農村社會養老保險制度構建的多級政府責任研究

林聯臻

(安徽財經大學,安徽 蚌埠 233041)

我國近幾年人口老齡化進入快速發展階段,老年人口將年均增加 800萬 ～900萬人;到 2020年,我國老年人口將達到 2.48億,老齡化水平將達到 17%;特別是農村老齡化程度高于城鎮 1.24個百分點,農村人口老齡化的速度遠遠高于農村經濟發展的速度,這對新農村的建設以及構建和諧社會都產生一定的影響,各級政府都將面對這種嚴峻形勢。

一、農村社會養老保險制度構建的多級政府責任的理論

(一)公共物品理論

1.政府在農村社會養老保險中應承擔責任,這主要是社會養老保險所具有的公共物品性質決定的。黎民認為養老保障具有公共物品和準公共物品的性質,決定了政府的核心地位和主導作用。政府具有的公共性和壟斷強制性使政府在養老保障的供給方面表現出特有的責任能力和效能。農村社會養老保險作為一種具有很強正外部性的準公共品,為社會提供公共品、彌補市場失靈是政府必須履行的財政職能。馬雁軍、孫亞忠論證得出農村社會養老保障的純公共產品特性是其本質屬性,而它的準公共產品特性是在政府現有財力約束的特定條件下產生的。

2.各級政府在農村社會養老保險中應該分權,這主要是由于公共物品的層次性、外溢性和居民對公共物品偏好決定的。美國學者O.Echesten認為,應當根據公共物品的受益范圍來有效地劃分各級政府的職能,并依此作為分配財權的依據。因此,那些有益于全體國民的公共物品應當由中央政府來提供。另有一些公共物品雖然只惠及某一階層或某些人,但因對全社會和國家的發展至關重要,也要由中央政府提供。農村社會養老保險基于其準全國性公共產品的性質,應由中央政府主導并視其效用外溢程度大小在中央政府與地方政府間合理分擔。Tresch的“偏好誤識”理論認為,中央政府不是全知全能的政府,尤其是其對于地方居民對公共物品需求不能掌握得正確無誤,因此,當地區之間發生沖突時,中央政府出面調停地區沖突和收入在不同地區間的分配問題是適宜的。

(二)從預算管理體制的視角分析

預算管理體制簡稱預算體制,是中央與地方政府之間以及地方各級政府之間劃分財政收支范圍和預算管理權限的根本制度。我國目前實行的是分稅制預算管理體制,其實質是根據中央政府和地方政府的事權確定其相應的財權,通過稅種的劃分形成中央與地方的收入體系。在現行分稅制預算管理體制下,根據事權與財權相匹配的原則,合理劃分各級政府的事權。對于由公共產品效應的外溢性和交叉性所引起的上下級政府間或同級地方政府間的事權應分項予以明確界定。對各級政府所提供的基本公共服務方面的事權應明確加以規定。中央政府主要負責基本公共服務的范圍和標準的規定已經監督評估,提供中央財政轉移支付資金。地方支付主要負責基本公共服務的具體規劃、組織實施以及對下級財政實行轉移支付。農村社會養老保險的職責歸屬,中央財政主要承擔其財政責任,具體的事物由地方各級政府負責。在這種體制下,農村社會養老保險制度構建財政分權是必然的。

二、各級政府在農村社會養老保險制度構建中存在的問題

(一)各級政府責任不清

1.各級政府的職能轉變不到位,混淆市場與政府之間的關系。在向市場經濟轉變的過程中,受傳統計劃經濟的思想影響,造成政府在農村社會養老保險中的職能缺位和越位并存。農村社會養老保險的公共品性質決定了市場供給方面的失靈,政府要承擔其應盡的責任。從1992年《縣級農村社會養老保險基本方案》失敗的原因分析可知：政府未認清農村社會養老保險的社會性還是商業性,政府財政責任的缺失是主要原因,最后農村社會養老保險的繳費模式,幾乎變成了農民自身的商業保險,截至 2004年底,我國農村養老保險制度的覆蓋范圍走勢逐年降低,由 1999年的 9.75%降到 2004年的 7.10%。

