加強行政事業單位國有資產管理的研究

張玉霞

《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》自2006年7月l日起施行，明確了行政事業單位國有資產的管理體制，全面規范了資產配置、資產使用、資產處置等各個環節的管理，標志著我國行政事業單位資產管理工作進人了一個嶄新的階段。但由于重要性認識不足、產權意識淡薄、法規制度不完善等原因，行政事業單位在資產配置、資產使用、資產處置等各個環節上仍存在較多的問題，導致財政開支增加、資產使用效率不高、國有資產流失等。因此，進一步加強行政事業單位國有資產管理研究，進而構建適應市場經濟總體要求的新型行政事業單位國有資產管理體制，具有重要意義。

一、當前行政事業單位國有資產管理中的主要問題

（一）重要性認識不足，有效的監督管理難以實施

一是由于行政事業單位國有資產形成來源相對單一，以及其具有的非經營性特征，無論是在理論建設還是實踐管理中，我國都未給予行政事業單位國有資產管理足夠的重視，致使行政事業單位國有資產改革的步伐遠遠落后于整體經濟改革。

各級財政部門作為政府負責行政事業單位國有資產管理的職能部門，對行政事業單位國有資產實行綜合管理。但真正負責行政事業單位國有資產管理的，實際上只是各級財政部門內設機構內的一個處、科或股，在機構和人員的配置上，力量極其有限，對國有資產規范、有效的監督管理自然也就難以保證。一些行政事業單位沒有設立或明確專門的國有資產管理機構或專職人員，職責分工也不夠明確。

二是在財政支出管理上，財政工作仍存在計劃經濟體制下粗放管理模式延緩下來的“重收入、輕支出”、“重分配、輕管理”，注重貨幣資金的使用管理而輕視了對實物資產的管理，妨礙了對國有資產管理的有效控制。

三是一些資產管理人員甚至行政事業單位負責人沒有正確理解國有資產及管理，表現為將國有資產作為單位所有的資產而隨意使用或處置；將國有資產管理等同于固定資產的管理，忽略了對流動資產、無形資產的管理等。

（二）產權意識淡薄，產權管理不到位

產權是維護國有資產安全完整，推動國有資產有序流動的重要法律基礎。產權登記是行政事業單位國有資產管理工作的一個重要組成部分。但很多行政事業單位沒有產權意識，表現為行政事業單位不申報、不辦理產權登記手續，導致重要資產權屬不清，占有使用的房屋建筑物等不辦理產權證明；不按規定辦理變動產權登記或撤銷產權登記；不定期向國有資產管理部門報告國有資產登記情況；不經過規定程序即將國有資產轉作經營用途，導致產權配置，管理缺位。

（三）法規制度不完善，執法不嚴

雖然財政部于2006年頒布了《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》，2008年頒布了《中央級事業單位國有資產管理暫行辦法》，但尚未根據我國市場經濟體制進一步完善、政府職能逐步轉變、財政體制改革逐步深化等需要，制定出臺相關的配套政策，尚未形成完整、規范、健全的行政事業單位國有資產管理的法規、制度體系，如至今未建立國有資產管理的績效評價體系、資產處置及對“非轉經”行為審批管理等仍執行十年前頒布的陳舊規定等，使得行政事業單位在具體的國有資產管理過程中無章可循，難以實現資產管理目標。

與此同時，各級財政部門和主管部門對國有資產管理進行的監督檢查力度不夠，對造成資產重大流失或擅自轉讓、處置資產等行為，也沒有按規定追究其主管領導和直接責任人的責任。

二、加強和完善行政事業單位國有資產管理的對策

（一）高度重視國有資產管理工作，加強國有資產管理機構和人員的配備

《會計法》明確規定：“單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責。”對此，應全面實施資產管理責任制，行政事業單位一把手為單位資產管理的全面責任人，承擔國有資產管理的責任，組織學習國有資產管理等法律法規，切實把國有資產管理列入重要的議事日程，把加強國有資產管理作為一項十分重要的工作來抓。

