支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及產(chǎn)業(yè)升級(jí)的財(cái)稅政策——著眼于低碳經(jīng)濟(jì)等視角

文宗瑜

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

在經(jīng)濟(jì)周期規(guī)律的作用下及全球金融危機(jī)的影響下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行從2008年下半年進(jìn)入了一輪經(jīng)濟(jì)低迷階段。為了抓住這輪經(jīng)濟(jì)低迷的機(jī)會(huì)，政策導(dǎo)向上應(yīng)該考慮如何全面推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及產(chǎn)業(yè)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。在各種政策中，財(cái)稅政策對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)揮著十分重要的作用。因此，要加大財(cái)稅體制改革的力度，著眼于以“低碳經(jīng)濟(jì)”、“零能源建筑”、“消費(fèi)主導(dǎo)”等為內(nèi)涵的中長(zhǎng)期目標(biāo)，出臺(tái)相應(yīng)的財(cái)稅政策及措施，支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

一、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及產(chǎn)業(yè)升級(jí)的目標(biāo)定位

中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式及產(chǎn)業(yè)布局存在的主要問(wèn)題是重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量、結(jié)構(gòu)失調(diào)、產(chǎn)業(yè)失衡。重?cái)?shù)量是指過(guò)分關(guān)注GDP的總量增長(zhǎng)，包括總額增長(zhǎng)、比例增長(zhǎng)和速度增長(zhǎng)；輕質(zhì)量是指經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中高污染、高能耗、高排放產(chǎn)業(yè)占主導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)附加值不高，且容納就業(yè)人數(shù)不多，不利于縮小貧富差距；結(jié)構(gòu)失調(diào)是指經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)分倚重出口和投資，消費(fèi)貢獻(xiàn)偏低且國(guó)內(nèi)需求始終不旺盛；產(chǎn)業(yè)失衡則是指第三產(chǎn)業(yè)相比于第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)，不論規(guī)模還是比重都偏低，難以發(fā)揮其帶動(dòng)消費(fèi)和增加就業(yè)的良好效應(yīng)。推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及產(chǎn)業(yè)升級(jí)就要立足于解決這些突出問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上出口、投資、消費(fèi)“三駕馬車(chē)”的協(xié)調(diào)并進(jìn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)數(shù)量和質(zhì)量的基本平衡，實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)、就業(yè)、環(huán)保、民生的和諧共存。其目標(biāo)定位可形象概括為：低碳經(jīng)濟(jì)、零能源建筑、消費(fèi)主導(dǎo)。

（一）發(fā)展以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量為內(nèi)涵的“低碳經(jīng)濟(jì)”

所謂“低碳經(jīng)濟(jì)”，是與當(dāng)前全球普遍的“高碳經(jīng)濟(jì)”相對(duì)的概念（兩者對(duì)比見(jiàn)表1），形象地說(shuō)就是排放二氧化碳等溫室氣體更少的經(jīng)濟(jì)，具體地講，“低碳經(jīng)濟(jì)”是一種注重低能耗、低污染、低排放，追求更高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（發(fā)展）模式，其核心是能源技術(shù)（尤其是新能源技術(shù)）和減排技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和制度創(chuàng)新以及人類(lèi)生存發(fā)展觀念的根本性轉(zhuǎn)變。要充分把握“低碳經(jīng)濟(jì)”的含義，可從兩個(gè)方面來(lái)理解：一是從宏觀層面的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與能源消耗、二氧化碳排放的關(guān)系看，“低碳經(jīng)濟(jì)”是指經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與化石能源消耗脫鉤的經(jīng)濟(jì)。如果化石能源消耗相對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是非常小的正增長(zhǎng)，就是相對(duì)低碳化的經(jīng)濟(jì)；如果化石能源消耗相對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是零增長(zhǎng)甚至負(fù)增長(zhǎng)，就是絕對(duì)低碳化的經(jīng)濟(jì)。二是從微觀層面的物質(zhì)流過(guò)程來(lái)看，“低碳經(jīng)濟(jì)”包括三個(gè)方面的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)：一是在經(jīng)濟(jì)過(guò)程的進(jìn)口環(huán)節(jié)，要用太陽(yáng)能、風(fēng)能、生物能等可再生能源替代化石能源等高碳性能源；二是在經(jīng)濟(jì)過(guò)程的轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)，要大幅度提高化石能源的利用效率，包括提高工業(yè)能效、建筑能效和交通能效等；三是在經(jīng)濟(jì)過(guò)程的出口環(huán)節(jié)，要通過(guò)植樹(shù)造林、保護(hù)濕地等增加地球的綠色面積，吸收經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所排放的二氧化碳，即所謂碳匯建設(shè)①關(guān)于“低碳經(jīng)濟(jì)”含義的雙重理解參考上海同濟(jì)大學(xué)可持續(xù)發(fā)展與管理研究所所長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師諸大建的文章《低碳經(jīng)濟(jì)能成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)嗎》，載《解放日?qǐng)?bào)》2009年6月22日。。

