蘇州外來人口子女義務教育問題探討——基于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的視野

張國平

（常熟理工學院 管理學院，江蘇 常熟 215500）

城鄉(xiāng)教育一體化是城鄉(xiāng)一體化的重要組成部分，是保障城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展、促進教育公平的必然要求。目前對城鄉(xiāng)教育一體化的研究主要從城市（城鎮(zhèn)）與農(nóng)村兩個維度進行。然而在我國經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域，隨著外來人口數(shù)量的不斷增多，外來人口子女的義務教育問題日益凸現(xiàn)，城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展要求城鎮(zhèn)、農(nóng)村與外來人口之間的教育資源的協(xié)調(diào)、均衡、可持續(xù)發(fā)展。本文擬結合蘇州城鄉(xiāng)一體化的實踐，對這些問題作出思考。

一、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展對外來人口子女義務教育的新要求

從蘇州城鄉(xiāng)一體化實踐來看，城鄉(xiāng)一體化是社會發(fā)展的目標，又是一個發(fā)展的過程。從社會發(fā)展的目標來看，城鄉(xiāng)一體化是生產(chǎn)力發(fā)展到一定水平和階段時，社會發(fā)展的必然趨勢，即城鄉(xiāng)差距的不斷縮小，城鄉(xiāng)不斷融合和趨同；同時，城鄉(xiāng)一體化又是一個發(fā)展的過程，不同的發(fā)展階段，城鄉(xiāng)一體化呈現(xiàn)不同的特征和路徑選擇。城鄉(xiāng)教育一體化是城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略在教育領域的具體實施和體現(xiàn)。城鄉(xiāng)教育一體化主要是針對傳統(tǒng)的二元結構社會提出來的，強調(diào)的是城鄉(xiāng)之間，即傳統(tǒng)的農(nóng)村與城市之間的一體化，強調(diào)的是教育資源在城市人口與農(nóng)村人口之間公平有效的配置。然而，隨著我國城鄉(xiāng)戶籍壁壘逐漸松動和社會流動增加，傳統(tǒng)的二元結構理論已經(jīng)出現(xiàn)明顯的缺陷，不足以解釋今日中國社會的現(xiàn)實。中國目前是“三元社會結構”。即在傳統(tǒng)的城市市民和農(nóng)村居民之間出現(xiàn)了新的一極，即流動的農(nóng)民工，他們既不同于城市市民又不同于農(nóng)村居民，且人數(shù)巨大。［1］農(nóng)民工群體的本質(zhì)在于它是被排斥在正式的城市居民之外的非正式城市群體。因此，城鄉(xiāng)教育的一體化不僅指城鄉(xiāng)之間，還應該包括外來農(nóng)民工子女，即城鎮(zhèn)人口、農(nóng)村人口與外來人口義務教育和基礎教育的均等化和優(yōu)質(zhì)化。外來人口子女與流入地兒童享有同等的受教育權利，農(nóng)民工子女義務教育要與流入地教育規(guī)劃一體化、標準一體化、管理一體化、評價一體化等，要從軟件、硬件、經(jīng)費、師資配置等各方面消除城鄉(xiāng)差別、城際差別、戶籍人口與外來人口之間的差別，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求下外來人口子女義務教育面臨的新挑戰(zhàn)

近年來，蘇州市高度重視外來人口子女就學問題。從維護人民群眾根本利益和“外來人口也是新蘇州建設者”的觀念出發(fā)，把切實解決好外來人口子女的教育問題納入蘇州經(jīng)濟社會發(fā)展的全局，基本解決了外來人口子女教育問題，教育質(zhì)量穩(wěn)步提高。在外來人口子女就學方面做到了“三個基本”：即基本解決了外來人口子女接受義務教育問題，基本做到了國家規(guī)定的“兩個為主”，即以流入地政府為主、以公辦學校吸納為主，基本做到了對外來人口子女的教育教學與本市戶籍學生一視同仁。但外來人口子女義務教育仍然面臨問題：

