韓國自主創新中財政預算管理政策運用及借鑒*

楊玉霞 謝曉光

（1.遼寧大學經濟學院，沈陽 110036；2.遼寧大學國際關系學院，沈陽 110036）

在傳統的經濟增長理論中，經濟學家將經濟增長更多地歸功于資本積累與投入，而將技術進步描述為一個未經分析的“黑匣子”。時至今日，經濟全球化的浪潮將國與國間的競爭逐漸推向技術進步的前沿，一國技術進步的能力，特別是自主創新能力的大小，在一定程度上決定了其在國際競爭中的勝負。在當今世界，韓國已成為一支重要的經濟力量，韓國的經濟、科技、社會發展皆引起了全球不少國家的關注，這其中韓國的自主創新發揮了巨大的作用。韓國的對外技術依存度已在30%以下，國際上不少人士認為，韓國已進入了創新型國家行列。相對于發達國家和某些新興工業化國家而言，我國的自主創新能力還很低，對外技術依存度高達50%，設備投資60%以上依靠進口，科技進步對經濟增長的貢獻率只有39%左右。長期以來“市場換技術”的戰略并未取得預期的政策效果。因此，了解韓國促進自主創新的成功經驗，尤其是財政預算管理政策方面的經驗，增強自主創新能力，對我國社會經濟發展和科技創新無疑有著很好的借鑒意義。

一、財政預算管理政策促進國家自主創新的內在機理

創新系統概念是1987年英國學者弗里曼（C.Freeman）通過對日本經濟發展的研究，發現日本的產業政策以及政府有關部門在其創新中的重要作用而提出來的。即當一國的經濟在發展、追趕和跨越中，僅靠自由競爭的市場經濟是不夠的，需要政府提供一些公共產品，從長遠的動態的事業出發，尋求資源的最優配置，以推動產業和企業的技術創新。國家創新體系主要包括政府的政策作用、教育和培訓的作用、產業結構的作用、企業研究與開發的作用等要素，各要素彼此間形成一個相互關聯的網絡。

我國國務院2006年初頒布的《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》指出：“國家創新體系是以政府為主導、充分發揮市場配置資源的基礎性作用、各類科技創新主體緊密聯系和有效互動的社會系統。”

自主創新是經濟發展和國家進步的原動力，而如何實現國家的技術自主創新則是一個關鍵問題。在政府鼓勵國家技術創新時，僅靠市場的力量難以奏效，必須重視財政預算作用的積極發揮。

財政預算權力涉及資金分配、收入管理，是一個國家公共權力的核心之一，是一個國家利益矛盾最集中的地方。財政預算作為政府的財政收支計劃，對政府活動和經濟發展具有重要作用。

首先，財政預算是政府最基本最重要的分配形式。政府為實現其職能主要通過財政預算參與國民收入的分配和再分配集中必要的資金，用以滿足社會的公共需要，預算收支活動體現財政分配活動中的籌集和使用資金兩個方面。財政預算集中資金只是手段，分配資金滿足各方面的需要才是目的。國家根據社會共同需要，將集中的預算收入在全社會范圍內進行再分配，合理安排各項支出，為國家各項事業的發展提供必要的財力保證。

其次，財政預算是政府提供公共產品、進行資源配置、實現職能的重要工具。社會資源配置中實現“效率優先，兼顧公平”，是市場經濟的根本法則，也是財政分配的理論基礎。在市場經濟體制下，公平與效率的協調相當重要，財政分配在公平與效率兩者之間的協調功能是不可缺少的，財政分配既要保證經濟效率、社會效率最大化的實現，也要在分配中體現公平的原則。財政配置資源與市場配置資源相結合具體是通過預算來體現的，如何在不同單位和不同部門之間分配有限的財政資源，使財政的資源配置矯正市場配置資源的不足或影響市場資源的配置，就必須在預算分配和預算管理上做到規范、科學、公平、有效，保證有限的財政資源合理使用。

