中國慈善組織的行政化傾向

郭大林,徐云峰

(西南科技大學政治學院,四川 綿陽 621010)

中國慈善組織的行政化傾向

郭大林,徐云峰

(西南科技大學政治學院,四川 綿陽 621010)

為構建慈善事業的社會治理模式,運用現代組織理論對中國慈善組織的行政化傾向進行了分析。分析認為,中國慈善組織的行政化傾向導致了慈善組織中的官僚化現象;其主要原因在于:社會發展過程中中國慈善組織“控權”功能的缺失,文化傳承過程中中國民間慈善意識缺乏延續性;解決這一問題的路徑是建構慈善事業的社會治理模式,形成一種與政府民政部門之間積極合作、公平競爭的慈善組織。

慈善組織;行政化傾向;控權;社會治理模式

狹義的慈善組織是指建立在社會自愿捐獻基礎上的民間自主經營的非營利組織。按照非營利部門研究專家萊斯特·塞拉蒙的觀點,非營利組織具有以下基本特征:正規性、獨立性、非利潤分配性、志愿性、自我控制性和公共利益性[1]。慈善組織作為非營利組織其中的一種,除了具有以上特征之外,還應當具有目的上的慈善性特征。中國現代意義的慈善組織產生于改革開放的社會實踐中,并伴隨著社會主義市場經濟制度的確立而得以發展。1994年中華慈善總會的成立標志著中國慈善事業的發展步入正軌,之后各個地方也陸續建立了當地的慈善組織。2008年,南方冰雪災害和汶川特大地震使得中國的慈善捐助出現了“井噴”式的增長。同時,中國慈善組織的發展呈現蓬勃之勢,截至2008年底,共有各類慈善基金會1 531家,比上年同期增加了162家;建立經常性捐助工作站(點)和慈善超市約3萬個,初步形成了社會捐助網絡[2]。回顧和審視中國慈善組織的發展歷程,其走的是一條“自上而下、政府主導”的道路,具有濃厚的行政化色彩,在一定程度上導致了慈善組織中官僚化現象的出現。

一、中國慈善組織行政化、官僚化現象

(一)慈善組織準入的行政化

按照中國相關法律規定,包括慈善基金會在內的各級慈善組織必須在縣級以上的民政部門進行登記,并且由各級政府授權的機構作為其業務主管單位。這樣的規定實際上形成了政府對慈善組織的雙重、分級管理體制,使慈善組織變成了“準政府”或“二政府”的組織。在這種情況下,慈善組織準入機制的行政化在實踐中就產生了3個問題:第一,許多慈善組織由于找不到依附的部門而無法登記或進行工商登記等而變換登記方式,限制了慈善組織數量的增長,也使大量慈善組織活動處于“不合法”和管理混亂的狀態;第二,慈善組織的獨立性大打折扣,在行政部門干預下,它們無法自主地開展慈善活動;第三,在現行管理體制下,容易形成政府對“自上而下”創立的慈善組織的保護,而那些“自下而上”建立的慈善組織可能會受到歧視性的限制。

(二)慈善組織管理的行政化

中國的許多慈善組織,特別是市場經濟體制改革初期形成的一些慈善組織,大多是從行政部門分離轉化而來的,其中大多數員工和管理人員來自政府退休干部或直接由政府任命、委派。中華慈善總會就是一個具有政府背景的慈善組織,各級慈善機構是事業性編制,其中專職人員的編制和工資由國家編委核定,與政府部門一套人馬、兩塊牌子,行政化或官方性成為一種屬性[3]。現行體制下,盡管政府官員擔任慈善組織領導人可以增加政府對該組織的信任程度、利用既有政治資本與政府“討價還價”,從而為慈善組織的發展爭取更大生存空間而有著一定的優勢。然而,這也有可能造成政府官員在現行監督體制不夠健全的情況下,利用其對慈善組織人事的控制而謀求自身利益。另外,較大數額的慈善資金是由政府而非慈善組織運作,政府將其納入社會救助和救災的規劃中并直接進行分配。這種按照行政管理邏輯進行的資金運作方式容易產生慈善資源分配不公、運作透明度不夠、效率低下等弊端,可能影響社會捐助的熱情,使本來就不強的慈善組織公信力雪上加霜。

