我國現行食品安全監管體系的問題與對策研究

門玉峰

(北京市社會科學院,北京 100101)

一、我國食品安全監管中存在的問題

(一)食品安全監管體制設置效率低

食品安全監管效率的高低主要是由政府所設置的食品安全監管體制所決定的。國外大都采用獨立行使職能的單一權力部門進行食品安全的監管,而且普遍采取從農田到餐桌的全過程監控體系,這種監管體制可以有效利用監管資源,避免重復監管。而我國目前仍實行多部門執法的監管體制,從而導致了職能交錯、權責不清、監管體系斷層的局面。例如食品安全問題中瘦肉精的使用屢禁不止,根本原因還是由于我國食品安全監管體系執行效率低,監管體制的設置存在著一定的缺陷,監管部門沒有形成統一協調的監管體系,監管體系的漏洞直接造成了瘦肉精監管的失控。

(二)食品安全監管法規建設滯后

美國、日本等發達國家十分重視食品安全的法律法規建設,美國政府每年投入 7億美元的經費支持食品安全標準的研究與制定。日本 1999年 6月至 2001年 9月投資數億日元完成了日本標準化發展戰略的制定任務。雖然我國在食品安全監管方面也制定了一系列有關食品安全的標準,但這些標準存在標齡過長,在長期的執行和使用過程中出現了缺乏科學性與可操作性等問題,尤其是在技術內容方面與 WTO有關協定和CAC標準存在著較大差距,我國食品行業國家標準的采標率只有14.63%。同樣以瘦肉精為例,在瘦肉精頻發階段,我國現行法規卻沒有一個明確對肉產品藥物殘留超標的執法主體加以確定。可見在頻頻出現的食品安全問題面前我國很多有關食品安全的法律法規顯得相對滯后,甚至有的食品安全的法律法規標準形同虛設,毫無執法效用。

(三)食品安全的系統檢測資料缺乏

我國目前主要缺乏兩個方面的食品安全的系統檢測資料,一是食品中農藥和獸藥殘留以及生物毒素等污染狀況的監測資料,二是食源性危害的系統監測與評價資料。雖然我國目前已經對一些重要污染物,如農獸藥、重金屬、真菌毒素等開展了一些檢測工作,但仍缺乏系統的監測數據。同時我國缺乏定點主動監測網絡,沒有對引起中毒事件中常見重要致病菌如沙門氏菌、金黃色葡萄球菌、肉毒梭菌和李斯特單核細胞增生菌等進行危險性評價的背景資料。這些系統檢測資料在確保食品安全方面能夠起到一個長期監控和有效應對食品安全事件的作用,因此應引起政府和相關部門的高度重視。

(四)食品安全預警處理體系不完備

我國的食品安全預警處理體系剛剛建立,現階段仍然存在很多問題。一是食品安全預警標準指標不全面。有關資料顯示,中國食品標準中的各項具體指標大都低于國際標準和國外標準。二是缺乏食品安全預警機構。雖然中國已建成各級食品質量檢驗檢測機構,但與面廣量大的食品生產和市場監督檢驗要求相比仍有較大差距,面向生產基地和市場的基層質量預檢機構嚴重缺乏。三是食品安全預警的手段落后。現有食品質量預檢機構的儀器設備陳舊落后,檢測能力不能適應新的檢測項目和參數的要求。

(五)食品安全危險性評估在標準制定中的重視程度不夠

危險性評估是制定食品安全標準的基礎。我國已經將危險性評估的科學規制原則納入食品安全的規制過程,并且利用全國營養調查等展開標準制定工作。但由于受到人力、物力、財力等各方面條件的限制,中國危險性評估專項基礎研究還不夠,目前尚缺乏通過監測、調查等途徑獲得的危險性評估數據。這些因素影響了中國食品安全標準的科學性和可操作性,可見我國食品安全的危險性評估技術有待進一步提高。

(六)食品標準滯后于新產品、新技術的出現

現行的食品質量標準體系在食品的類別上基本參照中國食品業的分類標準,新的加工工藝和產品形式的不斷出現使許多類別的食品的原有分類方式和市場現狀不能完全對應。許多正在生產或銷售的產品無法準確地對應到相應的食品類別當中,因此這部分產品在生產中缺乏衛生標準依據,在市場監管上也形成了空白。

二、我國食品安全監管問題的主要成因

(一)食品供給相對不足制約食品安全監管

以中國的乳制品加工業為例,從 1978年至 2007年,中國的乳制品產業增加了 280多倍,年均遞增 25.54%。但是,我國人均乳制品量與世界平均水平相比還有很大差距,遠遠低于發達國家的人均水平,我國人均奶制品消費量只相當于世界平均水平的1/13左右,在中小城市和農村地區,這一差距更為明顯。由于存在著供給和需求之間的嚴重缺口,許多乳制品加工企業盲目追求產量的增長,缺乏對乳制品質量的嚴格把關,因此才產生了例如“阜陽奶粉事件”和“三鹿奶粉事件”這類重大的食品安全問題。可見食品供給相對不足這一因素在很大程度上制約了我國的食品安全監管工作。