由此可見(jiàn)，“低碳經(jīng)濟(jì)”的本質(zhì)是敦促現(xiàn)代人改變?nèi)菀自斐筛呶廴尽⒏吣芎摹⒏吲欧诺纳a(chǎn)模式和消費(fèi)模式，通過(guò)低碳經(jīng)濟(jì)模式與低碳生活方式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)人類(lèi)文明逐步邁向生態(tài)文明。就中國(guó)而言，自身發(fā)展階段和資源稟賦決定了目前的經(jīng)濟(jì)模式和消費(fèi)方式是一種“高碳經(jīng)濟(jì)”②中國(guó)“高碳經(jīng)濟(jì)”形成的原因主要有四個(gè)：第一，民生改進(jìn)和消費(fèi)增長(zhǎng)決定工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程必須加速推進(jìn)，能源需求將快速增長(zhǎng)；第二，中國(guó)“富煤、少氣、缺油”的資源條件決定了以煤炭為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，而每燃燒一噸煤炭會(huì)產(chǎn)生4.12噸的二氧化碳?xì)怏w，比石油和天然氣每噸多30%和70%，“高碳”占絕對(duì)的統(tǒng)治地位；第三，中國(guó)第二產(chǎn)業(yè)占主導(dǎo)但生產(chǎn)技術(shù)水平落后，使得能源消費(fèi)過(guò)高，加重了“高碳”特征。資料顯示，1993年-2005年，中國(guó)工業(yè)能源消費(fèi)年均增長(zhǎng)5.8%，工業(yè)能源消費(fèi)占能源消費(fèi)總量約70%。采掘、鋼鐵、建材、水泥、電力等高耗能工業(yè)行業(yè)，2005年能源消費(fèi)量占了工業(yè)能源消費(fèi)的64.4%；第四，中國(guó)整體科技水平和研發(fā)能力不高，一定程度上制約了能源技術(shù)的提高。，中國(guó)的能源消耗居世界第二并已成為僅次于美國(guó)的第二大溫室氣體排放國(guó)（中國(guó)的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)與世界對(duì)比見(jiàn)圖1）。就經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而言，有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，自2000年以來(lái)，受市場(chǎng)需求拉動(dòng)，中國(guó)高耗能行業(yè)主要產(chǎn)品產(chǎn)量年均增長(zhǎng)在10%以上，能源消費(fèi)量占全社會(huì)能耗總量的比重在55%以上。單位GDP能耗成倍高于日本、歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家。就消費(fèi)模式而言，不少現(xiàn)代人養(yǎng)成了浪費(fèi)能源、增排污染的不良嗜好，表現(xiàn)為過(guò)度追求便利消費(fèi)、“一次性”消費(fèi)、面子工程和奢華消費(fèi)等。這都不利于中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是一種不注重質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，為此，中國(guó)經(jīng)濟(jì)必須實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，向“低碳經(jīng)濟(jì)”邁進(jìn)。

（二）推行減少排放與降低能耗的“零能源建筑”

所謂“零能源建筑（zero energy consumption buildings）”，是指不消耗化石能源的建筑，完全依靠太陽(yáng)能或者其它可再生能源。“零能源建筑”是繼節(jié)能建筑、綠色建筑、生態(tài)建筑、可持續(xù)性理念、低碳經(jīng)濟(jì)理念之后的全新概念，其設(shè)計(jì)理念在于最大限度地利用自然能源、減少環(huán)境破壞與污染、實(shí)現(xiàn)零化石能源使用，能源需求與廢物處理基本實(shí)現(xiàn)循環(huán)利用。目前，許多歐美國(guó)家如瑞士、加拿大、德國(guó)和一些亞洲國(guó)家如日本、泰國(guó)、馬來(lái)西亞都已發(fā)展“零能源建筑”。與“零能源建筑”理念相近的概念還有“高舒適度微能耗建筑”，指的是在任意氣候條件下，通過(guò)對(duì)建筑的科學(xué)設(shè)計(jì)、科學(xué)選材，使室內(nèi)自然溫度（即不用采暖制冷設(shè)備的溫度）接近或保持在人體舒適溫度20℃-26℃范圍內(nèi)，從而在為居住者提供健康、舒適、環(huán)保的居住空間的同時(shí)，降低建筑能耗，保護(hù)城市環(huán)境，有益人體健康。

