地方人大加強對預算外資金監督的依據及路徑

潘小璐

（中山市委黨校，廣東 528400）

一、地方人大對預算外資金實施監督權的依據

預算外資金是指國家機關、事業單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據國家法律、法規和具有法律效力的規章而收取、提取和安排使用的未納入國家預算管理的各項財政性資金，包括：各種行政事業性收費、政府性基金和其他預算外收入。我國預算外資金是在特定的歷史條件下形成和發展起來的。它產生于建國之初，目的主要是為了在高度集中的財政管理體制下，給地方、部門和企事業單位一定的財務自主權，以調動其理財的積極性。隨著社會主義市場經濟和分稅制財政管理體制的確立和發展，預算外資金的規模不斷擴大，幾乎與預算內資金平分秋色，成為地方政府重要的財力來源。然而，如此龐大的資金目前仍游離于地方人大預算監督之外，收入和使用存在著較大的盲目性和隨意性，造成地方財力的嚴重損失和浪費，還出現了不少違紀和腐敗現象。因此，在預算內、外資金實現歸并之前，地方人大必須強化對預算外資金的監督。

從預算外資金的性質看，預算外資金是國家財政的組成部分，是預算內資金的補充，它的收取依賴于國家的強制力和行政權力，其所有權屬于國家，是國家財產所有權與經營權分離在資金分配上的表現。既然預算外資金是國家所有的財政性資金，其收取、使用和管理是一種行政行為，就必然接受國家法律的約束，接受國家權力機關的監督。

從人民代表大會的性質來看，人民代表大會是代表人民管理國家事務的機關，是國家權力機關。國家權力機關的性質決定了人大不僅產生行政機關、審判機關、檢察機關等一切國家機關，而且賦予其國家權力并對權力行使監督。而且人大自成立時起，就一直負責“審查和批準國民經濟和社會發展計劃、預算執行情況的報告”。因此，地方人大對預算外資金實施監督有理有據。

二、地方人大加強對預算外資金監督的路徑

1.完備法制建設。有法可依，監督才會有力度、才會落到實處。而目前，預算外資金監管恰恰缺乏明確具體、全國統一的法律規范。因此，當務之急是要盡快建立起預算外資金管理監督的法律體系。首先，全國人大及其常委會要制定統一的、與預算法相配套的《預算外資金法》。同時，國務院要制定相應的行政法規，有立法權的地方人大及其常委會要制定地方性法規，明確界定預算外資金的權屬、性質范圍，規定預算外資金管理的內容、方法、程序和各級政府的管理權限以及法律責任等。還要明確規定各級人大及其常委會的監督職責和監督的方法、程序，以及責任追究的手段等。在《預算外資金法》未出臺前，各級政府應當從本地實際出發，根據目前的有關法律原則和政策精神，積極制定預算外資金管理的行政規章，切實把預算外資金盡快納入規范監督的軌道。

2.強化計劃管理。地方人大要督促政府把預算外資金納入政府的基本財政計劃，與年度財政預算一樣，建立定期向本級人大及其常委會報告并經其審查、批準制度。年初，要編制預算外資金的年度收支計劃，向人大及其常委會報告，并經其審查批準后實施；下半年，要向人大常委會報告年度計劃的部分變更情況，年末，要向人大常委會報告年度計劃的執行情況，并經其審查批準。內容主要包括預算外資金收支安排的原則、收支的明細項目、每個項目的收支額度，以及完成收支任務的措施等。地方人大在審查監督預算外資金收支計劃及其執行時，重點審查預算外資金收入計劃的完整性和可行性、支出計劃的合理性和效益性、計劃執行的真實性和準確性。在審查中，要注意做到綜合性審查與專題性審查相結合，突出審查重點，對一些事關全局的問題或群眾反映強烈的問題要重點地、有針對性地進行審查。對重大收支的審查要到項目、到資金額度。還要注意做到把提前介入計劃編制與跟蹤檢查計劃執行結合起來。這樣，對預算外資金計劃的審查監督才富有成效。

3.規范收支行為。地方人大加強對預算外資金收支行為的監督，根本目的是要規范政府的收支行為，制止和糾正亂收費、亂集資、亂罰款、濫開支現象。為此，地方人大一方面要審查各級財政和其他征收機關是否嚴格執行國家法律、法規和規章的收費范圍和標準，有無違反國家有關規定而擅自設立收費項目、隨意調整征收范圍和標準；有無將應上繳的預算收入擅自轉作預算外資金。地方人大還要督促政府加強對預算外資金收費項目標準的審批管理，建立健全預算外資金各種收費和集資、基金的審批和許可證制度。對于亂收費、亂集資、亂罰款行為，地方人大要大膽行使監督職權，堅決、及時地給予抵制和糾正，對于制造“三亂”而造成嚴重問題的，要督促有關部門依法按章予以追究和處理。另一方面，地方人大要督促政府加強對預算外資金使用情況的檢查和審計，建立健全預算外資金使用的定期反饋制度、跟蹤檢查制度和審計制度。對于未按規定用途使用資金或濫開支的，地方人大要督促政府及時追回已撥款項或停止撥款，對于濫開支嚴重的，要督促有關部門依法按章嚴肅處理。只有這樣，才能有效地防止亂收費、亂集資、亂罰款和濫開支現象發生。

4.完善監督體系。地方人大應充分發揮審計機關審計監督的作用，在每年財政審計工作開始前，對審計機關預算外資金的審計工作給予領導和指導，提出審計工作意見及如何深入開展預算外資金執行審議工作要求，并寫進審計方案；審計工作結束后，審計部門應及時全面地向人大常委會報告客觀、真實的審計情況；對人大常委會的審議意見，審計部門應認真抓落實并及時報告。與此同時，地方人大還要注意發揮好監察、社會中介機構和新聞媒介的監督作用，組織和動員多方面的力量，共同搞好對預算外資金的監督。

5.增強監督實效。目前，盡管預算外資金管理監督的專門法律尚未出臺，但憲法、地方組織法以及有關法律、法規已經賦予了權力機關較為充分的監督職權和一些具有強制力的監督手段。地方人大要進一步加強對預算外資金管理的監督，并增強監督的力度和實效，就必須充分運用法律賦予的監督職權和監督手段，對預算外資金管理中的重大問題、突出矛盾，以及嚴重違法違紀的人和事，大膽行使決定權、質詢權、特定問題調查權，甚至撤職或罷免權，依法予以追究和處理。只有這樣，地方人大對預算外資金的監督才會有權威、有力度，才會收到更好的效果。

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