(二)食品安全監管是一個漸進性過程

隨著食品安全監管的發展,人們對于食品安全問題的認識不斷深入,我國政府已經設立了越來越多的機構對食品安全進行監管。在食品短缺階段,食品安全監管的重點是糧食的數量,在這一階段主要是農業部和衛生部執行食品安全的監管工作。在我國加入WTO以后,食品進出口數量的不斷增加,食品進出口安全的監管工作主要由國家出入境檢驗檢疫局執行。隨著人們食品安全意識不斷提高,我國設立了國家食品藥品監督管理局對食品的生產和流通進行監管。但是由于受到經濟利益驅使,一些食品生產企業使用各種手段和方式力圖賄賂食品安全的監管人員,一些監管機構中的少數人利欲熏心,從而造成對消費者利益的侵害,使監管效率降低,甚至損害整個監管體系的有效運行。可以說我國的食品安全監管是不斷完善和進步的,但是在這個漸進的過程中仍然存在著很多障礙,需要政府、各級相關部門、企業和消費者共同努力,以實現我國食品安全監管體制的更加健全和成熟。

(三)食品安全信息傳遞機制不健全

一是監管機構中沒有指導資源配置的價格,沒有傳遞信息的渠道,因此很難準確了解企業的成本和需求結構;二是以追求利潤為最高目標,企業不會把它所知道的信息告知監管機構;三是對監管機構的監管人員沒有制定有效的激勵措施,因此很多監管人員沒有足夠的積極性去獲取有關信息。由此可見,食品安全監管機構在進行食品安全規制時存在嚴重的信息不足,導致其有限理性,從而導致規制失靈;四是對公眾而言,由于缺乏食品安全規制方面的信息及規制機構方面的信息,即使想維護自己的權益也會無從下手。

(四)食品安全監管體系尚未建立完善的食品召回制度

雖然我國已經出臺一些與食品召回相關的規定,但食品召回制的法律地位不明確。盡管在國務院規章中有明確的規定,但法律層面還沒有專門針對食品召回的法律法規或部門規章,只能在各級、各地制定的相關法律、法規和規章中散見一些關于食品召回制的相關條文或類似規定。我國尚未建立國家層面的食品召回制和管理部門,依據現階段已有的食品召回工作實踐分析,中央層面尚未有明確的部門對食品召回進行管理,因此各地結合本地區情況探索食品召回的管理模式上有很大難度。各地區在食品召回問題上,只能依靠自我探索的模式。食品召回技術支持仍需完善。食品召回的技術支持包括食品召回所需的標準體系、食品安全的風險評估體系和食品可追溯系統,這三者是統一不可分的。但是目前,我國的食品安全的風險評估體系和食品可追溯系統還很不完善,極大地影響了我國食品召回制的建立和發展。

三、改進我國食品安全監管體系的對策

(一)推進食品安全管理體制的創新

1.改變現有的監管體制,改分散型監管為集中型模式,把分散在各部門的食品安全監管機構有機整合在一起,成立一個獨立的管理機構——國務院食品安全委員會。當然這一方案對現行監管體制將造成重大的沖擊,在短期內很難有效實現,但可以作為一個長期的改革目標和方向。

2.改變現有按產業鏈環節進行分工的方式,按食品的類別進行分工,每個部門獨立地對自己所分管的品種實行全過程規制,其他部門無權干涉,哪個品種的食品安全出現問題就追究哪個部門的職責。這一方案與現有體制也有一定的沖突,必須對現有機構進行重新分工,可以先選擇部門、地區進行試點,再逐步推廣。

3.在現有的管理體制基礎上進行小幅度調整,現有監管機構不變,現有分工方式也不變,但必須解決好現有分工存在的交叉和無人規制的盲區兩個問題。相對來說,這個方案效率低,但可行性最強,行政成本最低。

(二)發揮地方食品安全監管體制作用

1.建立中央政府和地方政府既相互獨立又相互協作的食品安全監督網。在全國各省全面監督食品的生產與流通,充分發揮地方食品安全管理體系的作用。中央和地方在食品安全標準上要保持很好的協調,由各級政府負責所轄區域的食品安全規制工作,實行主管領導問責制。

2.凡是食品存在國家標準的,地方規制機構須按照國家標準進行檢驗監測。食品在地區間的流通,以國家標準或國際標準進行規制,沒有國家標準的,各地可以按照地方標準進行規制。

(三)加強全民食品安全教育

1.進一步提高各級領導干部對《中華人民共和國食品衛生法》重要性的認識,使各級領導干部高度重視食品衛生法的貫徹實施,將食品生產經營者作為重點對象,加強相關法律法規的宣傳教育,與有關部門密切配合,貫徹落實,使食品企業提高法律意識,依法規范生產經營行為。