不論是“零能源建筑”，還是“高舒適度微能耗建筑”，都是與建筑理念和風(fēng)格相關(guān)的，因而與房地產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)。而對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)處于城市化和現(xiàn)代化加速階段的國(guó)家，房地產(chǎn)業(yè)無(wú)疑是支柱產(chǎn)業(yè)，與其相關(guān)的建筑、建材、水泥、電力、鋼鐵、有色金屬等行業(yè)也無(wú)疑是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。這些行業(yè)都屬于第二產(chǎn)業(yè)，且都是能耗高、污染大的產(chǎn)業(yè)，中國(guó)的科研能力和技術(shù)水平不高制約了其技術(shù)升級(jí)和更新改造。有專家指出，現(xiàn)在中國(guó)的建筑，99%都是高能耗建筑①建設(shè)部部長(zhǎng)汪光燾曾指出：目前中國(guó)住宅建設(shè)過(guò)程中，耗能達(dá)到總能耗的20%以上，耗水占城市用水32%，城市用地中的30%用于住宅，耗用的鋼材占全國(guó)用鋼量的20%，水泥用量占全國(guó)總用量的17.6%。住宅建設(shè)的物耗水平與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，鋼材消耗高出10%-25%，衛(wèi)生潔具的耗水量高出30%以上。。高能耗往往帶來(lái)高污染，使居住者和使用者感到不舒適，且制約了中國(guó)整體的可持續(xù)發(fā)展。對(duì)于中國(guó)這個(gè)資源緊缺、人口眾多的國(guó)家，高能耗并不是可持續(xù)發(fā)展之路。為此，中國(guó)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的一個(gè)必然的目標(biāo)是推行減少排放與降低能耗的“零能源建筑”，以建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)為龍頭帶動(dòng)各行各業(yè)減少能耗及污染排放，提高資源使用效率，延長(zhǎng)資源使用壽命，促進(jìn)資源的可循環(huán)使用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)生活的可持續(xù)。當(dāng)然，限于發(fā)展階段和技術(shù)水平，“零能源建筑”在目前的中國(guó)還只能是一種追求的理想狀態(tài)，短時(shí)間內(nèi)難以真正實(shí)現(xiàn)“零”能源，但要著眼于盡量減少能源消耗和污染排放。

（三）強(qiáng)化國(guó)內(nèi)需求穩(wěn)步持續(xù)增長(zhǎng)的“消費(fèi)主導(dǎo)”

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)都是高儲(chǔ)蓄、高投資、低消費(fèi)的國(guó)家，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“三駕馬車(chē)”中，出口和投資是主要力量，而消費(fèi)則長(zhǎng)期在低位徘徊。近5年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的外貿(mào)依存度一直在60%以上，接近70%，投資占GDP的比重接近或高于50%，消費(fèi)占GDP的比重則徘徊在40%-50%。值得強(qiáng)調(diào)的是，中國(guó)消費(fèi)占GDP的比重徘徊不前。1998年到2000年略有上升，最高達(dá)到62.3%，但此后一直下降，到2008年該比重僅為48.59%。可以說(shuō)，內(nèi)需不足、消費(fèi)不旺是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)失調(diào)的突出表現(xiàn)，也是制約經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要原因。基于此，2008年全球金融危機(jī)帶給中國(guó)沖擊最大的不是金融領(lǐng)域，而是出口和貿(mào)易領(lǐng)域。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)必須消除這一頑疾，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化國(guó)內(nèi)需求穩(wěn)步持續(xù)增長(zhǎng)的“消費(fèi)主導(dǎo)”。

二、支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及產(chǎn)業(yè)升級(jí)的財(cái)政政策

在長(zhǎng)期追求GDP高速增長(zhǎng)和工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快的政策導(dǎo)向下，中國(guó)的財(cái)政體制和財(cái)政政策隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的失調(diào)不自覺(jué)地貼上了“扶持失調(diào)”的標(biāo)簽。政府為了追求GDP的增長(zhǎng)，出臺(tái)一系列財(cái)政政策鼓勵(lì)和扶持那些容易在短期內(nèi)增加GDP的產(chǎn)業(yè)，而這些產(chǎn)業(yè)往往是高能耗、高污染的產(chǎn)業(yè)，典型的如煤炭、鋼鐵、水泥、有色金屬、石油化工、建筑建材、房地產(chǎn)等。這種“唯GDP”的目標(biāo)導(dǎo)向造成了財(cái)政政策調(diào)控的結(jié)構(gòu)失調(diào)，只注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度而忽視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量，進(jìn)而造成了過(guò)度消耗自然資源和能源并過(guò)度污染的“褐色經(jīng)濟(jì)”。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及產(chǎn)業(yè)升級(jí)的三大目標(biāo)，需要繼續(xù)深化財(cái)政體制改革，并出臺(tái)一系列支持性財(cái)政政策。

