農村財務管理及債務化解情況調查——以襄樊市襄陽區為例

陳 明 張樹全 楊雪冰

（襄樊市襄陽區財政局，湖北 441000）

2009年3月，湖北省政府安排了省審計廳組織審計工作組，對襄陽區農村債務進行為期三個月的全面清理、審計和認定。審計認定后，債務規模與稅費改革之初鎖定的農村債務規模出入較大，相差甚遠，有近一半的債務未被認定，廣大群眾和農村干部一時難以理解。審計認定結果再次掀起了廣大農民群眾要求還債的呼聲。

一、襄陽區農村財務、債務管理現狀

襄陽區現有13個鎮，448個農村（居）委員會，3073個村民小組，總人口100.7萬人，其中農業人員70萬人，耕地面積129.83萬畝，2003年根據農村稅費改革的要求，對鄉鎮村組債務進行全面“鎖定”，鎖定后的全區農村債務總規模為13.79億元，其中鎮級財政負擔的債務4.23億元，村級債務5.09億元，組級債務4.47億元，全區村級平均負債1603萬元，村級負債面達96%。為了從根本上管理好農村財務，襄陽區從2003年起就在個別鄉鎮開展了農村財務服務中心建設試點工作，收到了很好的效果，并得到了省紀委的充分肯定。2007年，根據省政府辦公廳的文件精神，襄陽區的農村財務管理由經管部門為主體變為以財政部門為主體，財務全部移交到鎮財政所，并在各鎮財政所建立了農村財務代理中心，在“三權”不變的原則下，對農村財務實行了全代理，即“村賬鎮管”的管理模式，使農村財務管理走上科學化、電算化、規范化的道路。2009年6月份，省審計廳在開展農村財務清理、審計認定后，襄陽區按照有關部門的要求，再次將農村財務的管理移交給經管部門。目前，襄陽區13個鎮448個村（居）委會的財務又全部移交給鄉鎮經管站。

二、當前農村財務管理、債務化解中存在的矛盾和問題

農村財務在鎮財政部門的代理管理下，管理規范、透明度高、效果明顯、約束力增強，得到了基層廣大干群的認可。通過一年來的運行，各鎮財政服務中心共拒絕不合理開支470余筆，金額達152萬多元。農村財務在鎮財政服務中心的代理下，雖然取得了一定的成績，但通過這次清理審計，發現還存在著一些矛盾和問題。主要表現以下幾點：

1.農民要求還債的火藥味濃、呼聲高。農村稅費改革之初，為了農村大局的穩定，中央對農村債務進行了全面鎖定，由鄉鎮財政進行接管，而目前鄉鎮財政大都成為“討飯型”財政，根本無力還債，這些債務實際上已轉嫁到地方財政。但從鎖定到現在已過7年，國家還沒有出臺相應的還債政策和措施，縣鄉財政又無力顧及，再加上2009年6月份省政府組織的省審計廳清理審計認定的農村債務與原來鎖定的債務出入大，有4億多村組債務，7600多萬元村級基金會債務未被認定，而農村債務中有相當大的部分是向農民的借款，農民感覺被政府“忽悠”了，忍耐度已到了極限，要求還債的呼聲越來越高。從調查的情況來看，近幾年經常有債權人與村組干部因要所欠款項而發生沖突，有的為此而到信訪部門及區、市政府上訪，造成了極壞的影響和不穩定因素。可以說，農村債務已成了打開保險的“定時炸彈”，隨時都有爆炸的危險，如果再不出臺政策進行化解，到時不僅會拖垮地方財政，而且還嚴重影響新農村建設和農村社會的穩定。