2.倡導規范、誠信的食品生產經營行為,開展警示教育,公開曝光違法行為。鼓勵消費者對食品質量安全問題的投訴、舉報,媒體等社會組織對存在質量安全問題的食品進行曝光,這也是對食品生產、經銷企業的有效社會監督,是食品安全市場準入體系的重要組成部分。

3.向公眾普及食品安全知識,提高廣大消費者依法維護自身合法權益的能力。增強居民的食品安全意識,并逐步改變購買價值取向,引導消費者由價格優先向質量優先的方向轉變。同時提高消費者的感官鑒別能力,使消費者通過科普教育可以通過一些簡單的感官鑒別食品的安全性,同時還鼓勵消費者要求商家提供技術檢測合格證書。

(四)加強監管機構對食品安全許可的審查力度

1.從生產企業角度。加強生產經營單位管理人員及其從業人員的衛生法規知識的培訓,提高他們的守法意識,食品制造者在包裝標識要標明生產日期等。

2.從消費者角度。要向消費者介紹識別食品包裝標識的方法,讓消費者知道了解食品標識不全、宣傳療效等是欺騙行為和違法行為,使消費者自覺抵制食品包裝標識不合格產品,這樣既能使消費者自覺參與監督,揭發和檢舉衛生違法行為,又能切實保障消費者的利益和健康。

(五)加強食品安全標準體系的構建

1.由點及面。這一過程主要強調標準體系建立過程的動態性,是由不成體系的一系列標準經過調整、修改、補充、發展、完善逐步形成,因此這一標準體系的建立過程是一個不間斷的過程.

2.由面到點。這一過程主要強調根據總體目標規劃設計出所需的全套標準,形成一定規模的標準體系,從指導不同的有限性目標,從而保證整個標準體系的建立。食品安全標準體系是一個復雜的系統工程,可根據要達到的目標,將它作為一個有限目標的體系,探討體系形成過程中可遵循的規律,歸納總結出有益的方法。

(六)完善食品召回制

1.從政府角度。從政府監管的角度來看為了有效保證食品安全,必須明確食品召回的主管部門,并建立適合我國國情的管理模式,保證食品質量安全事先把關與事后監管的有機結合,確保一旦發生食品安全事件,能及時啟動應急措施,將危害和損失降至最低。同時,推動食品生產企業完善內部管理,提高技術水平,強化企業產品質量意識,消除安全隱患,最終切實保障消費者的健康和權益。

2.從信息角度。要確保有效的信息系統,這也是有效采取正確的食品召回行動的關鍵。要做到這一點關鍵是要進一步加強消費者、協會、認證機構、企業和政府間溝通,為食品召回的實施營造良好的社會氛圍,從而保證信息的來源。

3.從中介組織角度。各種形式的中介組織對于食品市場的監督以及相關信息和食品安全技術的推廣具有重要的作用。行業協會可以約束行業內的企業,權威的質量認證機構可為企業提供社會聲譽保障。為了充分發揮社會各方面維護食品安全的積極性,有必要建立一個消費者組織、協會、認證機構、企業和政府間相互溝通的機制,通過溝通來加深理解、尋求共同解決食品安全關鍵問題的辦法。

(七)發展我國食品風險評估技術

積極引入先進的預警技術和方法,發展我國風險評估技術,建立食品安全監控計劃。參考美國等發達國家風險分析原則,建立適合我國國情的風險評估模型和方法。為了評價我國食品安全性,并為風險評估提供有效的數據,需要建立食品安全監測點進行主動監測,獲得我國食品安全狀況動態規律,包括本底水平和我國食品安全危害的區域分布、時間動態和污染水平,建立我國主要食品中重要危害物監測基本數據庫,對食品供應鏈從生產、加工、包裝、儲運到銷售過程進行全程監控和溯源。

(八)完善食品包裝標識監管

許多消費者購買食品時,是以食品包裝標識所介紹的內容作為重要信息源的。這就要求對食品包裝標識實行規制,促使食品包裝標識內容真實,充分反映食品特性。根據中國的有關法規,定型包裝食品和食品添加劑,必須在包裝標識或者產品說明書上根據不同產品分別按照規定標出品名、產地、廠名、生產日期、批號或者代號規格、配方或者主要成分、保質期限、食用或者使用方法等。食品、食品添加劑的產品說明書,不得有夸大或者虛假的宣傳內容。同時規定,食品包裝標識必須清楚,容易辨識。食品的安全標簽也可作為與食品安全相聯系的信息。

食源性健康風險的發生機理告訴我們,每個國家都應該以風險控制的態度去應對食源性疾病帶給人類的威脅和損害。我們應充分認識到我國在食品安全方面存在的問題,分析問題出現的原因,并充分利用自身的人力資源、技術資源、數據資源和資金資源有針對性地實現食品風險評估,以有效監管我國的食品安全。

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