美國公路成本補償做法及啟示

申 燕

（上海金融學院，上海 201209）

美國在世界上較早建成全國性公路網，同時也是高速公路最多的國家，僅高速公路的總里程就占到了世界高速公路總里程的三分之一，9.1萬公里高速公路連接了全國所有5萬人口以上的城鎮，形成了以州際為核心的橫貫東西、縱貫南北的高速公路主骨架，建成了世界上最長的高速公路網，同時美國也是公路稅收體系較為完善的國家之一。

一、美國公路成本補償資金現狀

美國公路網絡的發展得益于完善的公路融資體制和融資立法，自1956年公路融資改革以來，政府先后出臺了許多相關法案，通過運用法律手段對公路資金的籌集、分配和使用進行了較為規范的管理，包括公路資金的來源、稅種的選擇和稅率的大小，各投資主體的責任劃分和具體出資比例的多少，都通過立法的形式做出了規定。

長久以來，美國公路融資一直秉承著“使用者付費”的原則，公路項目的資金主要來源于使用者稅，一方面依據“使用者付費”的原則，通過由車輛的使用者承擔道路成本而達到為公路建設融資的目的；另一方面引導使用者的消費行為，通過設置和調整稅目、稅率來促使消費者對各種資源的合理使用，達到保護環境與節能減排的目的。

美國公路使用者稅的設計主要是針對車輛的購買、擁有及使用三個階段進行征收的，主要包括來自機動車燃油稅、車輛購置稅、輪胎稅以及初期設置的潤滑油稅等等。其一在購車階段，車主在辦理各種手續以獲得合法擁有權時所必須支付的稅費，主要包括對貨車、拖車、公共車輛以及摩托車征收的購置稅；其二為保有階段，車主只要擁有汽車，無論是否使用，都必須按月或年交納一定的費用，如重型車輛使用稅；其三為車輛使用階段，包括汽油、柴油、潤滑油、汽車輪胎及配件與易耗品的消費稅、重量里程稅等①美國的公路稅種后經1982年的《陸上運輸資助法》進行了調節，規定聯邦政府不再征收汽車內胎稅、潤滑油稅及卡車配件稅。。

美國公路采用的是公路建設專項基金制，聯邦信托基金是由美國中央政府征收、管理的主要用于州際公路系統和主干道路建設養護的公路專項資金（從1983年起信托基金的12%左右會用于公共交通），其資金來源主要以消費稅為主，其中燃油稅所占比重較大，以1957年為例，征收燃油稅獲得的收入占到了全部的89.4%。到了二十世紀七十年代末八十年代初，美國公路資金嚴重不足，燃油稅比例在1980年比例下降到了57.8%。美國政府為了解決資金壓力，于1982年通過了《路上運輸資助法》和1984年的《虧損減免法》，兩部法律提高了燃油稅率，將汽油、柴油稅的稅率由原來的4美分/加侖，提高到15美分/加侖，很快燃油稅比例在1985年上升到76%，此后一直呈增長趨勢，截至到2005年底，燃油稅已經占到了該基金的86.1%。除去燃油稅以外，貨車，公車及拖車購置稅位居第二，以2005年計算，比例占到了9.1%，其它的超重貨車使用稅以及輪胎稅分別占到了3.3%和1.5%。

在美國的州級收入中，資金主要采取以下三種方式籌集，道路使用者收入、州級普通稅收以及發行公路債券。其中由道路使用者交納的收入占到了較大的比重，以2005年為例，以燃油稅和車輛稅為主的使用稅占到了公路資金總額的40.85%，（燃油稅占到了25.78%，車輛稅占到了15.07%），由直接道路使用者交納的道路使用費占到了5.28%，二者合計占到了資金總額的46.13%。其次為發行公路債券籌集資金。美國公路債券主要由州政府或州政府批準的單位針對具體的公路建設項目發行，2005年州級新發行和已發行債券約為211億美元，成為了繼使用者收入之后的第二大資金來源。第三類為州政府的一般性稅收，包括財產稅在內的一般性稅收，其比例占到了8.78%。此外，州級公路資金還包括來自聯邦政府的信托基金撥款和聯邦政府其它資金，以及地方政府上交資金，三者占到了全部收入的27.4%。

