我國公共預算信息公開的瓶頸與突破——基于深圳公民預算之旅的反思

黃舒婷 李永久

（中南財經政法大學，武漢 430060）

2006年，深圳公民吳君亮、李德濤和萬宇涵自發組成了一個公共預算研究團隊，并先后向十幾個中央部委、深圳、北京、上海等十幾個地方政府提出了查看預算案的申請。起初，他們無一例外地被各部門以預算涉及保密為由拒絕，直到2008年5月1日《政府信息公開條例》正式實施后，該團隊閱讀部門預算的申請才出現了轉機。在我國首部政府信息公開條例施行的背景下，深圳市政府首次依普通公民的申請，公開了該級政府2008年政府預算信息，并由此拉開了政府預算信息公開的序幕。公共預算信息公開作為政府信息公開一個重要的組成部分，是每一個現代民主國家的必然要求，在西方國家，政府預算向全體公民公開已經成為一種常態。雖然我國《政府信息公開條例》的頒布使得公共預算信息公開有了法律上的保障，但是我國政府向公民公開預算才開始起步，距離建立一個成熟的預算公開制度還面臨著諸多瓶頸，因此，深入研究我國的公共預算信息公開面臨的瓶頸與破除方略，具有重要的理論和現實意義。

一、公共預算公開的內涵及意義

（一）公共預算公開的內涵

公共預算公開是指預算的依據以及預算的編制、審批、執行、決算、內容整個過程都必須依法通過相應方式向社會公開。對于預算公開的主體和對象，學界有廣義和狹義兩種觀點。按一般狹義的理解，預算公開的主體是各級政府，公開的對象是各級人大。廣義的預算公開，其主體、對象和內容更加廣泛，預算公開的主體包括掌握預算各個階段信息的主體，不僅僅指各級政府，而預算公開的對象除了人大，甚至可以涵蓋到所有的公民。預算是人民依法對政府財政收支行為進行有效控制，使之最大限度滿足人民對公共物品和服務需要。實質上就是政府如何用錢的過程。根據人民主權原則，政府財政的錢來自于人民，人民只是委托政府來管理和使用納稅人的錢。因此，作為受托人的政府及其他與預算有關的主體理所當然該向所有公民公開涉密內容以外的預算信息。

（二）公共預算公開的意義

一個沒有預算的政府是“看不見的政府”，一個“看不見的政府”不可能是負責的政府。有了預算不公開，也仍然是一個看不見的政府。公共預算代表的是“國家意志”，事實上即為公眾的意志，因此政府的預算必須對公眾負責，向公眾公開也是應有之義，同時是建設現代民主法治國家的必然要求。

1.公共預算公開是公共財政的核心特征。“公開性”是公共財政最核心、最關鍵的特征。無論是公共財政的收入還是支出，都應當通過一定的方式向社會公開。尤其是財政收入如何被使用、使用是否合法、合理和有效率，包括納稅人在內的社會公眾都應當有知情權、監督權。這是因為公共財政是公眾為之規范、決定和制約的政府財政，政府和財政活動要符合市場要求，真正反映公眾的意愿和偏好，市場和作為市場主體的社會公眾必須對政府行為進行有效的監督和制約。而作為財政重要范疇的預算，自然應當公開。

2.公共預算公開是公民知情權的具體表現。知情權作為一項國際社會普遍認同的基本人權和民主權利是現代民主法治國家的基本特征。科恩曾經說過：“源源不斷地提供信息，公眾隨時可以看到，要民主欣欣向榮，這是極其重要的條件”。保障公民知情權，實現人民當家作主，是社會主義民主政治發展的時代要求.為了實現公民知情權，除了涉密內容，政府的所有行政行為都應該向社會公開。公民享有的知情權的程度越高，知悉、獲取信息越多，其民主政治就越發達，反之亦然。政府預算作為政府行為重要的組成部分，向公民公開也是公民知情權的必然要求。

3.公共預算公開是建立“陽光政府”的應有之義。2008年5月1日《政府信息公開條例》的正式實施，其宗旨就是要打造一個“陽光政府”。顧名思義就是要使政府在陽光下運行，完全置于公眾的視線中，公正、透明地行使人民賦予的權力，接受公眾的監督。政府向公民征收和花費的合法性就在于它是通過民選的人大代表討論、批準。向公民公開，是政府的義務所在，只有這樣，包括納稅人在內的公民才會了解政府的財政活動是否符合市場要求，是否真正反映公眾的意愿和偏好，才能對政府的財政行為進行監督。這也是對官員最大的約束，可以減少暗箱操作和杜絕尋租行為，從而促進政府廉潔，增強政府公信力。