2.農村財務管理主體不明確、變動頻繁。農村稅費改革前，農村財務一直由經管部門負責管理、監督、指導，但由于多種原因，導致農村財務管理混亂，債務巨大，農民負擔重，群眾上訪多，社會矛盾尖銳。為了改變這種狀況，各級黨委政府開展了大量的調查研究，并從2003年開始，對農村財務管理進行改革探索，實行鄉鎮財政代理管理，在試點成效突出的情況下，2007年全面展開，按照財政部的有關精神，全國90%以上的農村財務都交由鄉鎮財政所代理，農村財務管理主體也由鄉鎮經管部門變為鄉鎮財政所。襄陽區也是在這一年把農村財務移交到鎮財政所進行管理。農村財務管理主體變更后，襄陽區財政部門投入了大量的資金為全區13個鎮財政所建立了農村財務服務代理中心，配備了微機和檔案柜，并對服務中心人員進行了培訓，建立了各項制度程序，使農村財務管理走上了規范化道路。截止到2009年6月，襄陽區448個村，已有438個村的財務實行了鎮服務中心代理，占97.76%。但2009年6月，根據地方政府及有關部門的要求，農村財務再次移交給經管部門管理，這樣一來，財政部門不僅為財務中心的建設、設備的配置、人員的培訓等打了水漂，造成人力、財力、資源浪費，而且還不利于“村賬鎮管”的全面實施，嚴重影響了農村財務的規范化管理。同時，財務移交到經管站管理，經管站又要申請資金購設備、搞培訓，進行重復建設，造成資金浪費。

3.農村債務化解途徑不暢，措施不力。襄陽區是農業大區，農村債務規模大、問題多、結構復雜。而目前縣鄉財政無力化解，村組集體又無經濟實體。債務化解不到位是當前農民上訪的主要原因之一。從2003年債務鎖定之后，該區在化債方面主要依靠村組集體的小林場、小堰塘及部分自留地對外承包進行。但在調查中了解到，一方面，由于農村黑惡勢力和宗族勢力的介入，這些小林場、小堰塘和自留地大都被這兩種勢力惡意侵占和硬性“承包”。80%的侵占者未交分文承包費，極少數“承包”者也只是象征性的給點錢，普通百姓和債權戶根本承包不到。但由于黑惡勢力威脅恐嚇，村干部怕引火燒身，敢怒不敢言，只求村里太平無事；另一方面，一些債權戶承包不到林場、堰塘及土地，就經常性纏著村組干部要求還債，實在沒辦法，有的村就從農村轉移支付款中擠出少量的錢應付。有的村就挪用高速路和廠礦征地補償款進行還債。而象這樣有“條件”的村也只是極少數，絕大部分村未化解分文債務。據統計，從2003年至2009年6月，襄陽區的13個鎮，448個村僅化解債務1500多萬元，占村組債務總額的1.56%。這對于9億多的巨額農村債務來說簡直是杯水車薪，九牛一毛。同時，由于債務化解不力，群眾再不愿出錢進行農村公益事業建設，嚴重地阻礙了新農村建設進程。

4.村組舉債現象多、隨意性大。農村稅費改革后，中央、省市以及縣鄉部門未向農民收取一分錢，從根本上減輕了農民負擔，遏制了農村債務的增加，村組干部工資及日常開支從中央財政對村組轉移支付資金中支付。但國家對農村轉移支付資金數額有限，除村組干部工資外，大村每年1萬元，小村不到1萬元，平均每村每年1萬元公用經費，有限的經費根本不能滿足村組正常需求。為了確保基層工作正常運轉，確保中央各項政策的有效落實，村組干部不得不再次進行舉債。新增的債務主要用于村組干部的電話費、摩托車汽油費、增加工資、招待費、解決上訪糾紛費、政策宣傳費、打印費、計劃生育和惠民政策牌子費等等。據調查統計，全區85%的村存在著舉債現象，最高的村年新增債務20多萬元，最少的也在8000元以上。如該區石橋鎮崔崗村從2003年債務鎖定到現在，新增債務60多萬元，平均每年新增債務10萬多元。但有的村組在借款時，未經群眾討論，不征求群眾意見，一些村組干部隨意舉債，只對上級負責，不對農民負責，只顧當時的工作業績，不管今后的持續發展。有的村針對宗族勢力強不好惹的債權戶，只好借東墻補西墻，舉新債還舊債，舊債還不了，新債在增加，長此以往，會影響農村基層組織正常運轉和農村社會的穩定。