1.外來人口子女人數(shù)快速增長與本地教育資源緊缺之間的矛盾

隨著蘇州經(jīng)濟的快速發(fā)展，蘇州外來人口越來越多，外來人口子女的就學人數(shù)迅速增加。根據(jù)蘇州市教育局統(tǒng)計，從2002年到2006年，在蘇州的義務教育階段隨父母進城務工子女就讀人數(shù)，依次為109172人、131524人、153675人、163979人，截至2006年9月，蘇州接受義務教育的外來人口子女學生數(shù)達21.7萬人，占全市義務教育階段學生數(shù)的33.2%，占全省的43%。2002年以來，外來人口子女學生數(shù)量年均增長18.7%，尤其是近幾年，呈現(xiàn)加速增長的態(tài)勢。如此龐大的學生數(shù)是當?shù)氐墓步逃Y源難以接受的，而且這種潮涌現(xiàn)象可能會持續(xù)幾年或更長時間。因此，未來幾年蘇州的教育資源特別是初中教育資源短缺問題將更為嚴峻。這不僅會影響到蘇州基礎教育布局調(diào)整的進程，影響全市義務教育的整體水平，而且還會影響蘇州經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定，影響蘇州城鄉(xiāng)教育一體化目標的實現(xiàn)。

2.外來人口子女就學的不穩(wěn)定與正常的教育秩序之間的矛盾

首先是外來人口子女生源分布的地區(qū)不均。根據(jù)2007年11月的統(tǒng)計，平江、金閶、滄浪三個古城區(qū)的隨父母進城務工子女學生數(shù)分別為8106、8004、6623人，而在昆山、常熟、張家港、吳江、太倉五市以及吳中、相城兩區(qū)的人數(shù)分別是29032、34691、27796、27358、21031、19960和10293人。即使在蘇州城區(qū)，也大多集中在靠近市郊城鄉(xiāng)結合部的學校。其次是在學段分布上，義務教育階段流動人口子女學生在各個年齡段的分布存在很大的差異性。據(jù)我們對張家港西張公辦學校的調(diào)查，隨父母進城務工子女學生所占比例越靠近低年級越高，一年級高達18.9%，而初三年級為1.7%。影響這種分布特點的主要原因是：根據(jù)國家教育部規(guī)定，孩子參加高考必須回到原籍，而各省（市）高中課程往往不同，因此，農(nóng)民工子女在流入地讀完初中之后，就會回到老家讀高中。外來務工人員的就業(yè)很不穩(wěn)定，常常更換工作單位，從而導致他們的孩子頻繁轉學。民工子弟學校每學期學生的變動率一般均在30%以上（指轉入與轉出）。由于外來學生流動性較大，難以預測，更難以規(guī)劃，給各地教育發(fā)展計劃的制訂、教學人員編制的落實、教育設施設備的投入，帶來了很多不確定因素。

3.義務教育公共產(chǎn)品的屬性與地方政府承擔財政責任之間的矛盾

按照國際經(jīng)驗，義務教育主要由政府免費提供。但是，我國義務教育事實上被視為是一種地方性的公共品，因此，無論是經(jīng)費投入，還是具體管理，都主要由各級地方政府負責。按照現(xiàn)有的法律法規(guī)，外來人口子女的義務教育責任主要由流入地政府承擔。但是在具體的執(zhí)行中又帶來了新的問題。由于我國各地對流入人口子女義務教育具體實施政策的差異，象蘇州這些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)如果對農(nóng)民工子女實施比其它地區(qū)更為優(yōu)惠的義務教育政策，勢必會引起更多的外來人口涌入蘇州，帶來外來勞動力流入的“洼地效應”，這將給已面臨日益沉重的外來人口壓力的蘇州區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展帶來更大的沖擊。

蘇州市外來人口子女義務教育中存在的問題與面臨的挑戰(zhàn)，從表面來看，主要表現(xiàn)為外來人口子女就學的需求與蘇州義務教育資源供給之間的矛盾，其問題的實質(zhì)是我國義務教育公共產(chǎn)品特性與義務教育資源供給的地方分割體制之間的矛盾，也就是說，在目前地方財政包干、分灶吃飯的前提下，地方政府對外來人口子女，尤其是農(nóng)民工子弟義務教育的提供缺乏足夠的內(nèi)在動力和激勵機制。如果中央政府和省級政府不能為外來農(nóng)民工子女義務教育提供財政轉移支付，對流入地政府又缺乏硬性約束手段和剛性考核機制，地方政府在外來人口子女義務教育問題的博弈中就難免機會主義行為。