二、中國慈善組織行政化傾向的原因

(一)社會發展過程中慈善組織“控權”功能缺失

西方的慈善組織產生于政府—市民社會二元分立的結構之下。非營利組織決不是單純為解決效率問題而出現的,作為公民社會的一支重要力量,其天然使命是防止、削弱或者補救政府和市場對公共利益的侵犯[4]。在政府—市民社會二元分立的結構下產生的西方慈善組織,本身就有對抗或限制政府權力向其滲透的內生功能。而中國的慈善組織產生于“強國家、弱社會”的結構中,并不是作為“公民社會防止政府侵犯公共利益的重要力量”而存在的,而是為建立公民社會而努力的一個重要實體。因此,政府基于權力控制的需要,可能會認為純粹的民間慈善組織的發展對其社會控制的權威性構成威脅,從而會自覺不自覺地對民間慈善組織的內部運作實施滲透,這種權力滲透幾乎是無法遏制的;相反,慈善組織要想獲得發展的“合法性”就很難排斥或不接受這種控制。

(二)民間的慈善意識缺乏延續性

如果對慈善進行廣義理解,就會發現中國歷史上存在著源遠流長的慈善文化。慈善事業作為政府社會救助的重要內容發端于商周時期,商湯、周文王采取了“饑者食之,寒者衣之,不資者振之”,及關心、愛護鰥、寡、孤、獨等4種“天下之窮民而無告者”的慈善政策。以后各個朝代都十分重視慈善事業,并采取了多種慈善措施。慈善事業發展到宋代時進入了一個高潮。宋代的慈善事業,政府重視、制度嚴密、機構完備、設施齊全,其專門的慈善機構包括:收養鰥寡孤獨貧病老人的居養院和安濟坊,收養遺棄嬰孩的慈幼局、慈幼莊、嬰兒局,掩埋代葬的漏澤園等[5]。明清時期,中國的慈善事業改變了過去由政府包攬的局面,民間的慈善組織開始興起并發展起來,與之相適應的民間慈善文化也得以興盛,如清朝善人、善書與善堂構成完整的“善的體系”,清代善人的活躍、善堂的興起與善書在民間的流傳,是相互關聯的社會現象[6]。鴉片戰爭之后,中國開始借鑒國外慈善事業的理念,慈善觀念由原來只注重“施恩行善”的傳統觀念,轉變為“教養并重”的現代慈善觀。從這個意義上講,即使政府積極倡導慈善組織“自下而上”的創立模式,民間慈善文化的價值觀念一度的斷裂與缺失,也使得這種努力缺少文化基礎。所以,新中國最初的慈善組織創立不得不采取“自上而下”的模式。

三、建構慈善事業的社會治理模式

社會治理模式是指以共同治理為本,謀求政府公共部門、私營部門、公民社會等多種社會管理主體之間的溝通與交流,通過共同參與、協商解決、公共責任機制,在社會公正的基礎上提高社會管理的效率和質量的綜合治理模式[7]。慈善組織通過社會治理模式就是要構建慈善組織與政府的積極合作、公平競爭的關系。其主要途徑為:

(一)實現“慈政”分開,實踐“慈政”合作

第一,要在“慈善立法”的基礎上實現政府對慈善組織的“松綁”。中國規范慈善組織的法律散見于《中華人民共和國公益事業捐助法》、《社會團體登記管理條例》等多部法律法規之中。這些法律規制的不具體與不完整,不僅使已有的法律規范很難具有可操作性,而且使許多專業性事項缺乏明確的法律規定。因此,要實現職權上的“慈政”分開有必要進行統一的慈善立法,通過統一的慈善立法以界定慈善組織與政府之間的職能界限。其具體要求為:在準入機制上,應當規定慈善組織的專門登記制度,取消過于嚴格的雙重、等級管理體制,降低慈善組織的準入門檻;在人事任免上,賦予慈善組織獨立的人事任免權,改變原有的由政府任命或派遣的方式,讓慈善組織按其業務需求自主考核、選拔從業人員;在慈善資源的運作上,慈善組織應當按照自愿原則進行社會募集,并獨立決定慈善資源的使用和分配。此外,還應當對慈善組織的評估、監管、公益產權界定與轉讓、投融資、退出機制等相關問題作出法律規定,從而使慈善事業真正成為一種有法律保障的自治性社會活動。

第二,在實現“慈政”分開的基礎上積極探索“慈政”合作的路徑。非營利組織與政府合作的方式主要有2種:一是“合作的買者”模式,即非營利組織僅僅是作為政府的代理人出現,由政府購買慈善組織的服務,慈善組織并不具有獨立的法人地位;二是“合作伙伴”模式,在這種模式中,非營利組織擁有大量的自治和決策的權利,在項目管理上也有發言權[8]。本文主張的慈善組織與政府的“合作”方式就是指第二種,即政府主要通過建立健全相關法律與政策,積極引導和規范慈善組織的發展,逐步將慈善職能向慈善組織轉移;同時完善激勵機制以促進更多的社會捐助流向慈善組織,特別是應當提高企業與個人慈善捐助的比例。雖然2009年1月1日正式實施的《中華人民共和國企業所得稅法》將企業捐贈免稅額度由原來的3%提高至12%,但是這與有關學者建議的,對一般性的企業和個人的慈善捐助應當在年度納稅所得金額中扣除30%～50%的比例[9],還存在較大差距。慈善組織也要加強自身的組織能力建設,建立慈善組織與政府的信息交流平臺,實現信息共享,使慈善資源得以最大程度地優化配置。慈善組織應該在政府“放權”的同時,努力實現自身的“擴權”,逐步成為慈善事業的主要承擔者。

