水平。通過比較可以看出，與發達國家相比，發展中國家基層政府財政收入中自有收入所占份額較小，基層政府在提供公共服務時對上級政府轉移支付的依賴程度較高。

因為稅收收入是基層政府的主要收入來源，接下來分析稅收收入的稅源結構。發達國家基層政府稅收收入中平均54%來自財產稅，23%來自個人所得稅，14%來自公司所得稅，9%來自其它稅收。發展中國家基層政府稅收收入中，平均32%為財產稅收入，15%為個人所得稅收入，4%為公司所得稅收入，49%為其它稅收入。這表明發達國家基層政府稅收收入對財產稅及所得稅的依賴程度要遠遠大于發展中國家。

以下考察中國基層政府財政收入情況，以2006年為例，地方政府財政收入占全國財政收入的比重為47.2%，其中縣鄉政府財政收入占全國財政收入的比重為18.7%。財政收入分配結構表明中國政府財政收入的集中程度較高。結合基層政府財政支出結構來看，2006年，地方政府財政支出占總支出的比重為75.3%，其中縣鄉政府支出占總支出的比重為34.4%，這說明基層政府收支缺口較大，公共服務的提供在較大程度上依賴于上級政府的轉移支付才能完成，另外，從基層政府稅源結構來看，基層政府稅收收入中財產稅收入占3%，個人所得稅收入占5%，公司的所得稅收入占11%①Shah，Anwar.2005.“The New Vision of Local Governance and the Evolving Roles of Local Governments.”Washington，DC：World Bank.，財產稅及個人所得稅收入在稅收收入中的占比遠遠低于發展中國家32%和15%的平均水平。

三、發達國家與發展中國家基層政府公共服務提供經驗對我國的啟示及改革建議

（一）啟示

通過比較發達國家與發展中國家基層政府提供公共服務的實踐可以得到以下啟示：

1.依據事權劃分原則，受益范圍涉及全國的公共服務由中央政府提供，區域性公共服務由本區域政府提供，對于跨區域具有外部性的公共服務，上一級政府應在一定程度上參與。比如，教育、衛生，這兩類公共服務正的外部效應較大，這類公共服務應由較高級別的政府提供，從發達國家的實踐來看，這兩類支出不論采取何種模式，中央政府或省（州）政府在公共服務提供中均扮演了主要角色，但在中國的教育及醫療衛生支出中，基層政府卻是支出主體，提供公共服務的政府層次較低，不能保證這類公共服務充足供應。對于社會保險支出，如果地區間標準和計劃不一致將不利于勞動力的自由流動，所以社會保障制度應在全國范圍內統籌實施，社會保險支出應主要由中央政府負責，而從發達國家的支出實踐來看，社會保險也主要是由中央政府負責的，但中國的社會保障補助支出卻主要由地方政府負責，有悖事權劃分原則。

2.與發達國家相比，發展中國家稅收收入結構不合理，發達國家的基層政府主體稅種均為財產稅，其次為所得稅，再輔助以其他地方稅種，構成相對獨立的地方稅體系。財產稅之所以成為發達國家基層政府主體稅種，原因是財產稅具有以下優點而適合于地方政府征收：其一，稅基固定，不易流動，地方政府征稅不會使稅源流失；其二，財產稅的稅基較廣，稅收收入穩定。而中國基層政府稅收收入主要來自于流轉稅，尤其是營業稅，縣鄉稅收收入中的近三分之一來自于營業稅，營業稅成為這兩級政府的第一大稅收來源，由于稅收收入中流轉稅的比重過大，而適合地方征收的財產稅以及個人和企業所得稅所占比例太小，這樣會造成基層政府收入不穩定。

