中國農村反貧困的財政政策研究

束凡瑋

(安徽財經大學,安徽 蚌埠 233041)

貧困是經濟、社會和文化落后現象的總稱。2010年是《中國農村扶貧開發綱要(2001—2010年)》實施的最后一年,也是扶貧工作承上啟下的一年。按照最新的扶貧標準(每人年收入 1196元),2010年中國農村扶貧對象 4007萬人,占農村總人口的 4.2%,絕對量依然龐大。按國際標準(每人每日 1美元),貧困人口數量更多。同時返貧問題也很突出,短期貧困人口約占貧困人口比例的 2/3。可見,中國農村反貧困任務依然艱巨。本文從財政角度出發,研究如何解決農村貧困問題。

一、財政在反貧困工作中的作用

在市場經濟體制中,市場在資源配置方面起著基礎性作用。政府作為市場的補充,其職能主要被限定在公共品、外部性、自然壟斷和宏觀經濟波動等市場失靈或失效的范圍。政府履行其職能的經濟手段主要是公共財政。市場通過價格機制、競爭機制和供求機制在經濟發展中追求的是效率目標。按照市場原則,創造不同效率的人應該獲得不同的收益,勞動、資本、土地、企業家才能等應該按照其要素貢獻獲得相應的報酬,而各種原因導致的人們效率不同的客觀差異卻不被考慮。因此,單純依靠市場作用,經濟社會必然會出現貧富分化現象。貧富差距擴大到一定程度會引發社會動蕩,破壞正常的市場運行,降低經濟效率。可見,市場無法依靠自身來維持長期穩定的經濟效率和社會秩序。解決這一問題就需要政府發揮財政在資源配置、收入分配、經濟穩定和發展方面的作用。財政方面可以通過所得稅、轉移支付、社會保障、直接補貼等手段來調節收入分配,對貧困群體給予扶持,使他們能夠維持基本的生活水平;通過財政投資、政策優惠等引導資源向貧困地區配置,改善貧困地區的經濟發展環境。正是由于財政所具有的這種直接性和靈活性,使其在反貧困方面具有重要作用。我國當前農村反貧困工作的開展應該充分發揮財政政策的作用。

二、中國農村貧困形成的主要原因

1.自然條件和基礎設施的制約。農村經濟發展離不開地理、氣候、水文、資源等客觀自然條件,地域自然環境差異是貧困產生的客觀原因。我國農村貧困人口主要分布中西部等邊遠高寒地區,這些區域自然條件惡劣,生態環境脆弱,自然災害頻繁,使得農村人口更易遭受自然風險的沖擊。另外,由于貧困地區地理位置偏僻,遠離城市和經濟中心,國家財政資金投入不足,交通、通訊、電力、農田水利等基礎設施薄弱,技術、人才、資金等生產要素短缺等原因,經濟發展難以啟動。盡管近年來農村貧困地區的電力、通訊、廣播電視、道路等基礎設施條件已有很大改善,但在普及程度及戶均擁有量方面與全國平均水平相比還是存在一定差距。這些因素都直接制約著農民收入水平的提高。

2.教育水平落后。長期以來,政府對城鄉教育投入實行不同的政策。城市里教育和基礎設施幾乎全是由國家財政投入,而國家在農村教育和基礎設施的投入則相當有限,相當一部分由農民自己來負擔。以義務教育為例,我國義務教育經費占教育總投入的比例始終低于60%,農村義務教育的投入不足30%,農民人均年收入僅有城鎮居民的 1/4,卻要支付比城市更多的教育費用。地方政府承擔著 2.3億中小學學生和幾百萬教師的義務教育經費支出,而其財政收入又是極其有限的。教育投入的不足,直接導致農村教育的薄弱和農民知識的貧困。據統計,2003年全國初中生輟學率為 2.84%,農村初中學生輟學率為 5.47%,并且每年農村還有 130萬名兒童完成小學教育后不能進入初中學習。受教育水平低嚴重制約著農村貧困人口的收入增長。

3.農村保障體系不健全。在社會轉型時期,要消除農村貧困,縮小城鄉差別,我國的保障體系明顯滯后。據統計,目前有40%～60%的農民因為經濟拮據、生活貧困和醫藥費的迅速增長而無法正常就醫,因病致貧的農村人口數量也在逐年增加。另一方面,農村公共衛生的長期匱乏使農村公共防疫體系處于極度脆弱的狀況,一些已經消失的地方病死灰復燃,嚴重影響到農民的健康和發展。目前,我國的農村社會保障包括農村社會養老保險、農村合作醫療和農村最低生活保障三個方面。社會保障對農村的保障水平低、品種少、覆蓋率不高。即使有的農民參加了養老保險、醫療保險,由于社會保障工作中存在的缺陷,使很多地區農村出現了“退保”的現象。社會保障體系的不健全也是農村貧困人口長期大量存在的重要原因。