各級財政部門和行政事業單位要結合部門預算改革的發展要求，建立和完善資產治理結構，在財政部門、主管部門和行政事業單位三個層次都成立專門機構，同時大力加強資產管理專業隊伍建設，選擇原則性強、業務能力好的人員從事國有資產管理工作，通過專門的培訓等方式加強資產管理人員對資產管理、財務管理以及有關的法律法規方面的學習，不斷提高管理水平及資產管理能力，使國有資產管理工作規范化、科學化、專業化。

（二）明晰產權，對國有資產實行動態管理

摸清家底、明晰產權是我國行政事業單位國有資產管理工作中極其重要的組成部分，也是做好國有資產監管的前提和基礎，為此，應努力做好清產核資這項基礎工作。一方面，要逐步建立規范的清產核資制度。另一方面，要把定期或不定期的清產核資工作落實到實處：①不僅對其本身占有、使用的國有資產進行清查，還應對其所屬的經濟實體及“非轉經”國有資產進行清查；②在對財務賬和資產臺賬進行核查并保持一致的前提下，重點核查賬實是否相符；③對清產核資中發現的問題進行及時處理。在此基礎上，按規定及時向同級財政部門或經同級財政部門授權的主管部門申報、辦理產權登記手續。

為避免目前各行政事業單位資產管理軟件不同、功能內容不同等給資產管理信息系統維護和管理帶來的困難，各級財政部門要做好資產管理信息系統的開發或推廣工作，實現資產管理信息系統軟件的財政版和單位版相互關聯、有機結合：單位版的信息可以通過網絡導入財政版，財政部門可以隨時查詢各行政事業單位資產信息；財政部門和各行政事業單位依托系統管理功能實現網上互動辦公，財政部門逐步對資產配置計劃、資產出租出借合同、對外投資及資產處置等實行網上審核、審批，對行政事業單位中超標配置、低效運轉或者長期閑置的國有資產進行調劑或處置，實現網上動態管理。

（三）規范“非轉經”管理，實現“非轉經”資產保值增值

為有效解決“非轉經”過程中產生的系列問題，防止國有資產流失，主要應做好以下幾個方面工作：①嚴格執行審批制度。行政事業單位將非經營資產轉作經營資產，都須事先上報同級財政部門批準；②按規定進行評估。通過委托具有資產評估資質的評估機構進行評估，明確“非轉經”資產的價值量，并以此作為資產保值增值的基礎，同時，確認產權；③進行專項管理。通過建立非經營資產轉經營資產臺賬及相關管理考核辦法，對“非轉經”資產進行專項登記和考核，并在單位財務會計報告中對相關信息進行充分披露，加強風險控制；④完善財務核算和管理，將“非轉經”資產形成的收入按照政府非稅收入管理的規定，實行“收支兩條線”管理。

（四）加強法制化建設，積極開展國有資產管理績效評價

在法制體系建設上，既應制定更全面、規范的行政事業單位國有資產管理辦法和實施細則，也應加緊出臺國有資產產權登記、資產處置等方面的專項法規，加強國有資產管理相關法律法規的建設，同時，明確規定單位負責人對本單位國有資產管理負領導責任，各級資產使用者和經營者對國有資產負無限連帶責任，從而加大對國有資產管理的約束。

同時，積極開展國有資產管理績效評價，為此，應盡快建立國有資產管理的績效評價體系，實現分級授權管理下的梯級績效管理，對資產形成、使用、處置等各環節進行量化和客觀評價，提出改進的意見和建議，從而將對國有資產管理的控制貫穿于事前、事中和事后全過程，拓展對國有資產管理的評價、咨詢等職能。另一方面，讓內部審計參與國有資產管理，通過對固定資產投資項目進行審計、對內部控制制度的健全性和有效性以及風險管理進行評審等，發揮內部審計對國有資產管理的監督和評價作用。

［1］謝宏.淺談事業單位資產管理存在的問題和對策.時代經貿.2008.4

［2］王小珍.行政事業單位國有資產管理存在的問題及對策分析.中共太原市委黨校學報.2008.5

［3］財政部行政政法司.行政單位國有資產管理暫行辦法解讀.北京：中國財政經濟出版社.2006.7