4.公共預算公開是公共預算決策科學化與民主化的內在要求。新公共管理倡導建立以公眾為中心的政府管理理念。以公眾為中心意味著公共預算決策要為公眾提供更大的透明度、更全面的信息和更多的參與渠道。因為僅憑公共部門內部的專家無法獲得制定政策所需的全部信息，甚至得不到正確的信息。公開政府財政預算，一方面讓公眾了解政府資金的來源及走向，通過對不合理的資金分配或者低效率的資金使用向政府提出質疑和建議，實現對公共財政績效的監督，另一方面可以使政府了解公眾的各種偏好，從而保證公共財政決策的社會公正和理性。因此，不論是在公共資源的總體配置方式、支出優先項目的確定，還是設計社會援助計劃、確定征地動拆標準等方面，只有堅持公眾對預算決策的最終評判權，公開財政預算信息，尋求潛在使用者的參與預算決策，才可以使預算取得更好的效果。

二、我國公共預算公開面臨的瓶頸

（一）政府官員及公眾信息公開意識薄弱

在政府官員層面，一方面受我國長期封閉政治文化影響，多數官員對信息公開較為排斥，他們早就習慣了提高警惕，口不多言，“秘而不宣”的工作模式；另一方面，由于傳統官本位意識作祟，大多數官員服務觀念落后，把自己手中掌握的信息作為一種特權，認為對公民公開信息是一種“恩賜”，加之信息公開往往會對部分官員的既有利益格局產生沖擊，造成政府官員在信息公開時往往是被動公開，隨意公開或者避重就輕，挑不重要的信息公開，形式主義嚴重。

在公眾層面，一方面由于受我國長期的封建體制影響以及政治改革滯后和民主化進程的反復，公民參與政治過程和政治決策的權利迄今仍受到很大限制，國民普遍的奴化意識和對社會缺乏責任的客人意識在沒有相應的制度建設的情況下長期存在；另一方面，長期以來家長制的統治方式，使得老百姓認為政府既成熟老練又強大無比，每個人都是政府的臣民，他們對政府只有服從的義務，沒有參與政府決策與過程的要求。在中國公民眼中，政府怎么花錢是政府的事，與自己無關，不必管也管不了。吳君亮等人剛開始組建公共預算團隊時，也不被周圍的人所理解，被認為是“不務正業”、“理想主義”。正是由于中國公民普遍缺乏參政議政權利訴求，自然對政府的行為監督沒有熱情，某種程度上更促使政府行為脫離人民意愿。

（二）政府對信息的壟斷

首先，在我國實踐中，政府的預算必須經由同級人大審查，即通過人民選出的代議機構——人大來代表人民對政府預算實行監督，可以說是狹義上的預算公開。然而事實上，中央政府掌控了太多的行政權力導致人大對政府無法作出有效的“硬約束”，地方政府與地方人大的關系亦是如此。正是由于沒有有效的權力制約，政府基本上“壟斷”了預算信息。詳細的預算連各級人大也無法獲得，更談不上約束。其次，從2003年兩會開始，政府的預算報告不在大會全體會議上閱讀，只發給代表自己閱讀，會議結束后收回，目的是給代表更多審議、討論時間。但這樣一來，客觀上增加了預算的不透明度，因為在大會上作預算報告，公眾可以通過媒體得知預算的大體情況，現在公眾對相關信息了解的媒體渠道被堵塞。第三，根據我國《預算法》的規定，各級財政部門都是在本級人代會召開一個月前，把本級預算提交人大專門委員會進行初審。在實際中，政府報送人大審批的主要是預算報告，所附的“預算草案”只是大類數字。在人代會期間，發放給代表們的也只是預算執行報告，而不是具體的預算。因此報告中的內容很粗，科目不細。人大根本無法接觸到具體的數字，無法對預算草案進行實質的審查，對政府預算客觀上變成了流于形式的程序性監督。

（三）公開的預算如同“天書”

大多地方財政部門預算草案科目只列到“類”一級，沒有“款”、“項”、“目”的具體內容，有的雖稍細一些，但也只列到“款”級科目，比如說僅僅列出基本建設金額多少，卻沒有每一筆支出的具體內容。面對這些龐大的分類數字，“外行人看不懂，內行說不清”，既看不出每一筆收入來源是否合理、可靠，也看不出重大建設項目有多少，更談不上審查這些項目是否合理，預算是否科學，無法進行實質性審查。正如吳君亮在獲得深圳市2008年預算報告后面臨的難題：在這份涉及103個部門、5萬多名人員編制的預算中，對每個部門的職責和工作目標缺乏最基本的陳述。就好像買東西不知道商品是什么，又怎能知道錢花得合不合理。吳君亮等人作為專業的財務分析人員尚且看不懂這些財政數據，更何況普通公眾呢？“看不懂的預算”背后隱含著政府愿意在多大程度上向公眾出讓預算監督權的問題，“讓你看得見，卻看不懂，也談不上監督”。而政府預算這個“賬本”既然要公開，就應該讓普通公眾和納稅人能夠看懂，畢竟通過納稅購買政府公共服務的是普通納稅人，而不是政府部門本身。

三、突破公共預算信息公開瓶頸的策略探尋

作為政府收支計劃和國家立法文件，政府預算是反映政府活動的重要窗口，也是公眾了解政府活動、監督政府正確使用公共資金、評判政府活動成效的主要依據。因此政府預算的全過程必須是公開透明的，預算信息須向公眾全面公開，而推進政府財政信息制度建設、加強公民監督、突破公共預算信息公開的瓶頸也就顯得尤為緊迫和重要。