（一）著眼于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及產(chǎn)業(yè)升級(jí)而繼續(xù)深化財(cái)政體制改革

經(jīng)過(guò)若干年的嘗試和努力，中國(guó)的財(cái)政體制得到了較大程度的優(yōu)化，但仍需深化改革，要將著眼點(diǎn)放在支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及產(chǎn)業(yè)升級(jí)上。具體來(lái)說(shuō)，財(cái)政體制改革深化應(yīng)在整體上實(shí)現(xiàn)注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度向注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的轉(zhuǎn)型，從而以“政策風(fēng)向標(biāo)”的調(diào)整引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。一定程度上可以說(shuō)，“低碳經(jīng)濟(jì)”在中國(guó)發(fā)展程度較低的主要原因是在傳統(tǒng)的“褐色經(jīng)濟(jì)”和當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇中，政府的支持政策往往集中在對(duì)房地產(chǎn)、化石能源、私人汽車(chē)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼和投資上，而對(duì)新能源、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施等“低碳經(jīng)濟(jì)”產(chǎn)業(yè)的政策傾斜不夠，或力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)。除了整體導(dǎo)向的轉(zhuǎn)型，財(cái)政體制的改革深化還要注意防止部分地方政府與中央政府在導(dǎo)向上的偏離，遏制其重復(fù)高能耗和高污染經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的“慣性沖動(dòng)”。在本輪全球金融危機(jī)使得部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份增速放緩的情況下，部分地方政府，尤其是中西部的地方政府提出了“GDP跨越式增長(zhǎng)”的所謂“彎道超車(chē)”、“后起居上”等，雖然理念很好，但實(shí)際做法更多是在復(fù)制當(dāng)年?yáng)|部發(fā)達(dá)省份的做法，有的甚至是將發(fā)達(dá)國(guó)家和東部發(fā)達(dá)省份不再接受的高污染、高能耗產(chǎn)業(yè)敞開(kāi)大門(mén)歡迎進(jìn)來(lái)，嚴(yán)重背離了“低碳經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展趨勢(shì)和目標(biāo)定位，是著眼于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及產(chǎn)業(yè)升級(jí)的財(cái)政體制改革深化必須杜絕的現(xiàn)象。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及產(chǎn)業(yè)升級(jí)的財(cái)政支持

為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及產(chǎn)業(yè)升級(jí)的目標(biāo)導(dǎo)向，要進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政支持。具體來(lái)說(shuō)，各級(jí)政府和財(cái)政部門(mén)要結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)有利于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及產(chǎn)業(yè)升級(jí)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)的一些做法尤其是技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)等要給予政策扶持，如加大財(cái)政撥款力度、實(shí)行貸款貼息和財(cái)政補(bǔ)貼、設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金、支持融資擔(dān)保等。可以說(shuō)，財(cái)政政策扶持是企業(yè)堅(jiān)定跟進(jìn)并克服各種現(xiàn)實(shí)困難的必要保證，也是實(shí)現(xiàn)政策扶持效果的必要保證。單從環(huán)境保護(hù)的角度也可以看出財(cái)政政策扶持的效果，根據(jù)2007年—2009年的政府工作報(bào)告，財(cái)政安排用于環(huán)境保護(hù)的資金增長(zhǎng)迅速，取得了較為明顯的節(jié)能減排效果，2006年—2008年3年中國(guó)的單位GDP能耗累計(jì)下降10.08%，化學(xué)需氧量、二氧化硫排放量分別累計(jì)減少6.61%和8.95%。

1.實(shí)行對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)與零能源建筑等領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新的貸款貼息及財(cái)政補(bǔ)貼。為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及產(chǎn)業(yè)升級(jí)實(shí)現(xiàn)“低碳經(jīng)濟(jì)”和“零能源建筑”目標(biāo)，政府應(yīng)對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新給予貸款貼息及財(cái)政補(bǔ)貼。這是因?yàn)椋环矫妫暗吞冀?jīng)濟(jì)”和“零能源建筑”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)技術(shù)創(chuàng)新；另一方面，與“低碳經(jīng)濟(jì)”和“零能源建筑”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)相關(guān)的技術(shù)創(chuàng)新通常需要較大投入，沒(méi)有財(cái)政扶持實(shí)現(xiàn)難度較大。通過(guò)給予財(cái)政補(bǔ)貼尤其是給予貸款貼息的方式對(duì)相關(guān)領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)行支持，是一種較為貼切的方式，有利于調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，盤(pán)活社會(huì)資金，并實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金、銀行資金、社會(huì)資金的良性互動(dòng)。目前，低碳經(jīng)濟(jì)、新能源及環(huán)保節(jié)能等領(lǐng)域已經(jīng)成為不少部門(mén)工作部署的重點(diǎn)。除了發(fā)改委正在起草低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)外，財(cái)政部也將對(duì)新能源和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展給予更大支持，相關(guān)政策安排已經(jīng)進(jìn)入實(shí)際操作層面。