第三，財政預算是政府重要的宏觀調控手段。在政府宏觀調控體系中，財政預算是一種具有自覺性特性的基本調節手段，是按照年度制定和調整的一種預先調節參數，它具有總量調控和主導調控作用，直接反映一個國家的宏觀調控能力。財政預算宏觀調控功能主要體現為：財政預算是一種責任性工具，政府機構有責任恰當管理和使用各項資金；財政預算是一種管理工具，財政預算作為一個業務性文件，它制定全面的現金管理計劃，控制開支流量并直接和間接地顯示支出的預期效果，并對中央集中管理部門的資金支付及支付方面的管理工作進行監督；財政預算是一種經濟政策工具，其功能體現在資金配置功能，穩定經濟、促進宏觀經濟平衡的功能，計劃功能和分配功能。

如此，國家自主創新體系與財政預算管理政策的內核是一致的，即在約束條件下實現社會資源的最優配置，推動一國經濟快速、健康、持續發展，也是財政預算管理政策促進國家自主創新的內在機理。

二、韓國自主創新中財政預算管理政策的運用

在后發國家中，韓國被公認為經濟發展的成功范例。20世紀六十年代初期韓國開始實施經濟增長五年計劃，引進大量國外先進技術，經濟發展駛入快行道。到20世紀七八十年代，這個原本落后的農業國已實現由引進模仿向自主創新的成功轉型。韓國采取的是典型的政府主導的國家創新體系。韓國各級政府鼓勵吸引外資和引進技術來發展高新技術產業，通過“官產學研協同技術開發”行為，提高企業技術研發的水平和效率，使韓國用了短短40多年的時間走完了西方花費上百年走完的工業化路程。為促進企業技術創新，韓國的財政預算管理政策發揮了極其重要的作用，主要體現在國家科技預算的編制和調整、財政預算支出政策和財政預算收入政策上。

（一）國家科技預算的編制和調整

財政科技預算管理從預算編制、審核、分配、執行及監督各環節對本國科技活動進行宏觀布局和調控，并直接影響其運行。韓國科技預算管理模式的核心特征，是在力求既強調對本國科技活動的頂層設計和宏觀調控，又構建有利于充分發揮各有關科技活動主體積極性的框架中達成一種平衡。

韓國科技預算管理的集中協調是在總統及其負責的國家科學技術理事會（National Science and Technology Council，簡稱NSTC）下達成。由于國家科技理事會的秘書處設在國家科技部，韓國的科技主管部門——科技部實際擔當一些具體協調工作。因此，雖然韓國科技部沒有預算權，但由于目前NSTC擁有對研發項目和預算進行協調的最終權力，作為其秘書處的科技部事實上不能完全排除在外。

從1999年開始，通過韓國政府大量的努力，伴隨其科技政策制定機制的調整，韓國的科技預算管理模式發生了一些變化，加強了頂層設計和宏觀調控力度。1999年，國家科學技術理事會（NSTC）成立，韓國總統擔任理事會主席。由與科技有關的各部部長和科技團體的代表組成，它負責確定分配科技預算的優先權，并協調科技政策與研發項目之間的關系。NSTC的秘書處設在國家科技部。韓國政府對于科技經費預算的編制和決策需要依循8個步驟，在整個科技預算申請和科技預算編制的過程中，NSTC都擔當重要角色。政府研究開發預算的編制及決策，以前是由計劃與預算部單獨主管，1999年起，NSTC發揮重要作用。在預算申請階段，該理事會將兩次向計劃與預算部通報自己的意見；在預算編制過程中，它將向計劃與預算部三次通報對上年度國家研究開發計劃執行情況的調查、分析、評價意見。2004年4月，韓國計劃與預算部宣布，NSTC將在該部確定對研發項目的預算之前對所有這些項目的預算提議進行審查。目前，NSTC擁有對研發項目和預算進行協調的最終權力。韓國科技部相當于NSTC的秘書處，2004年升格為副總理級，進一步強化了作為科技主管部門的宏觀決策和計劃調控職能。