5.農村債務清理審計認定結果未能體現農村現實。2003年中央對農村債務進行鎖定時，襄陽區的村組債務總額為9億多元，2007年全國推行“村賬鎮管”時，襄陽區財政部門組織人員對農村財務進行了清理移交。由設在財政所的農村財務服務中心進行統一管理，除少數村組未移交外，當時村組債務規模為7億多元，2009年3月，根據省政府辦公廳《關于開展全省村級債務審計清理的通知》要求，省審計廳組織人員對襄陽區的農村債務進行了清理審計。這次審計清理共核實該區13個鎮，445個村級組織，核實債務總額為44924萬元，核減債務19529萬元，無法核實的債務8608萬元，不納入清理核實范圍的47781萬元，其中組級債務40170萬元，村級基金會債務7611萬元。最終核實的債務總額與當初債務鎖定和2007年農村財務移交時的債務規模出入之大，最主要的是組級債務、村級基金會債務和會計資料丟失的村級債務未能認定。導致債務規模出入之大的主要原因有：一是組級財務未納入村級財務核算。有的組雖然有會計賬，但沒有納入村級財務統一核算，有的組連基本的明細賬都沒有，僅是包包賬，卷卷賬。這些都被視為賬外賬。如襄陽區張灣鎮20個村的組級債務高達2104萬元未被認定。二是村級債務沒有納入鎮財務服務中心統一管理的。襄陽區從2007年開始清理農村財務，統一納入鎮財務服務中心管理。但截止2009年6月，省審計廳開展債務清理審計時，少數村仍未把農村財務移交到鎮財務服務中心，債務數額高達2800多萬元。三是財務零余額移交，缺乏連續性，出現斷檔，債務重新換據，失去了真實性。由于改革等諸多原因，原鄉鎮經管站管理村級財務的一部分人員外出打工，會計賬始終拿不出來，而2007年實行村級財務統一管理時，不少鄉鎮實行零余額移交，致使財務資料缺乏連續性并出現斷檔，過去債務換據時也沒有換，這次審計清理時又重新換據，有的地方還將利息一并計入進行換據，新換據的債務不僅丟失原有債務的真實性，而且也掩蓋了這些年來化債的效果。四是無批件，導致手續不夠全。2003年后因農村公益建設特別是村村通公路建設形成的債務，由于手續不夠齊全，沒有上級的批件，而老百姓卻認可，但上級審計、清理、核實時不信可。例如：襄陽區張灣鎮和伙牌兩鎮通村公路建設就有10個村債務額達500多萬元，都是老百姓同意修建的村村通公路，也由村民代表大會討論通過并采取一事一議籌資籌勞的辦法籌集了一定的資金，加上國家補貼資金也達不到建設的需求，因此，往往是公路修建工程已經完成，而資金無法兌現給工程老板，村委會不得不承擔其責任而向老板個人舉債。五是村企業垮臺缺少破產手續而形成的債務。村辦企業由于沒有正式的破產手續或文件依據，這類債務在審計核實時全部被核減。僅石橋鎮村辦企業垮臺形成的債務就達200多萬元。六是屬村級組織的農村居委會和林場形成的債務，不作為村級債務核算。2008年襄陽區實有448個村級組織，在這次審計中農業經濟統計年報反映為445個，與實際相差3個，即兩個居委會和一個林場，但它們和其他行政村一樣，基本上都是農業人口，都有自己的責任田。林場也不屬于國營農場改革形成的，也不是農業局管理的“小三場”。七是財務資料丟失一律作為無法核實債務處理。

6.村組會計人員素質低、更換快。多年來，由于農村社會矛盾突出，不少村組班子調整隨意性比較大，有的村組干部說當就當，說不當就不當了，再加之不少村干部幫派思想，致使農村財會人員穩定性不夠，有的干脆一屆班子一任會計或出納，業務和思想素質都很低；同時，各級對農村財會人員重視程度也不夠，沒有專業部門管理，對會計業務、財務管理等方面的業務知識缺乏培訓。通過調查，由于多方面的原因，襄陽區從2001年以來對農村財會人員就沒有進行過一次專業培訓和教育，所有農村財會人員沒有一人持有會計專業從業證書。