2.財(cái)政出資設(shè)立產(chǎn)業(yè)升級(jí)基金引導(dǎo)資本投入及流動(dòng)方向。產(chǎn)業(yè)升級(jí)是保證經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要步驟，也是較難的步驟。它不僅需要大量的資本投入，而且需要大量的技術(shù)創(chuàng)新和更新改造，還需要進(jìn)行戰(zhàn)略性的結(jié)構(gòu)調(diào)整，包括第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整（如二產(chǎn)轉(zhuǎn)移和三產(chǎn)升級(jí)）和產(chǎn)業(yè)級(jí)次的調(diào)整（如重化工業(yè)輕型化和輕化工業(yè)重質(zhì)化）。基于此，要成功實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)，必須以政府為主導(dǎo)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，并由財(cái)政出資提供資金扶持。考慮到產(chǎn)業(yè)升級(jí)的復(fù)雜性和跨界性，財(cái)政出資形式不是多次分散補(bǔ)貼，而是要集中成立產(chǎn)業(yè)升級(jí)基金，由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同出資，按一定的比例組建基金，然后以產(chǎn)業(yè)升級(jí)基金為主體進(jìn)行新興產(chǎn)業(yè)投資或技術(shù)創(chuàng)新投資，引導(dǎo)社會(huì)資本投入這些領(lǐng)域，進(jìn)而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)換代。這一思路的落實(shí)可以借鑒新加坡淡馬錫模式。從20世紀(jì)60年代至今，新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了幾個(gè)不同階段，從出口貿(mào)易到出口加工，再?gòu)闹鼗さ浇裉斓囊愿呖萍己头?wù)業(yè)為主。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整和提升的過(guò)程中，淡馬錫公司①淡馬錫公司是新加坡政府控股的產(chǎn)業(yè)投資公司，也是新加坡4家政府控股公司中最大的一個(gè)，隸屬于新加坡財(cái)政部。截至2008年底，公司資產(chǎn)市值達(dá)到1000多億新元（約合660億美元），旗下?lián)碛行录悠潞娇展镜?0多家企業(yè)集團(tuán)，總產(chǎn)值約占新加坡國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的13%，占市場(chǎng)總值的21%。順應(yīng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場(chǎng)需求，引領(lǐng)了新加坡產(chǎn)業(yè)的不斷升級(jí)。其基本做法就是集合政府資金投向政府意欲扶持的、有利于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的新興產(chǎn)業(yè)或創(chuàng)新技術(shù)，促進(jìn)這些企業(yè)和技術(shù)的發(fā)展，進(jìn)而帶動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.財(cái)政支持并引導(dǎo)擔(dān)保業(yè)為技術(shù)創(chuàng)新的中小企業(yè)提供融資擔(dān)保。由于中國(guó)的能源技術(shù)較為落后，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有很大差距，實(shí)施技術(shù)改造和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的難度也非常大。除了科研人員、研發(fā)體制、科研設(shè)備等方面的制約外，資金的不足也是一大主要制約。財(cái)政對(duì)于“低碳經(jīng)濟(jì)”與“零能源建筑”等領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新的支持除了表現(xiàn)為給予一定的貼息貸款和財(cái)政補(bǔ)貼，還應(yīng)表現(xiàn)為財(cái)政支持并引導(dǎo)擔(dān)保業(yè)為技術(shù)創(chuàng)新的中小企業(yè)提供融資擔(dān)保，后者可能是一種更為重要的財(cái)政支持方式。這是因?yàn)椋夹g(shù)創(chuàng)新的資金需求量很大，且存在風(fēng)險(xiǎn)，僅僅依靠有限的財(cái)政資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更多的還是要盤(pán)活社會(huì)資金，尤其是銀行資金。考慮到相當(dāng)一部分從事技術(shù)創(chuàng)新的企業(yè)是中小企業(yè)，沒(méi)有相應(yīng)的抵押能力或外部擔(dān)保將很難從銀行獲得資金的現(xiàn)狀，大力發(fā)展擔(dān)保業(yè)刻不容緩。財(cái)政通過(guò)多種方式支持并引導(dǎo)擔(dān)保業(yè)為技術(shù)創(chuàng)新的中小企業(yè)提供融資擔(dān)保是一種現(xiàn)實(shí)可行的方案，它是將政府和市場(chǎng)完美結(jié)合的一種方式，有利于在不打破市場(chǎng)機(jī)制的情況下實(shí)現(xiàn)既定的扶持目標(biāo)。當(dāng)然，這一方式一定程度上相當(dāng)于是在抵押政府信用，因此，政府對(duì)于擔(dān)保業(yè)的發(fā)展要加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)管，盡可能做到科學(xué)管理并嚴(yán)格防范風(fēng)險(xiǎn)，以避免對(duì)政府信用產(chǎn)生不利影響。