2.政府的級次過多,使得各級政府的職責劃分不清,造成其在農村社會養老保險的責任缺失。農村社會養老保險所具有的公共品性質決定了中央政府應該承擔起制度建立的成本,但是其準公共品性質及受益的范圍又決定了各級地方政府要解決本地區居民消費偏好問題,需要具體的條例來運作。我國現行五級的行政級次層級繁多、設置混亂,不僅使上下級政府之間信息傳輸和反饋程序增多,降低了信息傳遞的速度,導致信息失真,增加了行政成本,而且各級政府在事務的劃分上存在交叉、出現“真空”等問題。農村社會養老保險具有的公共物品和準公共物品性質,使得其歸屬的問題處于尷尬的位置,結果在農村社會養老保險的制度建立過程中,帶來事務的劃分存在交叉、出現“真空”等問題也就在所難免。

(二)中央政府承擔的責任過少

在農村社會養老保險制度構建過程中,中央政府應承擔起主要責任,這不僅包括財政責任還要包括制度提供上、法律上的責任。中央政府責任的缺失是農村社會養老保險不能得以持續進行的主要原因之一。

1.中央政府在農村社會養老保險制度構建中財政支出過少。我國農村社會養老保險的實踐證明,政府的責任特別是中央財政責任在農村社會養老保險制度的建設中起到主導或關鍵的作用。2002年很多地區在開展新型農村社會養老保險制度創新中,政府財政責任強化又是農村社會養老保險得以開展的重要因素。2009年新型農村社會養老保險試點工作得以全面展開,是因為有中央財政的大力支持。但是中央財政總體上來說在農村社會保障支出是較少的,2008年全國財政收入61316.9億元,其中中央本級收入 32671.99億元,地方本級收入 28644.91億元。2008年中央用于社會保障和就業支出 2743.59億元,占中央財政支出的 7.5%,而中央財政對農村社會保障補助為 93.6億元,除就業支出的400億,僅占其社會保障支出的 4.0%,占其總支出的0.3%。

2.中央政府在制度和法律上的缺失。我國農村現行的社會養老保險制度主要是以政府部門的政府性法規和民政職能部門制定的實施方案為主,這都沒有法律上的保證。這就使農村社會養老保險沒有制度上的穩定性,農民與政府之間沒有建立起穩定而持久的契約關系。關于發達國家一項制度的建立,其立法先行,以有力的法律法規加以保障實施。由于制度具有的性質與公共物品無異,其本身所具有的外溢性和規模效益,理應由中央政府來保證其建立、實施,這樣不僅可以減少制度的建立成本,也可以減少執行成本。但是我國至今沒有一部完整、統一的《社會保障法》,使得政府在農村社會養老保險制度構建中執行隨意性大,缺乏持續有效的長期機制。

(三)地方政府責任缺失

1.地方財政困難,無力為農村社會養老保險制度構建承擔財政責任。隨著農業稅的取消和農村稅費改革的逐漸完善,地方政府歷史遺留的或有債務、財政缺口問題越來越突出。財政部財政科學研究所所長賈康曾經調查過幾個省的情況,發現一般省份都是幾百億的債務規模,有的則接近千億;按照我國有 30多個省份來推算,就是萬億的規模。地方財政無力維持基本運轉,基本保障不能正常實現。地方財政所面臨的巨大困難,使得地方政府無法維持正常的運轉需要,更談不上履行自身的職能和提供必要的公共產品和服務了。縣鄉財政困難使縣鄉政府無力提供農村最基本的公共服務,不能較好地造福于民。

2.地方承擔的事權與財權不匹配。現有的政府間職責劃分和支出范圍不明確,是財政體制的一大弊端。在實際的財政體制運行過程中,事權下放而財權上劃的事實,使得各級地方財政不堪重負,財政能力嚴重不足。一方面,在中央政府集中財力,加強宏觀調控能力的同時,省、市也盲目仿效中央,不斷加大對下級的財政收入集中程度;另一方面,縣、鄉兩級政府擔負的事權則很大,包括義務教育、基礎設施、社會治安、環境保護、行政管理、經濟發展、社會保障等等,這些事權大都剛性強、欠賬多、所需支出基數大。

