我國農村宅基地置換現存問題及政策建議*

陳修玲

（福建師范大學經濟學院，福州 350108）

宅基地的置換，是指在縣市政府的統一安排下，進城工作和生活的農民及其家屬把自己的宅基地和上面的房屋，交給縣市政府處理，換取城市戶籍，并得到一套居住面積大體上相當的城鎮公寓住房。隨著我國城市化進程的加快，越來越多的農民進城務工，推進農村宅基地置換對于促進土地資源優化配置、集約用地有著重要的現實意義。然而，在宅基地置換中仍舊存在著許多問題，諸如行政力量過強、資金相對短缺、房產權制度空白等。因此，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中指出：“完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權。農村宅基地和村莊整理所節約的土地，首先要復墾為耕地，調劑為建設用地的必須符合土地利用規劃，納入年度建設用地計劃，并優先滿足集體建設用地。”《決定》給深化宅基地置換制度改革預留了很大的空間。我們要解放思想，大膽創新，探索出一系列既有利于充分利用農村土地，又能確保農民權益的農村宅基地置換制度。

一、推進農村宅基地置換的現實意義

1.有利于提高土地集約利用率。宅基地置換節約了對寶貴的土地資源的利用，盤活了農村集體非農建設用地，確保了經濟建設的可持續發展。農村宅基地面廣量大，是一筆巨大的土地資源。從開展的宅基地試點情況來看，宅基地置換不僅使荒廢的老基地得到復耕，增加了耕地面積，提高了土地利用率，而且增加了大量的建設用地，緩解了建設用地緊張的矛盾。以上海市郊區實行的農村宅基地置換試點為例，全市郊區300.35萬農業人口，居住分布在5.6萬個自然村落中，占用了農村集體非農建設用地564平方千米（約85萬畝），人均占用土地達180平方米以上。假如實現了宅基地置換，集中居住的人均用地面積最大不會超過80平方米，這樣可以盤活或者減少300平方千米（45萬畝）以上的居住用地。

2.有利于推進社會主義新農村建設。宅基地置換的目的是推進農民建房集聚、基礎設施集聚，公共服務集聚。實行宅基地置換后，農村房地產進入市場，可以和城市房產一樣開發利用，政府發揮管理職能，通過制度安排，統一規劃，留出一部分增值收益用作鄉村基礎設施配套建設。從一些農村宅基地置換試點的實踐成果來看，通過幾年的努力，已使原先的“臟亂差擠”村莊逐步變成了總體布局合理、村莊框架開闊、設施配套完善、農房實用美觀、環境衛生整潔的農村新社區，使農民享受到了城市社區的環境和服務，過上了與城里人一樣的生活，因此深受農民擁護。宅基地置換為新農村建設創造了條件，新農村建設為宅基地置換提供了載體，二者互為動力，相互促進。

3.有利于推進城鄉一體化。實施宅基地置換、建設農村新社區是統籌城鄉發展、推進城鄉一體化的重要舉措。然而，由于農村社會事業、基礎設施、環境面貌等建設滯后，吸收城市輻射的能力還相當脆弱。通過宅基地置換，把分散居住的農民集聚起來，實現了農民居住布局由自然形態向規劃形態的轉變，促進了城鄉資源互動，城市拉動農村，進一步加快了農村新社區建設步伐，提升了城市輻射的吸收功能，同時也改善和提高了農民居住條件和生態環境質量，推進了城鄉居民的物質文明、精神文明建設一體化。

4.有利于改變農民居住觀念。首先，宅基地置換嚴格執行“一戶一宅”政策，通過推行農村宅基地置換，農民的亂搭亂建和亂占地的現象得到有效遏制，自覺執行村莊建設規劃的意識得到加強，未批先建和超面積建設等違章建筑行為大量減少。其次，宅基地置換加強了村莊空置、閑余土地的合理利用，通過推行農村宅基地置換，促進了農民文化活動場所和體育健身場所等公共設施的建設，為農民群眾開展豐富的業余文化活動提供了良好的設施和條件。總之，通過引導和倡導宅基地置換，促使農民轉變居住觀念，改變建房習俗，樹立起集聚建居新理念。