4.加大消費(fèi)補(bǔ)貼力度推動(dòng)消費(fèi)穩(wěn)步持續(xù)增長(zhǎng)及消費(fèi)升級(jí)。從理論上分析，增加消費(fèi)可以通過(guò)增加可支配收入、增加消費(fèi)補(bǔ)貼、降低消費(fèi)價(jià)格、增強(qiáng)社會(huì)保障等方式實(shí)現(xiàn)。但從中國(guó)目前的現(xiàn)狀分析，增加人口可支配收入需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，當(dāng)前受制于全球金融危機(jī)難以實(shí)現(xiàn)；降低消費(fèi)價(jià)格是重要途徑，但在政府不能過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)的情況下，全球大量救助資金的入市意味著通脹預(yù)期日益明顯，這一途徑短時(shí)間難以實(shí)現(xiàn)；增強(qiáng)社會(huì)保障也許是改變中國(guó)人“高儲(chǔ)蓄、低消費(fèi)”習(xí)慣的根本途徑，但中國(guó)社保基礎(chǔ)的薄弱和人口的眾多決定了社會(huì)保障制度的建立完善尚需時(shí)日，短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。可見(jiàn)，短期內(nèi)容易實(shí)現(xiàn)且效果明顯的增加消費(fèi)的途徑只有消費(fèi)補(bǔ)貼，即通過(guò)給予國(guó)民消費(fèi)補(bǔ)貼刺激其消費(fèi)欲望和消費(fèi)行為，進(jìn)而推動(dòng)消費(fèi)穩(wěn)步持續(xù)增長(zhǎng)及消費(fèi)升級(jí)。2008年下半年以來(lái)，全國(guó)各地已經(jīng)實(shí)施的消費(fèi)補(bǔ)貼形式有很多，包括發(fā)放消費(fèi)券、購(gòu)物券、旅游券；實(shí)行家電下鄉(xiāng)、農(nóng)機(jī)下鄉(xiāng)、汽車(chē)、摩托車(chē)下鄉(xiāng)補(bǔ)貼政策等。

三、支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及產(chǎn)業(yè)升級(jí)的稅收政策

財(cái)政和稅收有著天然的聯(lián)系，因此在財(cái)政體制和財(cái)政政策貼上“扶持失調(diào)”標(biāo)簽的同時(shí)，稅收體制和稅收政策也表現(xiàn)出了一定的“扶持失調(diào)”。政府的稅收優(yōu)惠更多給了那些短期內(nèi)容易增加GDP的產(chǎn)業(yè)如煤炭、鋼鐵、水泥、有色金屬、石油化工、建筑建材、房地產(chǎn)等，而不是更多給了那些新興產(chǎn)業(yè)和有利于長(zhǎng)遠(yuǎn)貢獻(xiàn)GDP的產(chǎn)業(yè)。這種過(guò)分注重短期內(nèi)GDP高速增長(zhǎng)的目標(biāo)導(dǎo)向，也造成了稅收政策調(diào)控的結(jié)構(gòu)失調(diào)，即只注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度而忽視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及產(chǎn)業(yè)升級(jí)的三大目標(biāo)，需要繼續(xù)深化稅收體制改革，并出臺(tái)一系列支持“低碳經(jīng)濟(jì)”、“零能源建筑”和“消費(fèi)主導(dǎo)”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的稅收政策。

（一）著眼于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及產(chǎn)業(yè)升級(jí)而繼續(xù)深化稅收體制改革

近年來(lái)，稅收體制改革一直在進(jìn)行，大項(xiàng)的改革有內(nèi)外資企業(yè)所得稅的統(tǒng)一、增值稅由生產(chǎn)型向消費(fèi)型的轉(zhuǎn)型等，在個(gè)人所得稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅等稅種以及出口退稅上也根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要進(jìn)行了部分調(diào)整。總體而言，中國(guó)的稅收體制改革取得了較大的成效，但從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及產(chǎn)業(yè)升級(jí)的角度看，中國(guó)的稅收體制改革仍需進(jìn)一步深化。與當(dāng)前財(cái)政體制改革重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)數(shù)量輕經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的特征類(lèi)似，當(dāng)前稅收體制也表現(xiàn)出這樣的特征，需要作出總體調(diào)整，實(shí)現(xiàn)稅收優(yōu)惠向高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)和消費(fèi)經(jīng)濟(jì)的偏移。具體來(lái)說(shuō)，今后一段時(shí)間，對(duì)于高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)即增加GDP的能力短期內(nèi)不強(qiáng)，但污染低、耗能少、排放少且有利于縮小貧富差距的經(jīng)濟(jì)體適當(dāng)降低稅收負(fù)擔(dān)，給予稅收優(yōu)惠；而對(duì)于低質(zhì)量經(jīng)濟(jì)即增加GDP的能力短期內(nèi)很強(qiáng)，增速很快，但污染高、耗能多、排放多且容納就業(yè)人數(shù)少，不利于縮小貧富差距的經(jīng)濟(jì)體逐步增加稅收負(fù)擔(dān)，從而以稅收杠桿調(diào)節(jié)支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及產(chǎn)業(yè)升級(jí)的稅收支持

