教育公平視野下的城鄉教育差異

何東亮

（常熟理工學院 高等教育研究所，江蘇 常熟 215500）

教育公平是現代文明的基本價值體現與追求，因而，教育均衡發展成為國家制定和實施教育政策的基本原則。國務院總理溫家寶在第十屆全國人民代表大會第五次會議上所做《政府工作報告》中指出：“教育是國家發展的基石，教育公平是重要的社會公平”。我國目前的教育公平問題涉及到教育的城鄉差異、區域差異、階層差異等多個方面，而教育的城鄉差異問題無疑是影響教育公平乃至社會公正最為顯著的因子。因此，研究和解決城鄉教育差異問題，尤其是城鄉基礎教育的公平問題，對于實現教育公平的目標有著重要而深遠的意義。

一、教育公平的內涵及我國實現教育公平的意義

教育公平包含兩個基本的概念：一個是“教育平等”，一個是“教育機會均等”。國務院剛剛通過的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》提出：“教育公平是社會公平的重要基礎。教育公平的基本要求是保障公民依法享有受教育的權利，關鍵是機會公平”。教育平等是指人們不受政治、經濟、社會地位和民族、種族、信仰以及性別差異的限定，在法律上都享有同等的接受教育權利。而教育機會均等則是教育公平和平等在現代社會政策與教育政策上的一個具體目標，主要內容包括入學機會均等、接受教育的過程中機會均等以及取得學業成功的機會均等等。它的主要原則就是那些在物質、經濟、社會或文化方面處于最底層者應該而且盡可能地通過教育系統本身而得到補償。可以說，教育平等是一個非歧視性的命題，教育機會均等是一個補償性的命題。聯合國《世界人權宣言》第二十六條明確指出：“人人享有受教育的權利，教育應當免費，至少在初等和基礎教育階段應如此。基礎教育應該屬于義務教育。技術教育和職業教育應該允許人們廣泛利用，高等教育也應該根據能力，對所有人平等開放。”聯合國教科文組織《教育差別禁止條約》對教育機會均等的含義作了詳盡的闡述。其基本內涵包括消除歧視和消除不均等兩部分。“歧視”是指基于種族、民族、膚色、性別、語言、宗教、政治、社會出身、家庭背景等采取排斥、限制等措施，從而導致教育的不平等或者損害教育平等。“不均等”是指在某些地區之間和團體之間所存在的不是故意造成的、也不是因偏見形成的差別對待。

教育公平是維護社會公平的重要前提和手段。從政治上講，教育公平是社會公平之本，是社會公平價值在教育領域的延伸和體現。當教育作為促進經濟與社會發展的公平手段時，它可以提高人們的文明素養和生活質量，和諧人際關系，穩定社會秩序，優化社會環境。在存在經濟、社會地位等方面巨大不平等的情況下，教育給人提供公平競爭、向上流動的機會。居于弱勢的社會群體可以通過接受教育改變自己的社會地位和經濟狀況，擺脫他出身的那個群體的局限，能夠顯著地改善人的生存狀態，減少社會性的不公平。在開放社會中，因教育而獲得的知識技能，使人們能夠在不同階層中垂直流動，是現代社會主導社會流動的最重要的機制。教育是一種公共資源，其分配有別于商品，如果分配不公平將會造成政府形象和作用的扭曲，觸及社會公正的底線。教育不公，使公民占有教育資源嚴重不平等，造成的公民在個人技能和勞動力資源方面的不平等，形成社會合理流動的最大障礙。因而，沒有教育公平，不但無法實現教育的穩定器、平衡器的功能，而且會侵害受教育者的權利，破壞教育機會的平等，侵犯納稅人的權利，以及損害社會福利和國家整體利益。