二、農村宅基地置換過程中存在的主要問題

1.行政力量過強。宅基地置換工作主要是政府推動，以行政力量為保證，缺乏市場主體的競爭，也沒有其他社會機構的參與，農民利益難以得到有效表達。宅基地置換工作中行政力量過強主要體現在以下三個方面：第一，農民是被動的接受者而遠非決策者，在置換前后農民的利益難免不受影響，尤其在當今廣大農村還缺乏完善社會保障的現實狀況下，強制性的置換不可避免地會導致部分農民不滿；第二，由于在宅基地無償分配方式下，農村宅基地因地塊和區位不同存在的級差地租，不能通過正常的經濟手段來反映、約束和控制，且宅基地置換由地方政府推動，相當一部分的外部利益歸于政府，這就為部分官員權力尋租提供了可能，極易釀成干群矛盾和村民糾紛；第三，采取政府推動的模式，宅基地置換的數量就成為地方官員的政績之一，因此，難以避免地方官員為了追求政績，而盲目加大宅基地置換的數量等行為的出現，導致農村集體組織經濟利益受損。

2.資金相對短缺。實施宅基地置換需要投入大量的資金，這些資金主要用于宅基地復墾整理、置換房建設、公共基礎設施的配套建設，以及辦理被置換戶家庭人員中勞動對象的“鎮保”等費用。顯然，宅基地置換需要巨額的資金投入，而這種巨額的資金投入是當地集體農民的經濟實力所難以承受的。在國務院發布《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》之前，宅基地置換資金中大部分來源于市區兩級的土地出讓收益。但2006年l2月，國務院辦公廳發布的《通知》要求：“從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預算管理。收入全部繳人地方國庫，支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的‘收支兩條線’”。土地出讓收支兩條線切斷了原有宅基地置換資金的主要來源，使其資金短缺矛盾更加突出。

3.房產權存在制度空白。我們通常說的房產證，是指國有土地上的房屋所有權證，這是產權人經政府登記持有其產權歸屬的唯一合法憑證。按現行法律規定，集體土地上的房屋不需要登記，沒有房屋所有權登記制度；對經合法批準建設及歷史合法占用的房屋，由土地管理部門登記并發給農村集體宅基地使用證。這種宅基地使用證只能證明農民擁有宅基地的土地使用權，而對其住宅擁有的是一種受限的使用權，即可以無償使用但沒有完全的收益權，不可自由買賣。因此極大地限制了宅基地及其房屋的流轉，導致宅基地及其房屋不能抵押和投資入股，制約了農村本來就特別短缺的資本要素的盤活流通。這不能不說是宅基地房產權制度的一個重大空白。

4.置換出的宅基地未能充分開發利用。十七屆三中全會提出，對農村建設用地的利用，在城鎮規劃區以內的區域需國家征地，在城鎮規劃區以外，如是工業性用地，也需國家征地，如是經營性用地，則首先必須符合規劃，此外，還得占用當年新增城鎮建設用地的指標才能進入市場。這一政策規定使得許多置換出來的宅基地無法充分地開發利用。另一方面，宅基地置換的資金籌措面臨極大壓力，而宅基地置換出的將近一半土地，卻只有極小的一部分能夠通過新增城鎮建設用地的指標進入市場，絕大部分無法充分地開發利用，只能閑置拋荒，同時政府提供的資金也回收無門。

5.農民權益考慮不足。由于宅基地置換制度還不成熟，相配套的法律法規還不完善，宅基地置換的目的變成了“節約利用土地”，而不是“改善農民生活”。這就導致了宅基地置換過程中對農民的意愿、農民的情感、農民的利益考慮不夠。比如，置換前無法做到充分尊重農民的意愿，沒有給予農民置換方式的選擇以及置換后居住地點選擇的自由，也沒有充分考慮農民對置換差價支付的承受能力；置換后農民的就業問題沒能得到落實，社會保障工作也沒有及時跟進，使農民不能從宅基地置換中真正得到實惠，分享到社會經濟發展的成果。

三、完善農村宅基地置換制度的建議

推進農村宅基地置換是提高土地集約利用率，推進城鄉一體化，加快社會主義新農村建設，改善農村居民生存生活環境的重要舉措。但其實施過程中存在的主要問題制約了宅基地置換制度的健康發展。因此，我們要以十七屆三中全會關于宅基地管理的精神為指導思想，探索出一系列既能集約利用農村土地，又能確保農民利益的農村宅基地置換制度。

1.實行市場化運作，促進農村宅基地的合理配置。農村宅基地置換需要通過市場化的運作方法進行合理地配置，要建立公開競標、有償選位的市場化操作制度。村兩委要結合本地實際，聘請專業設計部門設計一些符合農民需求和品味的新房建設方案，并根據農村家庭人口結構，設計出不同規格的建房標準，按照戶型和地段，將規劃區內的宅基地進行公開招投標，所得資金用于宅基地置換農戶原有住房補償和村莊基礎設施、公益設施建設。這樣既能滿足農民的偏好，給予農民置換選擇的充分自由，又能緩解置換資金緊張的矛盾。