三、中國農村反貧困的財政政策建議

綜上,農村貧困人口文化水平低下,農村公共產品供給不足,社會保障體系不健全等因素共同導致了貧困問題。要解決貧困問題,就必須從多方面出發,選擇符合我國當前國情的反貧困路徑,將開發式扶貧和救助式扶貧結合起來,一方面為農村脫貧創造所必須的客觀條件;另一方面要提高貧困人口自我脫貧所必須的技能和素質;同時,還要為農村貧困人口提供必要的社會保障。筆者認為,要實現這些目標就應該充分發揮財政政策在我國農村反貧困中的作用,增加財政投入,加大財政的反貧困力度,具體措施主要有以下方面：

1.完善農村的基礎設施,為農村脫貧提供客觀條件。基礎設施是否完善,直接影響著農村反貧困工作的效果。農村反貧困應針對農村公共產品和公共服務供給不足的現狀,努力強化政府的公共服務職能,加快建設公共服務型政府,通過完善農村的基礎設施,為農民參與市場創造條件。目前我國的農村貧困人口主要位于中西部地區,這些地區由于自然條件限制,基礎設施不完善,制約了農村經濟的發展。要使貧困地區擺脫貧困就需要政府加大財政投入力度,完善當地的基礎設施建設。各級政府在基礎設施建設方面應當扎扎實實地辦好實事：(1)加強對大江大河污染、水土流失、土地沙化等的治理;(2)加大貧困地區公路建設力度,基本實現鄉鎮通油(水泥)路,進而普遍實現行政村通油(水泥)路,逐步形成城鄉公交資源相互銜接、方便快捷的客運網絡,方便貧困地區與外界的交通;(3)加大貧困地區電網建設力度,啟動貧困地區電力設施建設,力爭使所有貧困地區早日通電,擴大電網供電人口覆蓋率;(4)推進廣電網、電信網、互聯網建設,爭取實現“三網融合”,積極發揮信息化的作用;(5)健全農村貧困地區公共設施維護機制,提高公共設施的綜合利用效能。

2.提高農村的教育水平,大力提高農村勞動力的素質。農村勞動力的自身素質是解決農村貧困問題的內在因素。農民素質是影響農村勞動力轉移和農民收入的關鍵因素,必須把它放到重要的位置加以解決。農村教育水平的提高可以從三個方面展開：(1)提高農村的基礎教育水平。政府應該切實做好農村九年義務教育工作,將農村的義務教育工作落到實處,不要把義務教育的責任推給貧困地區的縣鄉政府和貧困兒童的家長,讓農村的適齡兒童都有學可上,從而提高農村人口的整體素質。(2)加強對農村貧困人員的職業培訓和教育,探索建立“市場引導培訓,培訓促進就業”的勞動力培訓與就業機制。為提高經費使用效果,必須依托現有培訓資源,利用競爭機制選擇培訓機構：將資金分配與培訓效果掛鉤、培訓與就業掛鉤;完善資金補助辦法,使受訓的農村貧困人員直接受益;加強農業科學技術知識的培訓或實用技術的指導,解決農民生產中的實際問題,使農民了解和掌握一些農業生產知識和實用技術,培養他們的實踐能力,提高農業人口的素質。(3)廣泛吸引社會資金投入農村教育。財政可以通過安排貼息、專項補助、稅收優惠等措施,引導社會資金流入農村貧困地區興辦基礎教育或參與學校基礎設施建設;運用產業政策優惠、稅收減免等辦法,鼓勵企業和個人捐資貧困地區教育。

3.加快社會保障制度建設,進一步完善農村社會保障體系。農村社會保障水平低是貧困人口難以穩定脫貧的重要原因。健全農村貧困地區的社會保障體系應該從以下著手：(1)建立和實行農村居民的最低生活保障制度,按照農村經濟發展水平合理確定農村最低生活保障線,既要保障農村貧困人口的最低生活,又要防止保障標準過高而形成養懶漢的傾向;(2)按照“風險共擔、互助共濟”的原則,著力完善政府推進、農民互動、社會參與的工作機制,加快建立以大病醫療統籌為主的農村新型合作醫療制度,不斷提高農民的醫療保障水平;(3)進一步完善與城鎮職工標準相一致的失地農民社會保障制度,讓失地農民能夠真正享受城市化建設的成果;做好進城務工農民的社會保障工作,切實保護“農民工”的合法權益。

4.建立和完善公共物品需求和利益表達機制。建立和完善農村貧困地區公共物品需求和利益表達機制,就是要使得貧困地區需要什么樣的公共物品、先后的次序如何、需要多少以及利益訴求等,均可以通過這種機制充分表達出來,并通過某種程序使這種需求變成官員決策的參考依據和行動目標。建立和完善農村貧困地區地方公共物品需求和利益表達機制對于保持地方公共物品供求關系的相對平衡、減少公共資源浪費、減輕農民負擔、維護農村貧困人口合理權益、改善干群關系、維護社會穩定,都具有非常重要的意義。

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