7.民主監督體系不健全，制度形同虛設。農村稅費改革后，為了加強農村財務管理，中央要求村組兩級建立村民民主理財小組。由于理財小組或多或少的約束了村組干部的開支行為，于是很多村干脆就不成立理財小組，有的村先成立后解散，有的村雖然成立了，也建立了財務制度，但不執行制度也不開展活動。有的民主理財小組職能發揮不夠，理財小組成員不懂財務，想監督但不會監督，致使監督效果欠佳。通過調查發現，襄陽區全區448個村，3073個組，已成立民主理財小組的村只有220個，組1418個，分別占村組總數的49%、46%，能夠開展正常活動的只有147個村，289個組，占村組總數的32%、10%。

三、當前農村財務管理和債務化解的對策與建議

這次省政府組織的農村債務清理審計中暴露出的農村財務管理和債務化解方面的矛盾和問題十分突出，影響之大，應引起各級黨委、政府、財政及經管部門的重視。為此，本文圍繞上述矛盾和問題，結合農村工作實際，特提出如下建議：

1.建議中央、省級盡快出臺還債政策。一方面，農村債務中很大一部分是向農民借的，是農民的血汗錢，這些年來農民不斷要求還債；另一方面當前農村社會矛盾和問題依然較多，農村債務很可能成為矛盾爆發的引爆點。因此，中央、省級應及早制定農村還債策，把農村債務的化解納入國家“十二五”規劃。由于縣鄉財政無力還款，建議農村債務可由中央、省級和村組自身三者負擔，中央財政負擔農村債務的30%，省級財政負擔20%，村組本身負擔50%。中央、省級財政主要負擔村組興辦公益事業如興建學校、村組公路、農田水利基本建設等形成的債務，考慮到農村債務的規模巨大，中央、省級財政可在5至10年完成，村組自身10至20年完成。

2.依法確定農村財務管理主體。對于農村財務的管理主體，應從兩個方面來定性。一是從法律方面來看，財政部《村集體經濟組織會計制度》中明確要求：財政部門依照《中華人民共和國會計法》的規定對村集體經濟組織的財務會計工作進行管理和監督。農村經營管理部門依照有關法律、行政法規等規定對村集體經濟組織的財務會計工作進行指導和監督。《財政部關于開展村級會計委托代理服務工作意見》（財會[2008]8號）文件明確規定：代理服務機構原則上由鄉鎮財政部門負責組建。同時，各級財政部門應加強農村票據的管理工作，規范票據的使用，加強對票據使用的監管，有條件的地方可以由省級財政稅務部門統一印制、發放農村商用票據、報銷表格、村集體經濟組織內部結算憑證等。《湖北省政府辦公廳關于進一步規范全省村級會計委托代理服務工作意見的通知》（鄂政辦發[2007]39號）文件也明確規定：各鄉鎮財經所內設農村會計代理中心，代理農村集體經濟會計業務。負責農村收費票據的發放和核銷管理，對農村財政和村集體組織資金使用情況實施監督管理。二是從農村現實情況來看，當前財政部門負責惠農政策的宣傳落實，負責各項惠農補貼資金的發放、管理、監督，負責新農村建設資金的撥付、管理及監督，負責中央對農村轉移支付資金的撥付管理及監督，是與農村財政、財務、資金接觸最緊密的部門，就是將來的化債工作，無論是通過農村轉移支付或是國家撥付專項資金，最終要通過鄉鎮財政所來完成兌付工作。因此，農村財務管理的主體無論從法律的角度或是現實情況來看，都應由鄉鎮財政所來管理，中央應對農村財務管理主體進行明確規定，統一到財政部門管理。