2.拓展融資渠道，滿足宅基地置換的巨額資金需求。宅基地置換過程中需要巨額的資金投入，而現有融資渠道無法滿足當前的資金需求。筆者認為，可采取以下三個途徑來拓展資金融入渠道：第一，可采用多元投資結構來減緩資金壓力，通過政府、村集體、村民三方共同出資來籌集宅基地置換資金。以浙江省永康市某村集體為例，該村就采用了“三三四”的分擔方式來共同籌集宅基地置換資金，即市政府撥款30%，村集體出資30%，村民出資40%（按各家宅基地面積進行折算）。第二，可以借鑒耕地占補平衡的方法，將宅基地置換實施計劃與經營性用地指標的撥給掛鉤，通過經營性用地指標的撥給來籌措宅基地置換建設所需的資金。第三，可以通過低息無息融資信貸籌集宅基地專項基金，對于涉及資金額和工程規模都很大的村集體可以考慮引入PPP、BOT等籌融資模式。

3.完善農村宅基地使用權登記和農村房屋產權登記制度。宅基地置換過程中存在的房產權制度空白要求我們要建立完善的農村宅基地使用權和房屋產權登記制度，嚴格依照相關法律、法規和政策規定，確定宅基地和房屋的使用權權屬。對農村現有宅基地使用情況要進行全面調查，對于手續齊備、符合法律規定的農戶宅基地，參照國有土地房地產權屬登記辦法展開宅基地和房屋的權屬登記發證工作，賦予其宅基地完整的使用權，發放統一的、具有法律效力的宅基地證書。對那些通過不合法渠道多占、多用的宅基地不予登記，并可考慮對長期閑置不用和超面積使用宅基地的農戶收取相應的土地使用費，加緊約束多占、超占宅基地行為，促進土地資源的節約利用。

4.積極探索新方法新途徑，充分利用置換出的宅基地。為了充分利用置換出的宅基地，首先讓置換出來的宅基地合法化，使其土地權屬明晰。其次，將置換出的宅基地進行規劃整合，形成生產力。最后，用市場化方式運作其開發權和經營權。置換出的宅基地可嘗試以下兩種方法途徑來加以利用：第一，集中相關農村建設土地資源，進行出租房屋的開發，用于以農民工為主的群體的租賃。第二，在條件相對較好的農村地區，將非農建設用地集中后，可用于自主經營、出租的商業物業的開發，在堅持土地集體所有制的前提下，進行集中使用、自由經營。

5.建立公正的利益均衡機制和完善的社會保障機制。公正的利益均衡機制是評判社會制度的“阿基米德支點”，是社會主義社會的核心價值理念之一。一方面，必須明確宅基地置換的“公平置換”原則，嚴格辦事程序，堅持公開、公正、公平原則；另一方面，必須賦予農民平等的談判地位和權利。政府在推動宅基地置換時，置換補償應由雙方協商確定，賦予農民本該具有的平等交易地位及討價還價的權利。在一些關鍵問題上，如宅基地調劑、置換中的房屋拆遷，宅基地處置和補償等問題，均應經村民大會或村民代表大會表決通過，不能由少數人包辦代替。社會保障機制是利益協調的重要手段，為了保證宅基地置換順利進行，必須要有完善的社會保障機制。土地包括宅基地是農民最重要、最基本的生產資料和經營載體，失去土地對農民意味著生活來源和安居之地的雙重損失。建立起失地農民基本的社會保障體系，解除其后顧之憂，是失地農民實現其身份轉變的一個堅實立足點，因此，應盡快把失地農民納入醫療、失業、養老、最低生活保障等方面的社保范圍，及時跟進和落實失地農民的就業等問題，逐步完善我國的社會保障機制。

6.健全和完善農村宅基地置換的相關法律法規。農村宅基地如何置換，是農村土地制度的重大變革，必須在法律法規允許的框架內進行。但目前農村宅基地管理還存在大量的法律法規真空，關于農民宅基地管理的法律法規數量少，且效力層次低。目前我國還沒有一部調整農村房屋和土地方面的民事法律，宅基地管理在很大程度上依靠規范性文件和地方政策調整。而這些文件和政策不僅系統性差、效力低，還存在不少矛盾沖突，權責不清，義務不明現象。針對目前宅基地置換方面立法滯后且法律效力低的問題，應加強宅基地置換管理的立法體系建設，盡快制定和實施諸如《農村宅基地管理辦法》、《房地產登記條例》等法律法規，制定有效的宅基地置換管理制度，明確宅基地登記發證的效力等問題。

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