分稅制中的1∶0.3系數及其例外

王殿志

（復旦大學經濟學院，上海 200433）

分稅制中的1∶0.3系數，是一項精心的改革設計。它立足長期取向，著眼于存量的緩慢增長與增量的逆轉性再分配，起到了逐漸消解阻力、持續推進改革的重要作用。不過，在中央執行以及在省以下的落實過程中，1∶0.3系數表現出了較為明顯的可變性：中央曾以一次性獎勵地方的形式對1∶0.3系數進行了微調，另外，江蘇、上海、福建、廣東等東部沿海地區，以及山西、陜西、河南、安徽、廣西、陜西、內蒙古、青海等中西部地區也對1∶0.3系數進行了調整，從而衍生出了“1∶0”、“1∶0.1”、“1∶0.15”、“1∶0.2”、“1∶0.25”、“1∶0.5”、“1∶0.6”等諸多例外。

一、1∶0.3系數的確立

分稅制中的1∶0.3系數，源于劉克崮同志在1993年8月北戴河會議期間的一次財政部工作層內部討論會上所提出的“掛鉤”思想。隨后，其正式出現于1993年12月15日頒布的《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》（國發[1993]85號）文件中：“1994年以后，稅收返還額在1993年基數上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅的平均增長率的1∶0.3系數確定，即上述兩稅全國平均每增長1%，中央財政對地方的稅收返還增長0.3%”。在1994年8月舉行的全國財政會議的基礎上，1994年8月24日頒布的《國務院關于分稅制財政管理體制稅收返還改為本地區增值稅和消費稅增長率掛鉤的通知》（國發[1994]47號）修訂指出：“中央財政對地方稅收返還數額的遞增率改為按本地區增值稅和消費稅增長率的1∶0.3系數確定”；另外，增值稅和消費稅增長率按繳入中央金庫的增值稅和消費稅的增長率計算，即按消費稅的100%以及增值稅的75%的增長率計算。

國務院在規定1∶0.3系數時所涉及的增值稅和消費稅特指由中央稅務機構征收的國內增值稅和國內消費稅，而與海關代征的進口環節的增值稅和消費稅無關，這是因為海關代征的進口環節的增值稅與消費稅屬于中央的固定收入，地方不參與分享。綜上所述，適用于1995年及其以后年度的關于分稅制1∶0.3系數的規定可用公式表示為：

式中：R——中央財政對地方的稅收返還數額；

C——國內增值稅稅收收入；

V——國內消費稅稅收收入；

n——本年度（1995年度及其以后）；

n-1——上年度。

國務院關于分稅制1∶0.3系數的初步規定及其修訂，旨在控制財政包干制下的地方既得利益的增長幅度。根據分稅制套算1993年的地方財力后可知，與財政包干體制相比較，中央多拿走了1711.5億元，占地方經常性支出的89.07%。顯而易見，這就是對地方在財政包干制下的既得利益的量化結果。在中央通過分稅制拿走了大部分原本屬于地方經常性收入的條件下，分稅制一旦實施后，地方唯有依靠中央財政對地方的稅收返還才能保證經常性支出，否則，地方就無法“保工資、保運轉、保穩定”。中央通過公式化的規定，以稅收返還的形式保證了地方的既得利益，并且，在1∶0.3系數的支配下，讓其與上劃中央的國內增值稅和國內消費稅稅收收入的增長率掛鉤。這樣，地方的既得利益得以逐年增長，但增長幅度小于中央的新得利益，且逐年拉大。《中國政府間財政關系圖解》、近年的《地方財政統計資料》以及財政部網站公布的《2008年中央對地方稅收返還和轉移支付支出情況》等資料提供的數據表明，中央財政對地方的稅收返還規模逐年遞增，已從1994年的1799億元增至2005年的2859億元。1994年-2009年中央財政對地方的稅收返還累計約39892億元，年均2493億元。