近年來，政府加大了對教育公平的關注，積極干預教育公平的實現，取得了很大成就。首先，從法律層面確定了非歧視性的教育公平政策。我國《憲法》、《教育法》和《義務教育法》以及《高等教育法》等都規定了我國公民公平享有接受各級各類教育的權利。其次，教育公平價值正式進入官方文本，以保證每一個公民有平等的受教育權利。2001年頒布的《全國教育事業第十個五年計劃》，首次將教育公平作為教育改革與發展的“指導思想和基本原則”。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》中有多處涉及到教育公平問題，一是繼續將“促進教育公平作為國家基本教育政策”，《綱要》提出：教育公平“重點是促進義務教育的均衡發展和扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源，向農村地區、邊遠貧困地區和民族地區傾斜，加快縮小教育差距”。二是把教育公平提到國家的戰略目標和戰略主題的高度，《綱要》指出：堅持教育的公益性和普惠性，保障人民享有接受良好教育的機會。建成覆蓋城鄉的基本教育服務體系，實現基本公共教育服務均等化，縮小區域差異。三是將推進“義務教育的均衡發展”作為重要的教育發展任務。第三，在2003年以后，農村義務教育、教育公平和義務教育均衡發展成為教育政策的施政重點，取代了此前以數量、規模、速度為主的議題。如通過建立對中、西部落后地區義務教育發展的一系列補償機制，極大地改變了落后地區義務教育發展的面貌；通過獎、助、勤、免、減等方式，幫助貧困生順利完成學業；通過轉變農村教育發展政策，讓全國農村義務教育階段家庭經濟困難學生都能享受免費教科書和住宿生活補助，提出到2010年在全國農村地區全部實行免費義務教育。近年來，國家又在部屬師范大學試行免費師范生政策，以改善落后地區的教師隊伍質量。

二、城鄉教育不公平現象及原因

雖然國家從法律和制度層面保障了全體公民受教育的基本權利和義務，近年來，又在教育的具體政策上向農村、向西部地區、向薄弱學校、向弱勢群體傾斜，并盡最大努力擴大了各級教育機會，也促進了城鄉差距和區域差距的縮小。但我國教育公平、特別是城鄉教育公平問題依然嚴重。具體表現為：

（一）城鄉教育經費投入的差異

2002年全社會的各項教育投資中城市占77%，而占總人口數60%以上的農村人口只占23%。根據2003年中國統計年鑒的數據，由國家財政投入的生均教育經費，農村中學低于全國平均213.77元，低于農村以外地區522.48元；農村小學低于全國水平92.56元，低于農村以外地區280.25元。2004年，我國國家財政性教育支出的比重只有2.79%，農村小學生占全國小學生總數的75%，但其教育經費僅占小學教育經費的48%；初中教育經費中，農村教育經費僅占29%。另據教育部和財政部統計：2003年，全國農村義務教育經費投入1365億元，與實際基本需求相差476億元。這種投入總量嚴重不足造成的后果為：一是不少學校的公用經費嚴重不足，個別農村學校甚至沒有公用經費；二是有的學校還存在危房和欠債；三是一些地方教師工資還不能按時、足額發放；四是學生家長經濟負擔過重，造成部分學生輟學。［1］29

（二）城鄉辦學條件的差異

從教學儀器設備配置水平看，2004年，全國生均教學儀器設備值城鄉之比小學為2.9：1，初中為1.4：1。從教育信息化水平看，2003年，全國普通小學生機比（學生數/計算機數）農村（含縣鎮）為45：1，而城市為17：1；全國普通初中生機比農村（含縣鎮）為26：1，而城市為17：1。同年，全國普通小學建立校園網的學校比例，城市為32.16%，而農村僅為2.93%；全國普通初中建立校園網的學校比例，城市為42.93%，而農村僅為13.1%。從危險校舍情況看，2002年全國普通中學、小學校舍危房面積中農村校舍危房面積就占到總面積的49.86%和82.73%，而城市僅占到總面積的10.09%和4.58%。

（三）城鄉師資水平的差異

農村與城市相比較，在教師的數量、學歷、職稱及知識結構方面都有很大差異。2002年城市小學生師比18.74：1，農村小學生師比為21.88：1；城市初中生師比為 16.67：1，農村初中生師比為20.16：1。2004年，全國農村小學高級教師的比例為35.9%，農村初中一級及以上職務教師的比例為32.3%，分別比城市低8.9和14.5個百分點。據統計，2004年全國共有49.9萬代課人員，主要集中在農村小學，其中75.9%分布在中西部農村小學。大量代課人員的存在，嚴重影響了農村教育水平。從學歷水平看，2005年全國小學具有專科以上學歷教師，城市78.01%、農村47.49%，農村比城市低31個百分點；全國初中具有本科以上學歷的教師，城市62.4%、農村24.34%，農村比城市低約38個百分點。