3.與發達國家相比，發展中國家基層政府在公共服務的供給中地位較低，財政收入的自給能力較弱，對上級政府轉移支付的依賴程度較大。在發展中國家行列中，中國的情況比較特殊，財政支出分散化程度不但高于發展中國家平均水平，而且高于發達國家平均水平，同時財政收入的集中程度較高，所以基層政府的大部分支出要依賴于上級政府轉移支付。如果基層政府提供公共服務要較大程度依賴于上級政府的轉移支付，則要求轉移支付制度相對完善，只有這樣才能保證公共產品的正常提供并促進地區之間公共服務均等化。在中國，基層政府在提供公共服務時較大程度依賴于上級政府的轉移支付，但分稅制改革后，我國雖初步建立了省對下轉移支付制度，但各省做法不一，種類繁多，制度設計和運行不規范，導致基層政府財政困難。除此之外，從財政分權的相關理論可知，一級政府如果其財政收入當中自有收入所占比重過低，政府則沒有動力去為增加稅收收入而努力，而是會將大部分精力用來爭取轉移支付。同時由于提供公共服務的稅收不是直接來源于本轄區，會導致政府沒有動機節約支出，不利于提高公共服務的供給效率。

（二）改革建議

總體來看，由于我國1994年分稅制改革中事權沒能嚴格按照受益范圍大小的原則進行劃分，尤其是地方政府間事權的劃分，其結果便是，事權重心下移，導致基層政府的支出負擔較重。從收入方面來看，收入的集中程度較高，基層政府自有收入能力較弱，所以需要較大程度依賴于上級政府轉移支付制度，但目前我國轉移支付制度很不完善，存在諸多問題，導致我國基層政府財政困難，公共服務能力較弱。要解決基層政府財政困難問題無非有以下三條途徑：第一，可以按照公共服務的受益范圍的大小重新劃分事權，通過將一部分公共服務的事權上移，減輕基層政府的支出負擔。第二，在保持現有事權劃分格局的情況下，可以通過完善地方稅體系和主體稅種，提高地方自有收入能力的方式解決。第三，在事權和財力劃分均保持現有狀態的情況下，則可以通過完善轉移支付制度，加大轉移支付力度的方式解決。以上三條途徑也可以綜合實施，但相對來說，應該以前兩條途徑為主，這有利于基層政府財政的穩固，這尤其在轉移支付制度不完善、不到位的情況下，更應如此。具體改革建議如下：

1.完善財政體制，應當進一步明確中央政府與地方政府，特別是地方各級政府之間事權的劃分。針對我國目前地方政府，尤其是基層政府支出負擔過重的情況，按照各類公共服務不同的特點，應將部分事權上移。例如社會保障補助支出，由于涉及面廣和具有更大的外部效應，主要應由中央政府和省級政府提供，由縣級政府管理；義務教育和公共衛生等公共服務，由于外部效應較大，應由中央、省和縣三級政府共同承擔，各級政府承擔的比例，應視各地經濟發展水平而定。在經濟貧困地區，應全部由中央與省級政府承擔，通常情況下，以省級政府為主；在經濟中等發展地區，應由三級政府共同承擔，但中央和省級政府應負擔50%以上；在經濟發達地區，應由三級政府共同承擔，但以縣級政府承擔為主。總之，在提供基本公共服務的事權劃分上，應改變過去傳統的按事務的隸屬關系劃分的辦法，以便使財力與事權能夠相匹配。明確事權劃分后，應通過法律制度給固定下來。

2.優化地方稅主體稅種，保證地方財政有穩定的收入來源，以利于增強基層政府提供公共服務能力。從我國目前的地方稅制來看，營業稅是地方稅的主體稅種，而財產稅體系很不完善，房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、車船稅及契稅等不動產稅方面的收入十分有限，目前我國的財產稅僅占稅收總收入的7.7%，其中房地產稅只占3%左右。隨著我國房地產市場的持續高速發展，把房地產保有環節的稅收合并，開征統一規范的房地產稅已是當務之急。理論上，開征房地產稅不僅能夠增加政府財政收入來源，調節房地產市場的收益公平分配，也是減少房地產投機、遏制房價瘋漲、減少房地產市場的非理性行為、保證房地產市場持續穩定發展的重要手段。