1∶0.3系數的確立，與國內增值稅和國內消費稅稅收收入增量中的中央與地方分配關系的調整取向有關。《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》就明確指出，分稅制財政管理體制改革的指導思想是：“中央要從今后財政收入的增量中適當多得一些，以保證中央財政收入的穩定增長”。1994年以后中央與地方的國內增值稅與消費稅收入增量分配關系，除了涉及按1∶0.3系數計算的稅收返還外，還涉及國內增值稅中央與地方75∶25分享比例，以及其它稅制與稅收政策的調整等因素。需要說明的是，分稅制中的1∶0.3系數規定不涉及與國內增值稅和國內消費稅有關的出口退稅的內容，即出口退稅數額不計入中央財政對地方稅收返還的測算基數，二者不掛鉤的這一觀點可以通過中央財政對地方稅收返還數額的估算加以印證；另外，在試算1∶0.3系數下的中央與地方國內增值稅和國內消費稅收入增量分配關系時，不考慮中央2000年起對民族地區的國內增值稅增量轉移支付因素，也不考慮中央2009年起因成品油價格和稅費改革引致的國內消費稅稅收增收因素。

為了便于回答中央與地方在國內增值稅和國內消費稅收入增量中“誰多得”、“誰少得”，以及“多得多少”、“少得多少”的問題，宜采用中央與地方國內增值稅和國內消費稅收入增量占比的衡量指標加以確定。

中央（地方）國內增值稅和國內消費稅稅收收入增量占比=中央（地方）國內增值稅和國內消費稅稅收收入增量÷國內增值稅和國內消費稅稅收收入增量×100%。

其中：中央國內增值稅和國內消費稅稅收收入增量=75%國內增值稅稅收收入增量+100%國內消費稅稅收收入增量-中央財政對地方稅收返還增量；地方國內增值稅和國內消費稅稅收收入增量=25%國內增值稅稅收收入增量+中央財政對地方稅收返還增量。數量關系可用公式表示為：

式中：LP——地方國內增值稅和國內消費稅稅收收入增量占比；

CP——中央國內增值稅和國內消費稅稅收收入增量占比；

R——中央財政對地方的國內增值稅和國內消費稅稅收返還數額；

C——國內增值稅稅收收入；

V——國內消費稅稅收收入；

n——本年度（1995年度及其以后）；

n-1——上年度。

如此一來，在已知國內增值稅和國內消費稅稅收收入數據的條件下，可以對分稅制實踐中的1∶0.3系數，以及其他任意系數下的1994年-2009年中央與地方國內增值稅和國內消費稅稅收收入增量占比情況進行試算。現摘錄部分試算結果，如圖1所示。

無論是1∶0.3系數，還是其他系數，其對應的中央國內增值稅和國內消費稅稅收收入增量占比曲線均向右上方傾斜，而區別僅在于傾斜幅度、波動幅度的差異。這一趨勢特征表明，分稅制中的系數分配關系有章可循——同樣的財政決算數據、同樣的計算公式，卻在不同系數的支配下顯示了“中央占比逐年遞增、地方占比逐年遞減”的一般性規律。在國內增值稅和國內消費稅稅收收入保持增長等規定不變的前提下，中央占比在未來無限接近百分之一百，反之，地方占比無限接近于零。

從1993年8月北戴河會議上就已討論并最后確定的1∶0.3系數來看，在1994年，中央國內增值稅和國內消費稅稅收收入增量占比為54.88%，地方國內增值稅和國內消費稅稅收收入增量占比為45.12%，即實現了“對增量分配，中央拿一半多一點、地方拿一半少一點”的既定目標，而且，其中的“一點”可以被具體量化為“4.88個百分點”。這個被量化的“一點”少于1∶0.2系數下的“11.65個百分點”，更少于1∶0.1系數下的“18.41個百分點”。系數究竟怎么定？1∶0.3系數并不是唯一的選擇，最初的建議是 1∶0.5，與 1∶0.3 系數相比較，1∶0.5 系數下的中央汲取能力要弱一些。如果按照1∶0.5系數計算，1994年中央國內增值稅和消費稅稅收收入增量占比為41.34%，地方的為58.66%，這樣一來，就沒有實現“對增量分配，中央拿一半多一點、地方拿一半少一點”的既定目標。

另外，需要特別指明的是，在分稅制中央與地方國內增值稅和國內消費稅稅收收入分配關系中，存在一個均等分配初始增量的系數——圖1中的1∶0.3721系數，這一系數意味著1994年中央國內增值稅和國內消費稅稅收收入增量等于1994年地方國內增值稅和國內消費稅稅收收入增量，即“中央得一半，地方得一半”。若調低0.3721，就能達到1994年“中央得一半多、地方得一半少”的目標；反之，若調高0.3721，就有了1994年“中央得一半少、地方得一半多”的結果。在1∶0.3系數的支配下，2009年中央與地方國內增值稅與國內消費稅稅收收入增量占比分別為77%與23%，這就說明，“中央比地方多得了54個百分點”。若在其他系數下，中央的多得要想達到這一水平，用時非快即慢。舉例而言，相較于 1∶0.3 系數，1∶0.2 系數用時較短，其所代表的中央汲取能力更強，而1∶0.4系數用時較長，其所代表的中央財力汲取能力較弱。

