高校債務危機的反思與治理

任志宏

一、高校債務危機及后果

高校的債務危機被世人普遍關注是從2007年開始的。2007年3月下旬，吉林大學在其校園網站上發布通知，向全校師生征集解決學校財務困難的建議。吉林大學聲稱，自2005年以來，學校已經步入付息高峰期，現在每年需要向銀行支付高達1.5億至1.7億元的利息，學校財務狀況逐漸陷入困窘的局面。中國社科院《2006年：中國社會形勢分析與預測》顯示，2005年以前，我國公辦高校向銀行貸款總額達1500億-2000億元。幾乎所有的高校都有貸款，巨額的貸款負債已成為高校沉重的負擔，并引起了社會各界的廣泛關注。2007年全國政協公布的一份調查報告顯示，全國高校貸款總額達2500億元。

自上世紀末擴招以來，為了解決建設資金的缺口實現跨越式發展，我國高等院校加速融資，負債經營。無論經濟發達地區，還是經濟欠發達的省份，無論是辦學實力強，先前基礎較好的院校，還是辦學實力弱，新近升格的高職院校和社會力量辦學單位，幾乎所有高校都存在不同程度的負債，不少高校資產負債率高達60%—70%。2007年，全國僅72所部屬高等院校負債高達360億元，校均負債5億元。截至2008年11月，湖南省高校總負債120余億元，其中25所高校中長期貸款近100億元，資產負債逐年攀升，償債能力較弱，絕大部分高校處于債臺高筑、舉步維艱的窘境。

在背負著巨額債務的情況下,學校為節省開支,維持日常運轉,往往不得不嚴格控制教職工數量和教師收入的增長。面對較高的社會壓力和債務危機,學校在高端人才的引進和對現有教師的培訓及對外交流上難有大的作為,不利于教師教學水平的持續提高。另外,學校迫于還貸的壓力沒有足夠的資金進行科研經費的投入,影響了教師的科研活動。有學者指出，這些做法直接影響到教師自身的生活質量,從而產生心理上的不公平感;影響教師自我價值的實現,從而產生心理上的焦慮感;影響師生關系,從而使教師產生心理上的內疚感。高校債務問題已經嚴重影響了高校正常的教育和教學秩序，全國政協委員、福州大學副校長范更華教授說：“目前有不少高校的資產負債率已進入了財務高風險區域，個別高校為還款付息，一度壓縮其他開支，甚至開始限制專職教師工資、獎金和福利待遇的提高，在留住人才方面失去了很多優勢，直接導致教育質量下降。”更有甚者，有些高校巧立名目，違規收費，增加學生經濟負擔。2008年9月，湖南省審計廳向省人大報告，省內七所高等院校欠債規模偏大，校內債務24691萬元，針對這七所院校2005年至2006年度財務收支審計，查出建規收費2221.15萬元。目前，有的高校不得不用新貸償還舊貸維持運行，個別的甚至資不抵債，“破產”隱患凸顯。如得不到很好解決，將可能給中國高等教育帶來一場深刻的危機。

二、高校債務危機的反思

1.大規模擴招使高校債臺高筑

2007年5月，全國政協副主席張梅穎率團前往重慶、湖北等地對30所高校進行過一次專題調研。調研報告顯示，1998年高校布局調整和1999年開始的大規模擴招是導致高校債務急劇攀升的重要原因。1998年全國高校招生總人數為108萬，而2008年這個數字已經達到了599萬，在短短的幾年之內中國大學生的數量實現了跨越式發展，全國大學數量也從10年前的1000所左右發展到目前的接近1600所。 這種發展模式忽略了市場化和公益性的辯證關系，導致校園面積、教學實驗實訓設備、圖書資料、運動場地等的生均資源嚴重不足。盡管國家持續加大對教育的投入，但是根本無法滿足高校超常規快速建設的步伐。幾年擴招之后，2004年國家財政性高等教育經費總額雖然比1998年增加了1.69倍，而相對快速增長的學生數量生均經費卻持續下降。根據相關統計資料顯示，2005年全國普通高校生均預算內公用經費支出為2237.57元，較2004年的2298.41元下降了0.3%，較1999年的2962元下降了3.2%。而地方政府對高校經費的投入也不大，從生均預算內公用經費來看，有19個省（直轄市、自治區）在下降。