3.農村債務的認定應考慮到農村現實情況。以襄陽區為例，這次省政府組織的農村債務清理認定有4種情況的債務未被認定。一是會計資料丟失。由于會計人員去世，導致財務資料全部丟失，而老百姓的債務仍然存在，象這樣的問題應當考慮到財務會計連續性的要求，如果能夠通過正常的法定程序，實事求是地補出會計資料，還是應該尊重事實，予以核實認定。二是財務報表的遺失。這在農村財務會計中帶有普遍性，主要是農村財務會計人員變動因素太大、業務素質很差所致。由于會計人員的個人行為或素質問題，使財務報表遺失或者根本就沒有制作，導致賬面數字與財務憑證反映數字相差異，一時難以核實，并不是無法核實。三是村辦企業破產沒有法院裁定。這種現象在中西部地區普遍存在。過去村辦企業大都不是按照正規程序辦理的，垮臺后，根本無人問津，更不用說去法院申請破產手續。四是組級債務不作為村級債務核算。2003年隨著農村稅費改革和鄉鎮配套改革的深入推進，逐步取消了組會計，一部分村才將組財務納入村級財務管理范疇，但由于沒有嚴格強調和要求，仍有一部分還沒有納入，這次審計清理，村級財務賬目上根本就反映不出組級債務。但事實上，村民小組是村集體經濟組織的所屬單位，由于《村民委員會組織法》中沒有規定組一級具體法人資格，所以組一級應當不具備財務獨立的核算權，組級財務必須在村集體經濟組織財務中統一核算。因此，組級債務應當作為村級債務的一部分。以上這些問題在農村帶有普遍性和共性，是農村多年遺留的產物。上級審計認定時，應當考慮到這些問題和農村的現實情況，在核實認定上放寬傾斜，從而為農村社會的穩定和經濟的發展創造一個寬松的環境。

4.嚴厲打擊農村黑惡勢力，全面監管農村資源。農村黑惡勢力和部分宗族勢力經常插手農村土地、林場、堰塘的承包及農村公益性事業建設，影響了新農村建設進程。一方面，地方黨委、政府要高度重視農村黑惡勢力插手農村事務問題，公安、司法機關要加大對農村黑惡勢力的打擊力度，對侵占、搶占農村林場、堰塘、自留地等公共資產資源的要從速從快進行查處。另一方面，對農村林場、堰塘、自留地、廠礦等公共資產資源進行調查摸底登記，一律納入農村財務服務中心監管，對侵占、搶占及硬性“承包”農村公共資產資源的，一律予以取締，并由司法機關追討侵占搶占期間的費用，為農村資源的公平發包、農村債務的化解及新農村建設創造良好的環境。

5.繼續推進“村賬鎮管”，進一步完善農村財務管理機制。從襄陽區的調查情況來看，推行“村賬鎮管”、財政代理的農村財務管理模式，效果非常好。該區從2007年全面推行以來，共代管438個村，管理村級資金5400多萬元，拒絕不合理開支470筆152萬元。推行這種模式一方面避免了財務會計資料、憑證的丟失，確保了會計檔案的齊全、完整。另一方面增強了農村財務管理的透明度，杜絕了不合理開支，促進了基層工作的正常開展。因此，各級黨委和政府要高度重視農村財務管理工作，要把“村賬鎮管”財政代理管理方式，作為農村財務管理的最佳措施向前推進，并及時協調解決財務管理工作中出現的新情況、新問題。同時，建立和完善有效的服務配合機制，紀檢、監察部門負責對財務管理中的違紀違規問題進行查處，經管部門負責對農村財務管理的指導和監督，財政部門負責管理農村財務和提供必要的經費保障，以共同促進農村財務的規范管理。