由上可知，1∶0.3系數的確立，立足長期取向，不以拉大初始分配差距為目標，它不僅是化繁為簡的結果，而且是《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》所明確的“中央財政收入占全部財政收入的比例要逐步提高，對地方利益格局的調整也宜逐步進行”、“通過漸進式改革先把分稅制的基本框架建立起來”等體制原則的集中體現。

二、例外的產生

分稅制伊始，在1∶0.3系數之外，就產生了1∶0.6系數。1∶0.6系數僅適用于1994年，是中央與地方財政分配關系中的特例。中央為了彌補因稅收返還基數超預期增長而導致的財力減收，遂于1994年8月的全國財政會議上規定了地方上劃中央國內增值稅和國內消費稅稅收收入的增長目標。1∶0.6系數即與中央核定的增長目標掛鉤——地方上劃國內增值稅和國內消費稅稅收收入每超過增長目標1%，中央財政對地方的稅收返還就增長0.6%。

假設中央對某地核定的1994年上劃中央的國內增值稅與國內消費稅稅收收入增長目標為16%，而結算后的實際增長率為18%，那么，中央財政對地方超收部分的稅收返還數額=1993年稅收返還基數×0.6×（0.18－0.16）。如果仍按原定的1∶0.3系數計算，可知超收部分的稅收返還數額=1993年稅收返還基數×0.3×（0.18－0.16）。二者相較，1∶0.6系數就等同于中央財政對地方超收部分給予一次性獎勵，即對地方超收部分另加1∶0.3系數返還，其用意在于調動各地組織收入的積極性，確保上劃中央國內增值稅與消費稅稅收收入的增長。

經測算可知，1994年中央財政因超收而按1∶0.6系數多返還地方的數額約32億元，并沒有計入之后年度中央財政對地方的稅收返還基數，否則，該數額在2008年約59億元，而1994年-2008年因此產生的中央財政對地方的稅收返還數額也將達到640億元左右的規模。

自1995年起至今，中央保持了1∶0.3系數的穩定性與嚴肅性，沒有調整過，一直按1∶0.3系數核定稅收返還數額。然而，在省以下分配關系中，1∶0.3系數的穩定性就弱了很多。中央按1∶0.3系數向地方的返還，須經由省以下的財政管理體制進行再分配。多數情況下，省以下的國內增值稅和國內消費稅稅收返還系數，比照中央的1∶0.3系數設定。但是，據本文搜集、整理的資料可知，在32個省、自治區、直轄市中，尚有11個省（遼寧、江蘇、福建、廣東、陜西、山西、河南、青海、安徽、河南、湖南）、2個自治區（內蒙古、廣西）與1個直轄市（上海）曾明確了不同于1∶0.3系數的例外系數或其它規定。這些例外系數，均源于上述各省、自治區、直轄市已頒布的省級財政管理體制類文件。現把這些省級財政管理體制類文件中的國內增值稅與消費稅稅收返還中的例外系數歸納整理如下，如圖2所示。

有的省以下國內增值稅和國內消費稅收入返還系數變動不居，存在反復調整的情況。比如，《廣東省財政管理體制改革實施方案》（粵府[1994]19號）規定，1994年起，對于中央返還的國內增值稅和國內消費稅稅收增量，省級財政留用三分之二，即省級財政按1∶0.1系數對下返還。隨后，《廣東省人民政府關于印發廣東省分稅制財政管理體制實施方案的通知》（粵府[1995]105號）重新規定，1996年起，對于中央返還的國內增值稅和國內消費稅稅收增量，省級財政全留，不對下返還，即省對下的返還系數為 1∶0。