（二）財政預算支出政策的運用

財政預算支出政策的運用主要體現在政府采購、直接科技投入以及高度透明的科技經費流通管道的構建等方面。

1.運用政府采購制度，扶持本國高新技術產品。政府采購本身承載著各種社會政策功能，各國都非常重視政府采購職能的構建和運用。作為最重要的市場購銷活動，政府采購市場的健康發展在很大程度上能起到鼓勵和扶持國內高新技術發展的作用。韓國政府推動高新技術發展的一個頗具成效的做法是，通過立法的至高權威性和強制力對高新技術產品實施政府采購制度。已頒布的相關法律主要有《科學技術促進法》、《科學技術基本法》、《科技振興法》以及以總統令形式發布的《政府合同法實施細則》和以總理令形式發布的《關于特定采購的<政府合同法>的特殊實施規則》等。對于尚處于市場發展早期需重點扶持的本國高新技術產品，法律規定，在性能相近的情況下，即使價格高于國外同類產品一定比例，政府仍應優先采購。1983年公立學校率先購買當時價格昂貴的5000臺國產計算機成為推動韓國計算機產業發展的原動力；2004年韓國政府部門為民族工業鼓氣加油，以十倍于同類進口汽車的價格采購了數百輛現代公司新研制的清潔燃料汽車；目前政府采購國產軟件的份額更是占到國內市場的“半壁江山”。

2.為科技創新提供資金支持。根據OECD《主要科學技術指標2006/1》所提供的數據，R&D投入占GDP的比重目前世界平均水平約1.6%，其中發達國家約2.5%-3%，發展中國家約1%-2%。目前韓國R&D占GDP的比重僅低于日本居世界第二位，而且增幅全球最高，2002年為 2.53%，2003年為2.64%，2004年為2.82%，2005年R&D投入比上年增加40%。高水平的R&D投入是韓國保持較高創新能力的重要保障，而為科技創新鋪設坦途的韓國政府居功至偉。韓國政府提出，在2012年前投入巨資用來培育10所名列世界前100位的研究型大學，引入“國家特別研究員”，研發第十代新增長動力技術。同時實行優秀科學家國家管理制度，讓有望問鼎諾貝爾獎的科學家負責國家大型研究項目，并為其提供充足的研究經費和國家要員級的人身保護。

3.構建高度透明的科技經費流通管道，為科技創新提供政策支持。韓國科技創新的主體是企業，政府對國家科技工作較少行政干預。但這并不等于政府行政不作為，政府的作用是為科技創新提供政策支持。韓國“科技振興法”明確規定，負責全國科技創新的最高行政部門是科技部。2005年韓國重塑科技管理體制，科技副總理制正式走上前臺。科技部長官被提升到副總理級，并在科技部成立副總理級的管理部門：科學技術創新本部，由科技部長親自擔任本部長。韓國政府對科技的高度重視由此可見一斑。科技部承擔著國家重大科技政策的制定、科技產業優先發展項目的決策、科技發展的統籌協調等工作。政府根據不同時期的科技發展任務確定科技創新重點。韓國政府還構建了高度透明的科技經費流通管道，科研項目資助雖然集中在國家科技部門，但政府研發經費必須直接撥付到科研單位，同時科研項目實施和成果評價的權力掌握在獨立的非政府組織手中，普通公民也可以上網查閱科技主管部門的項目計劃書和資金撥款情況。這樣的制度安排無疑有助于監督政府資金的運作情況，確保納稅人的錢落到實處。

（三）財政預算收入政策的運用

財政預算收入政策的運用主要體現在《技術開發促進法》和《鼓勵外資法》中。為鼓勵科技開發，韓國實行了按收入總額的3%－5%提取“技術開發準備金”、研究試驗用設備加速折舊、技術及人才開發費扣除、進口學術研究用品減免關稅、國內難以生產而從國外進口的研究用樣品免征特別消費稅等優惠政策；對為國內服務的外國技術人員，從其提供勞動之日起5年內的勞動所得，免征個人所得稅；在科技成果轉化方面，韓國對新技術企業的資產投資實行稅前扣除或加速折舊、對技術轉讓收入減免稅收、對技術開發先導物品在進入市場的初級階段一定期間內減免特別消費稅，對符合條件的工程技術項目和信息行業，自開工后有收入年度起，6年內對該項目所獲收入減半征收法人稅。