6.完善各項監督制度，嚴禁村組隨意舉債。一是充分發揮村組民主理財小組的監督作用，對村組舉債的合理性進行討論，凡符合舉債條件的，民主理財小組人員必須簽字認可。二是鎮農村財務服務中心對村組財務的審核、入帳、劃撥等要嚴格把關，對于超預算開支必須要有民主理財小組簽字，否則不予入賬。三是對于農村各項政策宣傳形成的費用，縣鄉對應主管部門應承擔并劃撥宣傳費用，如宣傳計劃生育政策，縣市計劃生育局和鄉鎮計生服務站承擔費用；宣傳惠農補貼政策，縣市財政局和鄉鎮財政所負責費用；宣傳征兵政策，武裝部門負責提供費用。總之在基層政策宣傳費用上，誰組織誰出錢，村組只作為一種落實手段，這樣就減少了村組開支，降低了村組舉債的機率。四是建立新增債務責任追究制度，把杜絕不良債務作為考核村干部政績的重要內容。五是健全債務監督制度，將村級債務的增減變化作為村務公開的重點，增強透明度，一般情況下不得向外舉債，特殊情況下確需舉債的，必須由村民代表大會討論通過。在推進社會主義新農村進程中必須堅持從實際出發，因地制宜，量力而行；在安排農村公共基礎設施建設項目時，應充分考慮鎮、村的承受能力和當地農民的收入水平，不得違背農民意愿，不得讓鎮、村負債搞建設，更不能搞出資攤派加重農民負擔。六是加大對農村的轉移支付力度，結合村組干部工作的特點，在電話費和摩托車汽油費方面適當給予補貼。

7.加強對農村財務人員的培訓，穩定農村財會管理隊伍。從調查中了解到，農村財會人員不懂財務，丟失資料、憑證、錯帳、漏帳現象多。襄陽區因村組財務人員素質低出現的問題導致4200多萬元的債務未被省政府認定。因此，加強對村組人員培訓，提高其素質，穩定農村財會隊伍是管好農村財務的基礎。一是在財務人選上，要選聘有高中以上文化水平的人員擔任村組會計。二是財政部門要加強對農村財務人員的業務培訓，實行會計資格認證，對于未取得會計資格認證的不準擔任村組會計。三是嚴禁隨意更換村組會計。“一朝天子一朝臣，村組會計跟著換屆走，誰當書記用誰人”，這種現象導致村組會計更換頻繁。因此，農村財務主管部門要加強對農村財務人員的管理，建立人員檔案。財務人員的去留必須由村組、財政財務服務中心、經管站三家同意，村組單方面無權決定，這樣就避免了村組隨意更換會計現象，使會計人員能夠穩定、安心工作，從而確保農村財務開支公正、合理。

8.科學界定村級財務核算范圍，確保村級財務的完整性。目前，國家行政體制是中央、省、縣（市、區）、鄉（鎮）、村五級，村級作為最末一級的行政機構，具有法人代表性質，而村民小組是村級組織的組成部分，且不具備法人資格，其財務理應納入村級財務統一核算。村級基金會和村辦企業財務是村級集體經濟組織興辦的實體，其財務更應納入村級財務統一核算。因此，中央、省市應明確規定村級基金會、村辦企業財務和組級財務隸屬村級財務范疇，其產生的債務一律歸并到村級債務中，以確保村級債務的完整性。

9.建立村組集體經濟發展投入機制。農村債務的化解除中央省級財政負擔外，部分債務最終還是要靠村組本身來化解，而目前村組大部分無經濟實體。有些村組想發展集體經濟，苦于無資金，貸款又無抵押，金融部門不給貸。因此，中央應根據農村的實際，建立村組經濟發展投入機制，對發展集體經濟的村組從資金上進行扶持，具體為中央財政可設立村組經濟發展專項啟動資金，對村組集體申報的發展經濟項目進行立項、考察、論證，符合條件的可申請國家專款啟動資金，其盈利用于化解債務。

10.建立還債基金或適當征收“還債附加”。農村債務問題，大部分最終要靠農民自己解決，隨著中央支農惠農政策的力度不斷加大，農民收入也大幅度增長，農民有責任、有義務承擔過去由于種種原因形成的債務。因此，要在尊重農民自愿的原則下，可以根據農戶承包面積按年每畝不超過10元的標準作為村組“債務基金”，由財政部門統一收取，分村、分組記賬，并按規定程序及時搞好償還債務工作。若中央或省政府出臺政策，債務負擔重的地區每畝可加征20元或30元的“還債附加”，那么農民也應該能承受，擺脫債務困擾，也就有了希望。