1.將增值稅轉(zhuǎn)型改革擴(kuò)大到第三產(chǎn)業(yè)。目前，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的改革試點(diǎn)，增值稅轉(zhuǎn)型改革已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)推開(kāi)，但值得注意的是，其實(shí)施范圍仍局限在第二產(chǎn)業(yè)或者說(shuō)工業(yè)范圍內(nèi)，其他產(chǎn)業(yè)尤其是第三產(chǎn)業(yè)受惠有限。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，中國(guó)要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及產(chǎn)業(yè)升級(jí)，要推動(dòng)“低碳經(jīng)濟(jì)”，要實(shí)現(xiàn)“消費(fèi)主導(dǎo)”，第三產(chǎn)業(yè)的大力發(fā)展是重點(diǎn)。因?yàn)榈谌a(chǎn)業(yè)相比于第二產(chǎn)業(yè)有著特殊的優(yōu)勢(shì)，如容納就業(yè)人數(shù)多、污染和能耗相對(duì)低、消費(fèi)傾向比較高等，發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)也表明第三產(chǎn)業(yè)占主導(dǎo)有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展。錢(qián)納里（1975）曾利用101個(gè)國(guó)家1950年-1970年間的統(tǒng)計(jì)資料進(jìn)行歸納分析，構(gòu)造出一個(gè)著名的“世界發(fā)展模型”，由發(fā)展模型求出一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)”，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段所具有的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)值①H.錢(qián)納里，S.魯賓遜，M.賽爾奎恩，《工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的比較研究》，上海：三聯(lián)書(shū)店，1995。。從中可以看出，不論人均收入水平多高，第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重始終居第一位，且遠(yuǎn)高于第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)的比重。之所以強(qiáng)調(diào)將增值稅轉(zhuǎn)型改革擴(kuò)大到第三產(chǎn)業(yè)，是因?yàn)椋阂环矫妫谌a(chǎn)業(yè)與第二產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)度越來(lái)越高，改革推廣的難度不大；另一方面，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大越來(lái)越需要第二產(chǎn)業(yè)所提供的先進(jìn)設(shè)備，如電影、電視、傳媒、廣播、證券、銀行、保險(xiǎn)等第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開(kāi)先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備，推廣消費(fèi)型增值稅，有利于鼓勵(lì)其進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和更新改造，從而提高整個(gè)第三產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平和發(fā)展層次。

2.著眼于低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的出口退稅改革。出口退稅是一種重要的稅收調(diào)節(jié)手段，出口退稅范圍和稅率的高低影響著出口退稅企業(yè)的成本高低或者說(shuō)稅收優(yōu)惠的收益大小，進(jìn)一步可能影響出口退稅業(yè)務(wù)的發(fā)展。近年來(lái)，國(guó)家在出口退稅的調(diào)節(jié)上已經(jīng)開(kāi)始有意識(shí)地偏向低污染、低排放企業(yè)，對(duì)于高污染、高能耗、高排放的企業(yè)會(huì)縮小出口退稅范圍、降低出口退稅率，反之則相應(yīng)擴(kuò)大出口退稅范圍、提高出口退稅率。未來(lái)，出口退稅改革仍要進(jìn)一步推進(jìn)，要著眼于“低碳經(jīng)濟(jì)”的大力發(fā)展，對(duì)于高污染、高能耗企業(yè)堅(jiān)決取消出口退稅或大幅降低出口退稅率，對(duì)于低污染、低能耗企業(yè)則要擴(kuò)大出口退稅范圍并大幅提高出口退稅率，從而在不影響稅收收入總量的情況下，發(fā)揮結(jié)構(gòu)調(diào)整的效應(yīng)。目前來(lái)看，應(yīng)加大出口退稅優(yōu)惠力度的主要是新能源企業(yè)、節(jié)能減排項(xiàng)目、技術(shù)革新項(xiàng)目等。