4.外來民工子弟學校與蘇州教育現(xiàn)代化建設之間的矛盾

據(jù)調(diào)查，2007年蘇州市共有民工子弟學校137所，由蘇州市教育局正式批準的57所，在蘇州市教育局備案的58所，剩下的22所屬于沒有批準、也沒有備案的“黑戶”。［2］蘇州外來工子弟學校大多屬“民辦麻雀學校”，已嚴重影響到了蘇州教育的優(yōu)質(zhì)、均衡發(fā)展。其存在的主要問題有：（1）辦學條件簡陋。多數(shù)學校教學裝備設施不能滿足教育教學需要，學校生均面積、生均校舍建筑面積、人均藏書量等離《標準》有較大差距。（2）安全隱患較多。租用破舊廉價廠房，校舍無驗收合格證，電線老化嚴重；食堂無衛(wèi)生許可證，進貨渠道不規(guī)范，小賣部無“三證”；多數(shù)校車以報廢、拼裝汽車為主，運送學生經(jīng)常超載；學校多處城鄉(xiāng)結合部，周邊環(huán)境差，存在外部隱患。（3）師資參差不齊。師資來源雜，不少教師或學歷不達標，或無教師資格證，素質(zhì)參差不齊，整體質(zhì)量較低，且?guī)熒壤д{(diào)。（4）管理比較混亂。有關部門對審批、備案的學校財務監(jiān)管不夠，自行印制收費收據(jù)、沒有收支記錄等混亂現(xiàn)象嚴重。課程設置不規(guī)范，隨意性較大。［3］總之，外來工子弟學校的辦學條件普遍較差，與蘇州市公辦學校有較大差距。

三、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展思路下解決外來人口子女義務教育問題的政策建議

外來人口義務教育問題是我國經(jīng)濟與社會發(fā)展轉型過程中出現(xiàn)的問題，要從根本上消除外來工子女與城市少年兒童義務教育之間的差距，將取決于我國經(jīng)濟的進一步發(fā)展和改革轉型的加快，這是一個比較長期的過程。蘇州作為城鄉(xiāng)一體化先行試點地區(qū)，應該在體制和機制的創(chuàng)新方面進行探索。

1.從國家層面來看，加大國家和省級政府在外來人口子女義務教育中的財政責任

隨著城市化的加快，農(nóng)民工會更多地涌入城市，而且隨著職業(yè)的變化在不同的城市間流動。因此，增加城市義務教育的供給是解決外來人口子女義務教育最根本的措施。從這個意義上講，提供義務教育更多的是中央政府的無限責任，地方政府負有的則是有限責任。

提高中央財政在義務教育投資中所占的比例，平衡地方差異。國家實施分稅制以來，中央和省每年從地方抽走60%的稅收。在地方政府財權與事權不對稱的背景下，要求地方政府保證外來人口義務教育的經(jīng)費似乎有點強人所難。改善我國當前義務教育發(fā)展水平各地極端不平衡的狀況，有力措施之一是必須以立法的形式加大中央及省級政府對義務教育的投入，對轉移支付制度的內(nèi)容、程度形式、依據(jù)、用途和監(jiān)督等以立法形式進行監(jiān)督，以減輕縣（市）級地方財政的負擔。如在日本和英國，中央政府對義務教育的投資要占義務教育經(jīng)常性投資的50%左右。加大中央政府的投資力度，可以大大減小我國地方義務教育投資水平的差異，促進各地區(qū)義務教育均等化發(fā)展。中央對義務教育投資力度的加大也有助于相對貧困的流出地教育質(zhì)量的提高，可以吸引一部分流出人口的子女在本地就學，緩解流入地政府的壓力。這是一種從根本上緩解流動兒童少年就學、解決義務教育公平問題的措施。