三、借鑒與啟示

韓國自主創新的路徑證明，后發國家實現經濟快速趕超，大多都要經歷或長或短的一段模仿創新階段，待各方面條件具備后，自主創新理應成為經濟增長的主要驅動力。近年來，我國也開始了建設創新型國家的實踐和理論探討。當前，自主創新得到了國家高層領導的重視并采取了諸多有利措施，同時，經過幾十年的積累，我國已具備進行獨立自主研發的實力。而且，我國1998年以來，在財政預算管理領域推出的部門預算改革、收支兩條線改革、政府采購制度改革和國庫集中收付制度改革等一系列改革，是相互聯系、相互制約的預算支出管理的重要環節，有力地保障了我國自主創新相關政策的實施。因此，如何在發展中利用財政預算管理政策促進自主創新是當前的一大重要現實問題。結合韓國的成功做法，未來我國財政預算管理政策的完善方向主要體現在以下幾方面。

（一）加強國家科技預算編制和調整的頂層設計和宏觀調控

我國雖然成立了國家科技教育領導小組，但從實際運轉情況看，還沒有對國家科技預算編制和調整發揮實質性作用。我國正在推進部門預算改革，在中央一級，不同的科技預算單位在編制科技相關預算時，均根據有關規定，結合本部門需要編制和調整預算數額，國家科技部僅編制本部門的科技預算，它在全部政府科技預算經費中只占一部分，它也沒有權力影響整個科技預算的編制和調整，國家財政部在進行綜合平衡時基本不打破現行框架，事實上我國目前沒有一個部門能夠真正充當對政府科技預算編制和調整進行協調的角色。

國家科技預算編制和調整是直接反映國家科技政策和國家發展戰略變化的重要工作，并對全社會科技活動產生巨大導向作用。各部門科技預算編制和調整缺乏高層設計和協調，不僅會導致科技預算分配和執行中的重復浪費和布局缺失并存，導致各部門對利益分配格局的追求和博弈，也不利于政府通過科技預算管理實現對國家科技活動的宏觀調控。借鑒韓國的做法，根據我國政治體制和財政體系特征，全盤設計、建立和完善合乎我國特色的科技預算編制和調整的調控方案已經非常迫切。

（二）以政府采購來培育新興技術領域和成熟技術領域的自主創新能力

自主創新能力的培育不僅包括新興技術領域，還包括成熟技術領域。新興技術可以使我國在某些前沿技術領域處于領先地位，成熟技術領域的創新則有利于我國傳統產業的改造，形成新工藝和新產品，兩方面都需要政府扶持和支持。因此，對這些領域，政府支持的方式不是直接的研發投入，而是在政府采購的財政預算中優先安排自主創新產品，通過政府技術和商品勞務采購先期形成產品消費市場，進而形成大規模的民間消費市場。在未來的政府采購活動中，政府一方面要創造市場，另一方面要通過政策傾斜開辟市場，對國內技術和生產能力已經成熟的產業，在采購政策上向其傾斜；對可以成為采購對象的特殊技術創新等，可用標準和參數手段來描述政府需求，提高其中標概率。并通過立法和完善已有的法律法規使這些政策具有至高的權威性和強制力。我國2003年出臺的《中華人民共和國政府采購法》，因其內容過于模糊和籠統，難以有效約束政府機構的采購行為。

（三）以R&D投入強度來強化財政預算支出政策在自主創新中的主導作用

從韓國的自主創新能力培育過程來看，在市場發育到一定程度后，市場主導型的自主創新模式必然要取代政府主導型發展模式而發揮主要作用，這可從資金來源和技術需求兩方面得到證明。但對于我國而言，技術基礎仍然比較薄弱，民間對基礎技術研發的積極性不高，更為致命的是在我國技術創新市場上，害怕承擔創新風險的心理普遍存在。因此，在這一關鍵時期要努力提高財政預算對科技的投入，形成穩定的科技資助收入來源機制，保證國家R&D投入占GDP的比重迅速達到2%①《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》要求，“十一五”末期我國R&D投入將達到GDP的2%。，甚至允許其超常增長。通過財政預算R&D投入保障關鍵技術、重要項目、前沿技術等的研發資金，同時形成強烈外溢，誘發社會對技術的需求和研發投入的積極性。但是，現代社會的競爭也不一定是研發投入越多，其自主創新能力就越強，實際中R&D投入與高素質人才密切相關。因此，著眼于可持續自主創新能力的培育，財政預算在注重R&D投入強度的同時，還應重視教育投入，按照保證我國教育事業快速、持續發展的需要，使財政預算對教育的公共投入總量每年至少不低于同級財政預算支出的增長幅度，建立一個有效的、與現代科技進步和市場經濟發展需要相適應的教育投入體制，同時，優化財政預算教育投資結構，鼓勵人才流動，提高人力資源配置效果。