（四）城鄉居民受教育程度的差異

2004年底，全國還有248個縣（市、區、旗）沒有實現“普九”，基本上都在老、少、邊、窮等地區。農村的文盲率是城市的2倍以上，西部地區文盲率的比例大大高出東部發達地區。調查還表明，2005年，全國初中學生輟學率為2.62%，其中，西部地區為3.67%，是全國平均水平的1.4倍。2005年，國家教育科學“十五”規劃課題“我國高等教育公平問題的研究”課題組的研究結果表明，農村人口中低學歷人口的比例遠遠高于城市，城市人口中高學歷人口的比例明顯高于農村。城市高中、中專、大專、本科、研究生學歷人口的比例分別是農村的3.5倍、16.5倍、55.5倍、281.55倍、323倍。2006年9月14日《光明日報》提供的數據顯示，我國城市人口平均受教育年限已達13年，而農村人口還不足7年，相差近一倍。

城鄉教育公平存在問題的主要原因還在于城鄉經濟發展的不平衡和政治、經濟上的城鄉二元結構。建國后，我國長期實行的是一種城鄉二元分割的經濟制度和社會治理制度，國家用不同的政策和制度管理著城市和鄉村兩個不同的世界。在經濟方面，我國實行依靠農村提供工業原料，優先發展工業的政策，以農補公、以鄉保城，導致城鄉之間形成較大差別。在社會治理方面，這一二元結構是由一系列的制度支撐的，包括：二元戶籍制度、二元住宅制度、二元糧食制度、二元副食品供給制度、燃料供應制度、二元教育制度、二元醫療制度、二元就業制度、二元保險制度、勞動制度以及二元婚姻、征兵等制度。這些制度造成農民和市民在政治、經濟、社會等方面存在相當大的差別和比較尖銳的矛盾。改革開放以后，農民的生活水平有了極大提高，但城鄉居民的人均收入差距仍很大。收入的差距再加上自然條件的限制，使農村的辦學條件與師資力量始終處于落后的地位，教學水平、入學率和義務教育普及率也遠遠低于城市的同級同期水平。教育是政府主導的公益性事業。長期以來，受“城市中心”的價值取向的影響，各級政府教育經費的投入明顯偏向于城市；而農村教育資金的自籌能力極其有限，教育資源的城鄉差距也就不可避免。

三、城鄉教育公平的路徑選擇

（一）突破城鄉二元結構體制，城鄉教育統籌均衡發展

要從根本上縮小城鄉教育差距，關鍵的路徑就是要突破城鄉二元結構體制，構建城鄉教育一體化發展新格局，促進城鄉教育均衡發展。“我國城鄉教育差距的突出矛盾是農村教育發展的相對滯后，尤其是中西部農村教育與城市教育差距較大。城鄉二元結構是造成城鄉教育差距的主要根源。因此，縮小城鄉教育差距需要從城鄉一體化的戰略要求出發，統籌城鄉教育發展，要在政策和制度設計上向農村傾斜，在公共教育資源配置上優先保證農村教育發展的需要，逐步提高農村教育水平”［2］。所謂城鄉教育統籌均衡發展，就是要將城鄉學校捆綁聯動，在平等原則的支配下，城鄉教育機構、受教育者在教育活動中實現平等待遇，其最基本的要求就是在正常的城鄉教育群體之間平等地分配公共教育資源，達到教育需求與教育供給的相對均衡，并最終落實在人們對教育資源的支配和使用上。

（二）加強政府職責，確保教育水準

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》指出：教育公平的主要責任在政府，全社會要共同促進教育公平。良好的公共服務是實現社會基本平等與和諧的基礎。就教育而言，我們沒有形成可持續的財政支持體制，沒有建立起規范的政府分工、事權、財權相統一及其相應的決策與問責機制，還沒有形成地區間、城鄉間教育資源公平配置的制度，這嚴重影響了公共教育服務提供的數量和質量。我們必須強化政府責任與行為，充分發揮主導作用，加強中央調控，加大中央投入與保障，尤其是農村義務教育經費投入，保障教育資源的合理配置，制定和確保區域間、城鄉間教育水準，縮小差異，維護教育目標的統一。尤其是要以法律形式明確各級政府的教育支出責任，通過平衡各地城鄉之間教育條件，來保證所有社會成員享有均等的教育機會。中央財政和省級財政應建立專項教育財政轉移支付制度，重點解決農村地區、薄弱學校的辦學、教學條件的改善等問題。