有的省份在確定省對下國內增值稅和國內消費稅收入返還系數時，也限定了地市對下的國內增值稅和國內消費稅稅收返還系數。比如，《河南省政府關于省對市地實行分稅制財政管理體制的決定》（豫政[1994]8號）規定，1994年起，對于中央返還的國內增值稅和國內消費稅稅收增量，省級財政留用一半，對下返還一半，即按1∶0.15系數對下返還。為了適當增加市地的調控財力，《河南省人民政府關于完善分稅制財政管理體制的通知》補充規定，1996年起，省級財政繼續按1∶0.15系數對下返還，市地級財政最少要按1∶0.1系數對下返還，即市地級財政最多集中應返縣市增量的1/6，且市地集中的收入增量要全部用于需補助的縣。

在省以下的分稅制實踐中，本應向下返還的增量被上級財政集中是普遍的現象，但也存在反面的情況，即向下返還的增量被額外追加。比如，《內蒙古自治區人民政府關于實施分稅制深化財政管理體制改革有關問題的決定》（內政發 [1994]85號）規定，自治區財政對其他盟市（呼和浩特、包頭兩市除外）的稅收返還系數按1∶0.5確定；又如，《遼寧省人民政府關于進一步完善省市財政管理體制的決定》（遼政發[2003]17號）規定，對縣鄉上劃中央國內增值稅和國內消費稅稅收增量返還部分，由現行的1∶0.2系數返還改按 1∶0.5系數返還。

另外，省以下的稅收返還系數可能被其他規定所替代。比如，《上海市人民政府關于市與區縣實行分稅制財政管理體制的決定》（滬府發[1994]6號）規定，按1∶0.3系數返還市財政的部分，首先用于抵付市級政策性補貼的增加額（最高不超過中央返還額的50%），然后按市和區縣增值稅的增長比例分拆，由市財政將應返還給區縣的部分按照人均支出投入因素法，參照各區縣人口數占全市人口總數的比例返還給各區縣。

分稅制之初，省以下的財政分配關系，中央沒有拘泥，而是要求各省、自治區、直轄市、計劃單列市進行配套改革，在不擠占中央財力的前提下，制定屬于本地區的分稅制財政管理體制。中央的這一規定，也就給各省、自治區、直轄市、計劃單列市預留了剩余分配權。依此類推，市、縣在不擠占中央、省等上級財力的前提下，也擁有相應的剩余分配權。因此，省以下分稅制財政管理體制中的例外系數，尤為多樣，同一時間范圍內的不同地區、同一地區的不同時間，上級財政對下級財政的返還系數均會有所不同。

分稅制中的1∶0.3系數，在中央與地方分配關系中的穩定性要大于省以下分配關系中的穩定性。因為，中央與地方分配關系中的例外系數，僅增加了中央財政1994年度的稅收返還數，該增加額也沒有逐年計入以后年度的返還基數。與此相比較，省以下分配關系中的例外系數一經確定，就具有了較強的體制依賴性，持續時間較久，隨之產生的相應增加額或減少額一旦逐年計入以后年度的返還基數，則影響更為長遠。

三、結語

分稅制中的1∶0.3系數，是財政體制改革中的一項創造，也是“增量改革”或“漸進式改革”原則的具體體現。至于在實踐中衍生出來的諸多例外，均為各級財政在體制改革中因地制宜的配套舉措。無論是1∶0.3系數，還是由此衍生的例外，都是分稅制財政管理體制所允許的，這也充分反映了分稅制財政管理體制所具有的彈性特征——中央對省以下分稅制不搞“一刀切”的思路。今后，宜在肯定既往中央與地方、省以下政府間財政分配關系的基礎上對分稅制中的類似規定加以規范。比如，在《財政部關于推進省直接管理縣財政改革的意見》（財預[2009]78號）所倡導的“省直管縣”財政體制框架下，中央財政與省級財政都應重新審視把國內增值稅和國內消費稅稅收返還以及所得稅基數返還、成品油價格和稅費改革稅收收入返還等其它轉移性財力向下核定的舊有做法，適時調整，以合理劃分收入范圍與支出責任，進一步理順中央與地方以及省以下政府間的財政分配關系。

〔1〕劉克崮.我的親歷：1994年前后的財稅體制改革[J].中國財政，2008.

〔2〕中國財政年鑒編輯委員會.中國財政年鑒（1995）[M].北京.中國財政雜志社，1995.

〔3〕李萍，許宏才.中國政府間財政關系圖解[M].北京.中國財政經濟出版社，2006.

〔4〕艾立郊.增值稅和消費稅返還問題的解答[J].預算管理與會計，1997.