三、完善農村社會養老保險制度構建的對策

(一)完善分級預算管理體制在農村社會養老保險制度構建中的作用

首先,合理界定中央與地方在農村社會養老保險制度構建的事權范圍。劃分中央與地方的事權范圍可以根據農村社會養老保險公共物品的特征、受益廣度的差異以及各級政府職責的內在要求,將中央與地方的事權劃分清楚。中央主要承擔農村社會養老保險財政責任和制度建設,具體的事物由地方各級政府負責。其次,減少農村社會養老保險制度構建中政府級次,可以減少農村社會養老保險制度建立成本、執行成本,進而為制度建立的運行提供有效的、穩定的前提條件。第三,加大中央政府對農村社會養老保險的轉移支付力度、財政支持力度。根據公共服務均等化原則,對于財政困難的省份,中央要承擔起財政保障責任;對于不同地區居民所享有的農村社會養老保險的不同水平,中央要加大轉移支付力度,以實現全民公共服務均等化。第四,省級政府要承擔起協調作用。在政府級次減少的前提下,省級政府除了做好本職工作,應承擔起協調中央與縣級政府的責任,各地經濟、文化、社會結構等都不相同,農村社會養老保險不盡相同,在現階段不能搞一刀切,需要視情況而定。第五,完善“省直管縣”體制在農村社會養老保險制度構建中的運用。“省直管縣”體制的運作取得的成效是明顯的,對于解決縣級財政困難也取得一定的幫助,因此,結合“省直管縣”體制,在農村社會養老保險制度構建中加強省級和縣級政府的關聯度。

(二)推進和完善社會保障立法及相關法律

首先,加大中央政府立法進度,制定專門的社會保障法律——《社會保障法》,以法律的形式規范各級政府對農村社會養老保險制度構建的責任,明確各級政府的責任。通過法律制定開征社會保障稅,以保證社會保障資金的穩定來源,用于農村社會養老保險。其次,完善相關的法律法規。如加強《預算法》的執行力度,對于各級政府社會保障支出編制預算,加強各級財政用于農村社會養老保險支出執行力度以及可持續和強制性,使得農村社會養老保險有其穩定的資金來源;加強社會保障基金的增值保值規范管理,對基金的運作機構加強管理。

(三)創新構建各級政府在農村社會養老保險中財政資金供給機制

在完善的預算管理體制和法律制度強有力保障下,農村社會養老保險財政資金的供給可以選擇“中央 +省級”兩級政府供給模式或者“中央 +省級 +縣級”三級政府供給模式。由于客觀原因,現階段我國農村社會養老保險財政資金供給應選擇三級政府模式,在這個模式中,基本養老金可以選取農民人均純收入為指標,按照城鎮養老保險社會統籌部替代率計算,如 20%～30%的比例,各個地區可以有不同的標準。中西部的基本養老金這一塊要由中央政府來承擔,但是基本養老金與替代率計算后的差額部分由省級政府來提供。如 2008年全國農民人均純收入為 4761元,按照城鎮養老保險社會統籌部20%的替代率計算,人均支付標準為 952.4元,扣除中央660元后,省級提供 292.4元;東部地區,由于各個省份財政收入相對充裕,農民人均純收入高于全國農民純收入,可以采取不同的分配辦法,縣級提供的資金可用于農村養老管理機構和人員費用支出。

四、結語

只有完善現行的分稅制預算管理體制,在適當簡化政府預算級次的前提下,按照“一級政權、一級事權、一級財權”的原則,解決好各級政府職能的合理設置及相應的財力保障問題,這樣才能理清各級政府在農村社會養老保險制度構建的職責,才能為新型農村社會養老保險試點工作提供制度上的保障,為其順利進行提供長期有效的財政供給體制。

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