為了保證教育教學質量和效益，教育部制定了高等院校設置條件，加強對高等院校人才培養水平評估工作，強化對高等院校辦學行為的規范和管理，促進高校嚴格執行國家教育方針，按規定的師生比改善辦學條件，基于辦學的需要和評估的壓力，大部分高等院校被逼上了擴建校區的道路。在中國公立高等教育系統求“資”若渴的時候，中國國有商業銀行系統也正在焦急地為日益增加的庫存貸款資金尋求出路。在政府主管部門的鼓勵下，高等學校與國有商業銀行之間突破了以往的基本存儲和簡單信貸關系，以“銀校合作”的方式開始了全面的互動合作。數據顯示，擴招以來國內高校教育投入共增加5000多億元，其中政府投入了500多億元，銀行貸款就占了2000多億元。

2.高等教育投融資渠道的單一

高校之所以陷入了“擴招—貸款—再擴招”的惡性循環，甚至面臨破產倒閉的風險，癥結不僅僅是國家財力投入嚴重不足，更重要的原因是高等教育投融資體制出現偏差。突出的表現即是，投資渠道過于單一。長期以來，我們不僅將高校定位為公益機構，而且是重要的意識形態領域，這種指導思想決定了由國家包攬財務支出，高校按國家計劃培養人才的供給產出格局。為保證高等教育正確的政治方向，所以其投融資一向對社會緊鎖了大門，害怕社會融資尤其是個人染指，會影響教育的方向路徑。

事實上，社會捐贈是發達國家高等教育的重要資金來源，美國一些名校接受的捐贈與捐贈基金會投資收入，已占學校年度預算的20%-40%。在國外，幾乎所有的大學都設有基金會。資金來源除了向校友募捐和某些富豪的慷慨捐贈外，主要依靠在各個領域的投資收益來滾動積累。早在2005年，哈佛大學就曾持有過中石油和中石化在國外上市的股票。由于多元化的投資策略，加之優良運作，到2005年末，哈佛大學基金總量已達到259億美元，在全美大學基金中排名第一；其次為耶魯大學，152億美元。另外，這些基金雖不以盈利為最大的目標，仍要滿足校友和其他捐贈者一定目標的回報。同時，高校獨立自主的運作模式，也有效避免了投資者對教育事業的可能干預。

教育部2001年7月印發的《全國教育事業第十個五年計劃》，雖然明確提出：“建立健全符合社會主義市場經濟體制和政府公共財政體制的教育撥款政策和成本分擔機制，適當運用財政、金融、信貸手段發展教育事業，合理利用銀行貸款，繼續爭取世界銀行貸款項目。”但仍然未能對非獨立法人的大學基金會、鼓勵社會捐贈以及用優惠的政策鼓勵民間資本介入，建立新型的股份制高校等投資機制創新有所涉及。

3.高校財務管理缺乏社會問責

與政府財政投入不足的現狀并存的是，高校在資金使用上的低效甚至浪費。一些學校片面追求形象工程、政績工程，“高、大、全”的政績觀導致辦學規模盲目擴大。這些高等院校脫離自身辦學實際基礎，一味貪大求全，跑馬圈地，跟風攀比，全然沒有財務安全和風險控制意識。有的學校本身業小底薄，也動輒圈地上千畝；有的學校本身經費壓力較大，卻在辦公樓建設上講排場，求品味，裝修極盡奢華，更有甚者僅僅校門建設也斥資幾百萬元上千萬元，等等。許多大學校長認為，要想進“大師”，先得建好“大廟”，認為要出科研成果，就得引進一大批人才，首當其沖的是“筑巢引鳳”，建設現代化的一流校舍，添置最先進的教學實驗設備。

此外，一些地方政府將高校建設納入政績評價體系，人為的在當地形成一種“教育經濟”，創“政績”，不僅鼓勵高校自主擴建新校區，政府還主動出政策找資金，將幾所、上十所高校圈在一起組建大學城（或稱高教科技園），建設資金少則數億元，多則幾十億上百億元，集教育、商貿、房地產、娛樂于一體，這種以賣地收取“政績”，以房地產增加稅收的所謂“教育地產”能滿足官員一時的政績要求、商人的利益要求、銀行的放貸要求，并沒有建設前的周密論證、市場定位和收益還貸計劃，完全是一朝官員們好大喜功，草率從事，以樹立“重視教育”的形象，以至于大學城越建越大，負債越積越高。

三、高校債務危機的治理

2009年初，教育部明確表示，今年的工作要點之一，將是“開展化解高校債務風險工作”。這是近年來，教育部首次將“化解高校債務風險”列入年度工作要點。在全球經濟危機的大背景下，又該如何解決這一困擾高校多年的“老大難問題”？