改革當前義務教育的投資方式。在政府提供公共物品不變的前提下，可以將市場機制引入公共物品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，以提高公共物品的生產(chǎn)效率和質(zhì)量。按照美國經(jīng)濟學家弗里德曼的理論，政府可改變過去將教育經(jīng)費直接撥給公立學校的方式，將經(jīng)費分發(fā)到學生家長手中，由家長根據(jù)需要自由選擇學校，資源配置的效率會明顯提高。有專家提出借鑒美國義務教育階段的票證制，中央政府和流出地政府可以向流動兒童頒發(fā)義務教育經(jīng)費券，流動少年兒童在流入地就學后將此券上繳流入地政府，流入地政府向中央、省及流出地政府兌換相應的生均教育經(jīng)費。當然，也可以由中央財政直接根據(jù)流入地接收外來人口子女免費義務教育的具體數(shù)目，經(jīng)核定后，將相應經(jīng)費轉移支付到流入地政府的財政。目前，我國已有部分省市進行了有益嘗試，如浙江在全省實行“流動人口子女入學卡”制度，讓流動人口子女憑流出地教育部門開出的入學卡到流入地接受相應的義務教育。這種做法將戶籍制度所形成的教育撥款的固定性與人口的流動性有機結合，減少了戶籍制度對義務教育投資撥款方式的制約，同時又減輕了流入地政府為流動兒童少年興辦義務教育的財政負擔，使中央政府、流出地和流入地政府三方共同承擔為流動兒童少年接受義務教育提供經(jīng)費的義務。

2.從流入地政府來看，要依法加強對外來人口子女義務教育的管理，積極扶持、鼓勵外來工子弟學校的健康發(fā)展

堅持科學發(fā)展觀，將外來工子弟學校的建設和發(fā)展納入蘇州教育發(fā)展規(guī)劃，促進外來工子弟學校的發(fā)展。建議市政府及教育部門盡早研究外來工子女教育的規(guī)劃問題，將外來工子女義務教育的發(fā)展納入全市教育事業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃，做到將民工子弟學校與公辦學校一起規(guī)劃、一起管理，實現(xiàn)公辦、民辦教育協(xié)調(diào)發(fā)展，各類、各層次教育互相銜接，使民辦教育的發(fā)展與我市經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要相適應。對民辦教育的規(guī)劃既要有近期規(guī)劃，又要有中遠期規(guī)劃。

要促使民工子弟學校端正辦學思想，把社會效益放在第一位。要加強對民工子弟學校舉辦者的思想教育，促使其在辦學過程中始終要把社會效益擺在第一位，不能因為追求經(jīng)濟利益而犧牲社會效益。同時，要對民辦學校在收費、課程設置、教育質(zhì)量等方面加以規(guī)范，從制度上保證其正確的辦學方向。

加大政府扶持力度，有效地促進外來工子弟學校的標準化建設。政府要幫助民工子弟學校改善辦學條件、減輕經(jīng)濟負擔。建議開展公辦、民辦學校“手拉手”活動，在教學、教研上互相交流，提高民辦學校的質(zhì)量；可將公辦中小學更新后閑置的舊課凳桌、教學用具、實驗儀器、圖書、電腦等無償贈送給經(jīng)濟型民辦學校。建議房屋租賃管理部門考慮讓經(jīng)濟型民辦學校免交房屋租賃管理費用。要對照蘇州市外來子弟學校標準化建設的標準，對現(xiàn)有各類民工子弟學校進行評估定級。已經(jīng)審批登記的民辦學校要繼續(xù)加以扶持、規(guī)范管理，鼓勵其不斷提高質(zhì)量；對尚未審批登記但已招生開辦的經(jīng)濟型民辦學校，要對其進行甑別、指導和扶持，促其整改，使其盡快達標；實在達不到標準的要堅決予以取締，取締后，要幫助該校的學生分流到新的學校就讀，防止學生失學。