（三）完善教育制度建設，加大保障和扶持力度

完善和規范制度建設，是城鄉教育均衡發展的有力保障。通過制度的建設和完善，確保教育投入能力、實際受教育程度和通過教育所獲得的最終收益在城鄉間得以平等的保障和維護。如健全學生資助制度，保障農村經濟困難家庭、進城務工人員子女平等接受教育；逐步完善招生體制、陽光收費體制和多元評價制度，建立和完善與之配套的“獎、貸、補”等制度，保障所有學生享有平等受教育的權利；對教育資源分配進行必要的調控和有效的監控，確保經費使用的科學化、合理化和民主化；建立完備的教育法制，保障受教育權利，實現教育公平；建立健全完善的監控體系，嚴格遵守和執行；完善財政轉移支付制度和教師輪崗制度，促進城鄉間教育的均衡發展，等等。

（四）確保教育經費投入，保證教育公平的實現

教育作為一種社會事業，具有回報周期長的特點，所以，光靠市場經濟配置教育資源是不夠的，政府必須加大教育投入，實行教育專項基金，才能真正促進教育公平發展。當前主要是大力提高公共教育經費在GDP中的比例。早在1993年《中國教育改革與發展綱要》中就提出，要在2000年使我國公共教育財政投入達到GDP的4%，即使真正達到了這個比例，在世界上也是比較低的，早在1995年世界平均就達到了5.2%，發達國家為5.5%，發展中國家為4.6%，最不發達的國家也達到了3.6%。教育事業是公共事業或者準公共事業，政府理應承擔起更大的責任。

（五）合理配置教育資源，向農村薄弱學校政策傾斜

“取之于民、用之于民”是教育部門進行資源配置的基本原則。我國“窮國辦大教育”的基本國情決定了我國的教育資源十分有限，教育部門在分配有限的教育資源時，要遵循平等和補差的原則，改變以往教育資源過于集中投向城市學校和少數重點中小學和大學的局面。應該努力做到“兩個確保”，即確保任何時候國家對于義務教育的投入都要高于對非義務教育的投入，確保任何時候國家對于基礎教育的投入都要高于對高等教育的投入。對于基礎教育，特別是農村基礎教育，要強調均衡發展，積極支持農村薄弱學校的改造和發展，把工作的重點放在“治薄、扶薄”上來，多做“雪中送炭”的事。

（六）關注教育弱勢群體，減少接受教育的不公平

羅爾斯指出：“社會和經濟的不平等（例如財富和權利的不平等），只要其結果能給每個人，尤其是那些最少受惠的社會成員帶來補償利益，他們就是正義的。”［3］羅爾斯所提出的弱勢補償原則是要照顧最少受益者的最大利益，它立足于教育的整體利益，對教育發展過程中弱勢群體的教育進行必要的調整和補償，使弱勢群體也能普遍地得到教育帶來的收益。通過弱勢補償，在分配教育資源時主動向弱勢群體傾斜，減少他們在接受教育方面的不公平，從而進一步減少社會的不公平問題。［4］

一個社會的文明程度不僅僅體現在政治經濟的發達、文化生活的豐富多彩，也體現在對弱勢群體的態度和對弱勢群體的關懷幫助中。農村學校學生和農家子弟是目前我國最大的教育弱勢群體，他們往往處于低質量教育與惡劣生活環境的旋渦中，得不到平等的關注和必要的幫助。應建立和完善國家對弱勢群體的資助體系，通過政策傾斜、制度建設、專項經費投入、文化心理引導，保障弱勢群體受到平等的尊重和關懷，擁有平等的受教育權、發展權，享有平等的、人性化的、高質量的教育，特別是對于經濟特困生要建立經濟補償機制，如提供獎學金、助學金、助學貸款、勤工儉學崗位、社會資助等，解決其求學期間的經濟困難。只有通過對弱勢群體的積極關注，采取有效的政策措施、建立科學的補償機制，才能不斷提高教育公平的水平，促成教育公平的實現。

參與文獻：

［1］程剛.義務教育法有望做修改將解決教育經費投入不足［N］.中國青年報，2005-08-19.

［2］袁振國.發展是促進教育公平的基礎——關于教育公平的思考［N］.中國教育報，2009-01-16.

［3］約翰·羅爾斯.正義論［M］.何懷宏，何包鋼，廖申白，譯.北京：中國社會科學出版社，1988.

［4］于發友.論教育公平的理念與實踐［J］.山東師范大學學報（人文社會科學版），2005，50（2）：128-131.