1.高校債務危機的暫行治理

面對即將到來的還貸高峰期，目前高校化解債務的方法主要有四種。第一種，地方政府出面，直接撥款給予補貼，或給予政策扶持，或牽頭協調各方；第二種，以土地置換獲取收益償還貸款，這是當前中國貸款高校最普遍的做法之一，尤其是一些貸款額度較高的省份，如江蘇、河南、遼寧、浙江、江西等，更是出現了全省性的土地置換風潮；第三種，以銀團貸款的方式進行債務重組，江蘇、河南、山東等省的高校開始與銀行合作，積極探索以銀團貸款方式進行債務重組的新路子，以降低高校和銀行雙方的風險；第四種，調整貸款結構，變短期貸款為長期貸款，變商業性貸款為政策性貸款，遼寧省與湖北省就將各自省屬高校總額分別為73億元和81億元的短期貸款打包置換成國家開發銀行的長期貸款。

21世紀教育研究院副院長、上海交通大學教授熊丙奇認為這些措施既有其合理的一面，又存在著不足的地方。熊丙奇認為，政府直接撥款給高校償還債務其合理之處在于，由于國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例還不足4%，政府替高校還債是在為其以前的行為“買單”。不合理之處在于，如果政府出錢為那些買地、蓋樓、搞政績工程的高校“買單”的話，對那些精打細算的學校來說很不公平。

部分高校通過土地置換不但還清了債務，還有余額，許多高校競相效仿。熊丙奇認為以土地置換收益還債的方式在法律層面上是不合理的，是違法的。針對高校“土地置換”方式“賣地還債”，國土資源部就曾經明確表示，高校用地為教育用地，屬國有劃撥土地，按照現行法律規定，劃撥的土地轉讓或改變用途必須經依法批準，土地出讓收入實行收支兩條線管理，高校不得擅自轉讓國有劃撥土地。也就是說高校既沒有做主賣地的權利，更沒有賣地收益的支配權。高校將教育用地變為商業用地顯然是一種違法的行為。

而針對變短期貸款為長期貸款，變商業性貸款為政策性貸款的方法，熊丙奇認為這種方法只是減少高校償還利息的數量，但是債務還是依然存在的。這種“金融置換”通過技術性操作手法，只是暫時緩解了高校償債的階段性壓力，其本身并沒有化解而僅是轉換了風險。即使原來商業性短期貸款的巨額債務壓力，“轉換”為國家政策性銀行長期貸款的潛在風險，實質上并沒有從根本上解決債務問題。

2.高校債務危機的長效治理

（1）完善高校財務管理的社會問責制

化解高校債務危機需要透明，為什么會有高校債務？決策是誰做的？錢是誰用的？用錢的效果如何？這些都應該有一個明確的說法。不作調查，只根據負債額進行的支持，對有些高校是不公平的。因此，我們需要一個體制和部門，對高校債務進行評估和審查。在評估審查結果出來之后，中央政府才能根據結果對不同高校給予支持。甚至在資金下撥之后，對于資金的使用情況，也應該有一個長期的監督。為此，必須對高校貸款及其使用、融資租賃等會計核算分清責任，分類處理。對于明顯違規違紀的債務問題，層層問責，應追究當事領導人或領導集體的責任。對于過度負債部分，盡可能及時清退一部分，對于沒有開工的新項目及時叫停；用于發放領導者的所謂目標管理獎金和用于教職工福利等支出所形成的債務，應限期從相關人員的工資中扣除。對于合理負債，即經過正常審批程序，屬于教學急需的實驗實訓設備和正常維修項目，或用于急需的基礎設施建設等方面而形成的債務，政府應勇于承擔，及時化解；對于建成后可以通過收費逐步清償負債項目，如學生宿舍、招待所等，可先由政府清償后，學校從當項收益管理中分期返還。

有研究報告顯示，高校負債規模不僅受到高校類型和規模以及社會聲望的影響，還與高校財務的健全狀況有著密切關系。在現行的高等教育管理體制之下，僅依靠高校自身防范債務風險是完全不夠的，還要引入社會問責并構建高校財務監控和風險防范機制。社會問責制不能單一地局限于對貸款問題的全程監控，而要綜合全面地完成對高校財務健全性的動態的監控。而且，這一機制還應包括要求公辦高校對納稅人說明責任、實現財務信息透明化等方面的內容。社會問責機制的形成不僅將提升高校的財務健全性，還將推動高校提高經費使用的合理性與有效性。

（2）拓寬高等教育的投融資渠道

要規避高校巨額債務的產生，最好的路徑是拓寬融資渠道，有了多元化的融資，不但不會產生債務危機，也會從使高校變得越來越富有。在這方面，國外大學有很多先進的做法，可供拿來借鑒。