(二)引入競爭機制實現公平競爭

第一,慈善事務管理權方面的競爭。在社會治理模式下,公共事務不再完全是政府統領的范疇,非政府組織甚至包括私人部門在內的一系列公共行為主體正在以多元化的模式承擔著對共同事務管理的責任[10]。在慈善事務管理權無法完全社會化的現實條件下,這種競爭意味著慈善組織與政府分享對慈善事務的管理權。慈善組織可以通過提高其組織能力和運作效率,同與其職能部分重疊的政府民政部門展開管理權方面的公平競爭,并設法依靠高效的服務和較強的公信力獲得競爭的勝利。這無疑會壓縮政府的權力范圍,逐步實現慈善事務管理權向慈善組織的轉移;迫使民政部門不斷提高服務質量和效率,進而提高政府的行政管理水平。

第二,慈善資源方面的競爭。不論是慈善組織還是政府民政部門,其慈善資源除了政府的財政支持之外,還有社會捐助的部分。從發展的可能性看,政府有限的財政供給不足以解決“慈善需求”日益旺盛的巨大矛盾,以私人捐助為主的社會捐助將會成為中國慈善資源的主要來源。然而,同大多數自然資源一樣,慈善資源在一定時空范圍內仍然具有其特殊的有限性。根據公共選擇理論,慈善組織與政府對以私人捐助為主的社會捐助的競爭,會使有限的資源流向慈善工作運行更有效率的一方,即在資源利用的有效性、公平性、公正性等方面更具有優勢的一方。因而,競爭機制可以使有限的慈善資源發揮最大的功效,進而提高慈善事業的水平。

四、結 語

現代慈善事業發展的理論與實踐表明:慈善組織的成功運作要求盡量減少行政權的干預,避免在慈善產品的供給中出現官僚化的問題。與盲目追求慈善事業完全擺脫政府規制的愿景相比,建構一種慈善組織與政府民政部門積極合作、公平競爭的社會治理模式或許是一種更為切實的選擇,它倡導政府由權威統治向社會治理的轉變以及在此基礎上積極的作為。同時需要指出的是,逐漸減少甚至去除慈善組織的行政化色彩,進而實現慈善組織的獨立運作是這種模式的最終目標。

[1] 萊斯特·塞拉蒙.非營利領域及其存在的原因[C]//李亞平,于 海.第三域的興起.上海:復旦大學出版社,1998.

[2] 民政部社會福利和慈善事業促進司,中國慈善捐助信息中心.2008中國慈善捐助報告[EB/OL].(2009-03-10)[2009-03-20].http://www.donation.gov.cn/sites/2008annual/index_1_wzy.jsp?Column ID=317&T ID=20090310153537312286907.

[3] 李國林.略論政府在社會慈善事業中的地位和作用[J].求實,2005,47(5):53-56.

[4] 謝 蕾.西方非營利組織理論研究的新進展[J].國家行政學院學報,2002,8(1):89-92.

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[8] Benjamin G,Ralph K,Salamon L M.Government and the third sector[M].San Francisco:Jossey-Bass Publishers,1992.

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[10] 曹 明.轉型期我國非政府組織的發展及其有效治理的路徑探究[D].南京:南京理工大學,2006.

Administrative tendency in China's charity development

GUO Da-lin,XU Yun-feng
(School of Political Science,SouthwestUniversity of Science and Technology,Mianyang 621010,Sichuan,China)

Administrative tendency in China's charity organization often leads to bureaucratization.From the pointof formationmechanism of charity organization,the authors find that the problemis caused by lack of power-control for charity organization in the process of social progress,and also by the cultural fault of folk consciousness on charity.To solve the problems,it is necessary to construct social governance mode of charity.Besides,the cooperative and competitive modes be tween the government and charity organizations should be promoted.

charity organization;administrative tendency;power-control;social governance mode

C913.7

A

1671-6248(2010)03-0113-03

2009-11-13

郭大林(1984-),男,山東高密人,法學碩士研究生。