3.完善省以下轉移支付制度。（1）取消稅收返還和體制補助。稅收返還是省對下轉移支付制度的重要組成部分。但是，這種制度對長期以來形成的地區之間財力不均的問題根本沒有觸動，反而進一步固化了財政包干制下形成的財力分配不均衡格局，不利于公共服務均等化的實現，因此應該取消；體制補助（體制上解）是1994年分稅制改革后從舊的財政分級包干體制中延續下來的轉移支付形式，盡管在舊的財政體制下，中央財政利用地方上解的收入調劑各地區之間的橫向不平衡，但隨著時間的推移，2006年原體制上解占中央對地方補助總額的比重只有3.9%，原體制補助占比則不到1%，目前這兩類轉移支付形式對地方收入分配的影響力已經變得相當微弱，建議盡快取消。

（2）調整財力性轉移支付。省對下財力性轉移支付主要包括：一般性轉移支付、農村稅費改革轉移支付、調整工資轉移支付、民族地區轉移支付、革命老區轉移支付、緩解縣鄉財政困難轉移支付、退耕還林轉移支付、中小學教師工資轉移支付等。上述除一般性轉移支付外的其他類型的財力性轉移支付都是由于中央出臺某項政策導致地方財力不足引起的，或者用于某些特定事項的。這只能作為一種過渡性措施，而不能使其制度化，否則，如果每出臺一項政策，就增加一項財力性轉移支付，勢必會造成財力性轉移支付的混亂和不規范。因此，應當依各類轉移支付的不同特點，歸入一般性轉移支付或專項轉移支付當中。省對下一般性轉移支付應參照中央對省一般性轉移支付的具體實施辦法進行規范。在確定標準財政收入的時候，應當全面衡量地方財政的收入能力，將預算沒有反映到的財力反映進來。在測算標準財政支出時，應按財力均等化轉移支付的要求，首先確定標準財政支出測算范圍，具體測算某類公共服務標準財政支出時，應通過人均支出標準和總人口因素確定，即在考慮總人口因素的情況下計算出各類公共服務的全省人均支出水平，以此為均等化標準，然后考慮各省的成本及需求差異，最后根據各省的總人口確定標準財政支出。

（3）科學界定專項轉移支付標準，控制準入條件和規模。首先，要科學界定專項轉移支付的標準，即要明確列入專項轉移支付應具備的條件。通常情況下，列入范圍的應是具有外溢性、突發性、特殊性、非固定性等特征的項目。例如，跨地區的大江大河的治理，防護林帶的建設，突發性的自然災害和疫情的救治，特困縣的脫貧救濟，中央委托地方的項目等。根據上述特征，像義務教育、公共衛生、社會保障和一般性的扶貧等支出都不應列入專項轉移支付的范疇。其次，要控制專項轉移支付規模。專項轉移支付，只能是次要的、輔助的形式，因此規模不能過大。當然，如果把準入的條件限制在具有上述特征的項目內，其規模必然不可能過大。再次，列入專項轉移支付的項目要經過科學論證和一定的審批程序。另外，要加強對專項轉移支付項目的監督檢查和績效評估，防止被截留、挪用，提高其使用效果。

〔1〕安體富，任強.公共服務均等化：理論、問題與對策.財貿經濟，2007（8）.

〔2〕李萍，許宏才.中國政府間財政關系圖解.中國財政經濟出版社，2006.

〔3〕Olson，Mancur.1969，“The Principle of Fiscal Equivalence：The Division of Responsibilities among Different Levels of Government.”American Economic Review 59（2）：479-87.

〔4〕 Stigler，George.1957，“The Tenable Range of Functions of Local Government.”In Federal Expenditure Policy for Economic Growth and Stability，ed.Joint Economic Committee，Subcommittee on Fiscal Policy，U.S.Congress，213-19.Washington，DC：U.S.Government Printing Office.

〔5〕Tiebout，Charles M.1956，A pure theory of local expenditure.The Journal of Political Economy，64（5）：416-424.

〔6〕Buchanan，james.1965，“An Economic Theory of Clubs.”Economica，32：1-14

〔7〕Oates，Wallace.1972，Fiscal Federalism，New York：Harcourt Brace Jovanovich.