歸納其做法，主要有三點：一是政府在公共政策上向高校融資傾斜。譬如，俄羅斯政府鼓勵高校自身進行創收，國家對其免于征稅。二是接受社會捐款。2006年，哈佛大學的捐助基金以23%的增長速度接近350億美元；耶魯大學的捐助基金以28%的增長速度達到225億美元；斯坦佛大學的捐助基金以23%的增長速度達到172億美元。三是良好的基金管理。美國高校利用社會捐款，形成一筆龐大的基金，并通過智慧化的經營與管理，進行保值增值。比如，哈佛大學的捐助基金由哈佛管理公司來管理，并且以政策資產組合而聞名于世，耶魯大學的捐助基金則以首創絕對收益基金而著稱。正是這些創造性的投資戰略使得哈佛捐助基金從1990年到2005年以年均21%的速度增長，耶魯捐助基金在過去二十年間以年均16%的速度增長。并且，為保證基金的良好運作，還制訂了嚴密的使用和監督規則。

有專家提出，在考察國外發達國家高等教育與資本市場結合的經驗后發現，債券融資已成為發達國家緩解高校經費不足問題的重要渠道之一。例如，美國有41個州為解決學校建設資金不足的問題曾發行過教育公債。在約3600所大學中，約有900所發行了債券。而在英國，倫敦大學帝國學院也曾通過為學生設施和固定資產項目籌 集資金發行債券。除了債券，商業票據也是國外高校在資本市場融資的一個重要渠道。為降低學校債務利率水平，斯坦福大學、哈佛大學、芝加哥大學等高校對此都已有所嘗試。

反觀國內，目前的教育領域的市場化融資，還很幼稚，很不成熟，尚未真正起步。一些專家表示，我國當前有必要借鑒這些國家多渠道融資的運作與管理經驗，在部分地區或部分高校試驗性地推行。不過，任何嘗試都要符合我國高等教育的發展特點，要結合各地區和高校的實際情況來逐步探索。這將有利于推動高校多元化資金籌措機制的形成。

（3）積極推進公辦地方高校體制改革

經濟體制改革深入至今，高校改革已經成為“計劃經濟的最后一個堡壘”。大學套用政府的行政級別分成副部級、省廳級等幾類，大學校長仍然由行政長官任命，只須向上負責，大學的專業設置由教育部統一規制，各類統編教材強令推行，行政權力侵入學術領域，學術評價聽命于權力暗示……凡此種種，共同催生大學不堪承受的債務。

目前國內1900多所高校中，公辦高校所占比例過大。政府應該包辦義務教育，但對于高等教育，任何國家都很難做到全部包辦。政府過多包辦高等教育，必然會導致高等教育本身活力有限，而一旦打破政府對高教壟斷，可以吸引社會力量辦學，可以擴大高等教育資源。在國外的高等教育資金來源中，一部分來自政府投入和學生學費，但更多的是社會資金，包括校友捐贈、與企業的合作等，而國內高校的社會資金來源很少。

另外，大學逐漸成為一個辦學經營實體的趨勢已經不可阻擋，但在我國的高等教育體制下，這個“實體”卻沒有辦法交給一個具有成本意識、具有投入產出概念的“經營者”也就是校長來經營，兩方面出現嚴重“脫節”。而在國外一些優秀大學，“大學需要經營”的理念，已經成為自然的選擇。校長是優秀的“經營者”，而不是行政官員和官僚。比如在哥倫比亞大學，校長每年都給自己定下目標，要募集一定數額的經費，達不到目標就辭職。

全世界的最優秀大學大約有三分之二到四分之三都在美國，這是美國的“一種特殊財富”。美國是一個競爭的社會。不僅企業界競爭激烈，就是在教育界（特別在高教領域）競爭也無所不在。民間資本的引入在教育領域形成了相當完備的競爭機制。與此同時，競爭又微妙地保存和加強了學校自主的特點。美國教育的一些資深管理者堅信，惟有競爭才是教育立于不敗的唯一法寶。任哈佛大學文理學院院長達11年之久的羅索夫斯基甚至認為：“沒有競爭的緊迫感和競爭的機會，這可能正是英國的大學在二次世界大戰后相對衰落的諸多原因中的一個。”而競爭的源泉恰恰來自于管制型公共部門讓位于民間資本。

可見，應該積極推進地方高校體制改革,可以考慮把一部分地方高校整體轉制,改公辦為民辦,鼓勵個人、財團、企業等社會力量接辦公辦高校;同時,容許社會資金投入高校辦學,在非營利的前提下,按照市場運作模式籌集辦學經費。

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