進一步加強社會力量辦學管理隊伍建設。一方面要加強政府的管理隊伍建設，適當增加教育部門社會力量管理機構的人員編制，撥付必要的經(jīng)費，對民辦學校加強管理，做好審批、規(guī)劃、督導、評估、業(yè)務管理等方面的服務；另一方面要加強社會力量辦學的自我管理隊伍建設，組建外來工學校教育協(xié)會，以實現(xiàn)外來工子弟學校的自我管理、自我約束。

在業(yè)務上實行公辦、民工子弟學校一體化管理。建議教育部門在開展教研科研活動、評優(yōu)評先、獎教獎學、學籍管理、督導評估、教師培訓、教師業(yè)務考核等方面對公辦、民辦學校一視同仁。協(xié)助解決民工子弟學校教師的教師資格認定、職稱評定、社會保險以及部分符合條件的優(yōu)秀教師戶口調(diào)入等問題。

3.從社會的角度來看，要積極營造良好的外來工子女課外教育環(huán)境

加強外來工子女的素質(zhì)教育。面對外來工子女家長沒有時間精力來輔導子女，只好把孩子關在家里或者放任自流的情況，充分挖掘本地的教育資源，多組織各種類型的教育活動，為外來民工子女提供更多的校外教育，比如開設周末第二課堂。同時，街道社區(qū)部門分別開設家長學校、法制課堂等，利用社區(qū)的資源，來提高外來工子女的素質(zhì)教育，一方面創(chuàng)造條件，使平時幾乎不參加課外實踐活動的流動青少年參加到街道的活動中來，通過開展豐富多彩的活動，使外來工子女在活動中施展個性，拓寬視野，提高綜合素質(zhì)；還可以向社會招募義工，在外來工聚居的社區(qū)開設“民工子女成長俱樂部”，組織外來工子女在假期參加一些趣味活動或興趣課，解決這些孩子假日無地方可去的狀況，也解決孩子無人照顧的情況，同時可以通過活動幫助提高外來民工子女的素質(zhì)。

提高家長的家庭教育能力。通過向外來工家長推薦一些家教方面的報刊、文章，組織一些小型的、非正式的教育咨詢、講座，讓家長與教育專家、學校老師、兒童衛(wèi)生保健醫(yī)生等面對面交流，以提高家長對教育的認識，解決一些外來工家長在教育過程中所碰到的實際困難。政府還可為他們提供一些如《新市民須知》等城市生活指導手冊。

發(fā)揮社會工作機構的作用。可借鑒香港的做法：政府鼓勵相應的社會工作機構在對外來工子女進行廣泛社會調(diào)查的基礎上，向他們提供適應期內(nèi)的專項培訓，包括語言、社會文化、政策法規(guī)等，為他們盡快融入大都市的生活，特別是心理上融入新的文化環(huán)境提供必要的幫助。對于一些公共文化體育設施，應免費向外來工子女開放。

流動人口及其子女是社會平等的一員，但要實現(xiàn)這一社會平等還“任重而道遠”。各級政府要把解決流動人口子女教育問題作為促進社會公平的一項基礎性工作，促進流動人口群體平等融入社會，進而推動社會的持續(xù)發(fā)展。蘇州作為城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革試驗區(qū)，要在大力發(fā)展公辦學校義務教育的同時，大力開展民辦學校義務教育的探索，形成公辦學校與民辦學校共同發(fā)展的義務教育良好格局，為外來工子女的義務教育提供一個良好的環(huán)境。

［1］李強.農(nóng)民工與中國社會分層［M］.北京：社會科學文獻出版社，2004.

［2］lup.蘇州行記6：參觀東冉民工子弟學校［EB/OL］.人民網(wǎng)，（2001-05-24）［2010-05-05］.http：//bbs1.people.com.cn/postDetail.do？id=2343070.

［3］關于推進蘇州市區(qū)外來工子弟學校標準化建設的建議［EB/OL］.蘇州政協(xié)，（2008-12-11）［2010-05-01］.http://www.zx.suzhou.gov.cn/szzx/InfoDetail/?InfoID=90f6ce6b-0d2d-44ee-8a0b-7a2f6003d4c1&CategoryNum=003001.