（四）設計科學的預算管理制度

我國科技創新中的政府作為，存在諸多不適應和尚待改進的問題。一方面僵化的行政區劃導致的各行政主體的利益考量和各部門過于專業化的分工客觀上阻隔了科技與經濟的有效結合，使得科技對社會經濟發展的貢獻率大打折扣。另一方面科技經費審批權和配置權過度集中于政府使浪費和腐敗現象難以避免。客觀地說，韓國科技創新的資源大部分我們也具備，關鍵是缺少整合這些因素的財政預算管理體制。

近年來我國對某些自然科學基金的投入并不少，有些甚至高達上億元人民幣，但資金往往在多個環節被截留。科技經費分配到各預算單位后，預算經費的執行存在一定自主性。盡管我國正在推進部門預算改革，試行零基預算，從預算編制環節加強對預算執行的調控和監督，但由于科技活動具有較強的不確定性和風險性，科技經費的安排和執行事實上常常難以明確把握，也不宜管得過于僵硬。

目前，我國中央一級就有眾多科技預算執行單位，各科技預算單位在預算執行上更多從本部門的科技需求出發進行部署。國家科技教育領導小組沒有在實質上介入科技預算管理，它對我國科技政策的導向，常常難以在各部門科技預算執行中體現。部門預算改革之后，國家科技部不再掌握各部門屬科研機構的事業費，主要依靠其管理的部分科技計劃撥款經費，對全國科技活動進行宏觀調控和管理，調控功能進一步減弱。如何在科技預算執行中，通過適當的宏觀調控和監督管理，引導科技預算的執行按照符合我國國家以及科技發展戰略的需要進行布局和安排，需要更靈活的機制創新。

一定程度的科技經費多部門布局，能夠調動各部門科技活動主體的積極性，但我國作為發展中大國，為推進全面建設小康社會進程，實施國家自主創新戰略，在政府科技經費投入有限的情況下，更需要集中力量，統籌調配，提高科技經費使用效率。當前，面對我國科技經費管理條塊分割、多頭管理，資源分散、重復浪費現狀，科技行政管理部門要結合國家科技發展戰略對國家科技資源進行統籌協調和優化配置，困難重重。因此，研究建立適合我國現行財政預算管理體制的科技經費管理協調機制，發揮各級科技行政主管部門在資源配置中的協調功能，是推動我國科技進步，支撐國家經濟社會發展目標的迫切需要。

我們關注韓國的經驗，如果只專注于技術上的安排而忽視其為確保國家科技經費合理利用而進行的預算制度設計，就很難從根本上了解韓國科技創新的原動力。

（五）以稅基式減免來激發企業自主創新的熱情

由于我國實行的是流轉稅和所得稅為主體的雙主體稅制，對企業自主創新的激勵大部分是通過稅率減免、區域優惠來實現。顯然，這種政策激勵未能收到良好效果，未來激勵企業自主創新的稅收政策仍然是流轉稅和所得稅的優惠格局，問題在于合理協調兩者的關系。對于流轉稅，應以稅額減免、稅率優惠相結合為主，如對技術人才在技術創新成果轉讓和技術服務等方面的收入免征營業稅等；而所得稅則應以稅基式減免為主，具體而言是鼓勵企業加大科技創新研究和開發投入，優惠重點轉向具體研發項目的扣除設計，如對為從事研發而購入的機器設備，允許采用加速折舊；提高企業職工教育經費的計提比例，強化科技人員工資扣除在項目扣除中的地位；改革個人所得稅制度，為企業科技人員發展留足稅收空間。

〔1〕趙樹寬，許超，王嘉嘉.典型國家創新體系的對比分析及啟示[J].工業技術經濟，2008（3）.

〔2〕高昌林，張越，玄兆輝，李愛民.完善購買國貨原則，促進企業技術創新的政策建議[J].中國科技論壇，2006（3）.

〔3〕劉靜.韓國發展科技經濟的經驗[J].全球科技經濟望，2006（7）.