3.加大企業(yè)技術(shù)進(jìn)步及創(chuàng)新的稅收減免力度。發(fā)展“低碳經(jīng)濟(jì)”和“零能源建筑”，其核心是減少能源消耗和污染物排放，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量，其關(guān)鍵是技術(shù)進(jìn)步及創(chuàng)新。技術(shù)進(jìn)步及創(chuàng)新不僅難度大，而且需求多，以“零能源建筑”為例，所需要的技術(shù)至少包含以下幾個(gè)方面：（1）根據(jù)氣候、場(chǎng)地、結(jié)構(gòu)要求選擇合理的建筑功能布局；（2）建造智能、保溫、遮陽(yáng)的建筑圍護(hù)結(jié)構(gòu)；（3）優(yōu)化室內(nèi)通風(fēng)、采光系統(tǒng)，采用置換送風(fēng)技術(shù)；（4）大量使用太陽(yáng)能、地?zé)崮堋L(fēng)能、生物能等可再生能源；（5）采用輻射采暖、制冷系統(tǒng)，提高能源利用效率；（6）推廣節(jié)水技術(shù)、綠色建材、綠化技術(shù)等生態(tài)建筑技術(shù)；（7）使用智能建筑控制技術(shù)；（8）廢熱廢水回收技術(shù)。這每一項(xiàng)技術(shù)的創(chuàng)新與突破都需要大量的投入，包括科研人員的投入、研發(fā)設(shè)備及場(chǎng)地的投入、研發(fā)管理費(fèi)用的投入，總體資金需求量很大。目前可以考慮的資金來(lái)源不外乎以下幾種：國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金、國(guó)內(nèi)貸款、債券、利用外資、外商直接投資、自籌資金、企事業(yè)單位自有資金、發(fā)行股票、其他資金等。考慮到目前嘗試新技術(shù)研發(fā)的相當(dāng)一部分企業(yè)規(guī)模不大，資質(zhì)不高，直接發(fā)行債券或股票、申請(qǐng)銀行貸款以及利用外資的方式較難實(shí)現(xiàn)，更多的還是要依賴財(cái)政資金和自有資金，數(shù)量有限，非常需要稅收優(yōu)惠尤其是稅收減免的直接扶持。需要明確的是，為了技術(shù)進(jìn)步及創(chuàng)新給予較大幅度的稅收減免雖然短期內(nèi)可能造成稅收收入的下降，但長(zhǎng)遠(yuǎn)看會(huì)因?yàn)閹?dòng)經(jīng)濟(jì)更好更快發(fā)展而帶來(lái)新的、更大的稅收收入來(lái)源。

4.支持第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的小企業(yè)所得稅及營(yíng)業(yè)稅稅率降低。近年來(lái)，企業(yè)所得稅法和營(yíng)業(yè)稅、增值稅、消費(fèi)稅暫行條例紛紛做了修訂，更好地滿足了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。但從支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及產(chǎn)業(yè)升級(jí)的角度，尤其是從支持第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)“消費(fèi)主導(dǎo)”的角度看，部分稅種的稅率仍需進(jìn)一步下調(diào)，尤其是與支持第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的小企業(yè)所得稅稅率及營(yíng)業(yè)稅稅率可以考慮適度降低，減輕稅收負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)其盡快發(fā)展壯大。第三產(chǎn)業(yè)是促進(jìn)消費(fèi)尤其是推動(dòng)消費(fèi)升級(jí)的主體，其中的電影、電視、廣播、傳媒、文化等產(chǎn)業(yè)將是未來(lái)國(guó)民消費(fèi)的主要內(nèi)容，是更高層次的精神消費(fèi)，這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大不僅有利于增加消費(fèi)規(guī)模，而且有利于實(shí)現(xiàn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)從物質(zhì)消費(fèi)主導(dǎo)向精神消費(fèi)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型與升級(jí)，在此基礎(chǔ)上還可能衍生出新的產(chǎn)業(yè)，如心理咨詢、高質(zhì)量休閑、信仰服務(wù)等。當(dāng)然，新興產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展有一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，需要從小到大逐步發(fā)展，對(duì)于此類(lèi)的小企業(yè)發(fā)展必須給予適當(dāng)扶持，這里的小企業(yè)可以界定為年?duì)I業(yè)額在50萬(wàn)元以下的中小公司，他們的發(fā)展將為第三產(chǎn)業(yè)的振興奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。等到多種類(lèi)型、多種規(guī)模、多種層次的第三產(chǎn)業(yè)企業(yè)遍地開(kāi)花且良性互動(dòng)時(shí)，第三產(chǎn)業(yè)占GDP主導(dǎo)的時(shí)刻就會(huì)到來(lái)，“消費(fèi)主導(dǎo)”的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式會(huì)實(shí)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)需求也才可能真正的旺盛。