（一）進行政府信息公開文化建設，轉變政府官員和公眾的意識

在政府官員層面，應構建責任性文化，政府官員要認識到信息公開不是基于自己“道德”的一種恩賜，而是一種不可推卸的責任和義務。隨著《政府信息公開條例》的頒布和實施，政府官員的傳統觀念必須進行轉變，“否則可能出現大量被公眾投訴的情況”。構建責任性文化，要求政府官員增強政府信息公開過程的規范性和責任性，樹立公共行政精神，以高度負責態度促進政府信息公開的真實性、有效性和全面性，增強對條例的遵守意識和增強責任，杜絕公開內容避實就虛和形式主義，防止規避責任現象。同時，要建設服務性文化。樹立政府官員現代服務理念，增強服務意識，改變傳統壟斷信息的官本位觀念；把“全心全意為人民服務”內化為公務員的意識并付諸于實際行動，為民眾提供良好全面的信息服務。

在公眾層面，要轉變以往把信息公開看作政府機關權利而非自身權利的淡薄權利意識觀念，真正認識到政府信息的公開并不是政府的恩賜和賦予，而是公民依法享有的基本權利，在公民權利訴求下政府應盡義務的體現。因而，政府依法向人民公開應公開的信息是其職責要求而非“恩賜”之予，而公民依法以主人翁的姿態要求政府提供所應提供的信息是其權利體現，而非“屈膝”之求。只有公民增強權利意識才能形成一種外部信息訴求，無形中形成一種要求政府信息公開的強大力量，從而能真正有效地推動政府信息公開的建設和開展。在對公眾權利意識的培育上可以利用各種媒體強大的宣傳作用，對民眾進行“權利洗腦”。

（二）公開預算內容“平民化”，實現社會公眾對政府行為的有效監督

《政府信息公開條例》已經把政府預算作為主動向公眾公開的“重要政府信息”，但是，不論是對人大代表發放的預算報告還是已經向普通公民公開的預算草案，都普遍存在著內容過于籠統、專業化等“看不懂”的問題。在信息不對稱的情況下，公眾光靠看不明白的預算無法實現對政府有效監督。

以香港特區政府為例。其政府預算報告長達上千頁，在報告中對每個部門預算的描述十分細致。每個部門的工作預算都細列為若干個需要按期向政府提交的報告，然后評估每個報告所需的工時，以此推算出該部門該年度工作所需的預算開支。各部門對其職責非常具體，并有量化指標，許多工作都詳盡到需要多少個人工小時來完成。這樣的報告使得普通民眾不僅清楚地看到政府的每一筆支出，而且可以直觀地感受到投入和結果之間的關系。而在西方大部分國家，其預算文本也都相當精細，不但有數據和圖表，還有詳細的文字說明和分析。如法國預算類級科目就有100多條，而款級和項級科目數量更大。

因此我國政府可以借鑒其它國家和地區預算編制的優點，改革我國預算編制。首先要保證預算編制的完整性，要求政府部門所有的收支都納入預算，不允許在政府預算規定的范圍之外存在任何以政府為主體的資金收支活動。其次，要細化預算編制。預算細化的目的就是要使公眾看得懂，算得清賬，特別是能辨別每一筆支出的去向，從而提高預算的透明度。因此必須在預算大類、款的基礎上，細化預算科目，設立分項目、分部門的數據并附以必要文字說明材料。

（三）加強人大常委會下設預算委員會職能作用，強化人大預算監督

預算審查是一項專業性、技術性、政策性很強的工作，特別是對那些建設性預算執行情況的監督以及政府實施的資本運作行為的監督。相對于部門的經常性預算來說，建設性預算涉及的資本數額大，項目周期長，其使用和管理的專業要求較高，監控難度比較大。在實踐中由于受到管理體制、技術手段、人員配備等因素的影響，人大常委會還難以進行直接的和有效的審查監督。因此，應加強人大預算工作委員會的力量，進一步健全地方各級人大常委會預算工作委員會的組織機構，聘請相關專家代表擔任預算委員，由他們對龐雜的預算信息進行梳理、分類、評估和簡化，并在人大審查預算案時提供咨詢。同時要賦予預算委員會實質的否決權和修訂權。一方面對預算編制部門報送的預算草案中不合法或不合理的內容在說明理由的前提下建議予以修改，另一方面對預算草案中不合法或不合理的地方，但預算編制部門拒絕修改的，預算委員會可以對該預算直接否決。

（四）推動財政電子政務發展，提高信息公開效率

電子政府比其它形式更具優勢的是財政部門可以通過網絡與公眾實現雙向互動。一方面政府通過網站主動向社會公布其財政預算信息，增強財政透明度，接受公眾的審查；另一方面，公眾隨時可以登陸政府官方網站了解其所需的預算信息，提出反饋意見，提高政府行政效率。財政電子政務不僅適應了數字經濟與社會運行的根本轉變，其便利性還能避免申請過程中公眾時間和財力上的浪費，不僅可以節省成本，而且使公眾在不知不覺中自覺養成監督政府的習慣，增加了公民意識。

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