與聯邦和州政府不同，在美國地方政府的公路資金中，來源于財產稅、特別評估稅和其它稅收的地方性普通稅收所占的份額較大，約為地方公路資金總量的57.73%；其次為聯邦政府和州政府的公路撥款，其中以州政府的公路使用者稅收撥款為主，約為總額的20.1%，地方政府獲得的聯邦撥款較少，只占到了1.48%；在地方政府獲得的公路資金中，發行債券所占的比例也是主要來源之一，大約為10.69%。地方政府的公路資金與州公路資金相比，道路使用者的收入所占的比例較少，僅為5.92%，其中燃油稅和車輛稅僅占到了3.65%，通行費收入為2.27%，二者的數量和比例較為接近。

二、美國公路成本補償資金的結構變化分析

在過去的幾十年中，美國的公路成本補償機制也在悄然發生著變化，如表1所示，具體表現為：燃油稅和車輛稅為主的使用者稅收入盡管從絕對值上看是呈持續增長的發展趨勢，但是該收入在公路資金中所占的比例卻正在逐年降低，在1960年，燃油稅與車輛稅是美國公路的主要收入來源，約占美國當年公路資金總收入的68.24%，此后比例呈逐年下降趨勢，到2006年，這一比例已經降到了53.11%，與此同時通行費收入的比例卻在逐年上升，從1960年的4.6%上升到現在的5.03%，包括財產稅在內的一般性稅收收入也在逐年增加，比例由1960年的17.05%上升為現在的27.6%。

這種成本補償資金結構的變化意味著，政府的公路融資開始偏離了“使用者付費”的原則。政府采用一般性稅收來彌補資金缺口，這種情況在州和地方政府更為多見，其中消費稅是增長最快的，此外還包括車輛登記稅、工薪稅，不動產售出稅等稅收。以加利福尼亞為例，18個縣的選民（大約占到該州總人口的80%）投票通過采用提高消費稅的方式為改善縣市的交通設施融資，這一措施大概可以籌集到20億美元的資金用于新公路的建設、公共交通及現有交通設施的養護。造成美國公路成本補償資金結構發生變化的原因，主要有以下幾點：

（一）燃油稅稅基減少

首先，隨著科技的發展，在美國，每加侖汽油行駛里程已經由上世紀七十年代的大約10英里上升到現在的大約16.7英里。盡管每輛車的年均行駛里程由1970年的10000英里增加到2005年的12400英里，增加了24%，但是每輛車消耗的汽油量卻從1970年的830加侖減少到2005年的743加侖，降低了10.5%。如此一來，在燃油稅率不變的情況下，現在的每輛車每年所繳納的燃油稅只相當于1970年的89.5%。據美國交通運輸研究會估計，到2025年，每輛車年均汽油消費量會降低20%左右，如此一來，如果燃油稅稅率保持不變的話，燃油稅收入肯定降低。

①該表系作者根據《美國公路統計》《Highway Statistics》（1995-2006），《Highway Statistics Summary to1995》中相關數據整理得出，http：//www.fhwa.dot.gov/policy/ohpi/hss/hsspubs.cfm。②此處一般性稅收主要包括財產稅及特別評估稅、地方普通稅收撥款及其它稅收。

其次，由于美國大多數的州燃油稅從量征收，而不是從價征收，因此當燃油價格明顯上升的時候，稅收收入并沒有增加。反而由于較高的油價促使車主節約燃油，與1960年每輛車年消費汽油783.7加侖相比，2005年的年均消費量降為742.5加侖，減少了五個百分點，每輛車年均燃油消費量的降低意味著每輛車的稅負降低，稅收收入也因此而減少。據統計，2000年，美國公路信托基金結余近222億美元，此后幾年持續降低，到2006年，結余減到97億美元。據美國國會預算辦公室估計，到2009年，公路信托基金將出現17億美元的缺口。

此外，技術進步還表現在非燃油車輛的使用，持續走高的油價不僅使汽車的使用者開始考慮油耗低的汽車，而且催生了諸如電動汽車、混合動力電動汽車和燃料電池汽車的問世，而目前美國尚未開始對此類車輛征收相關稅收，這無疑也是導致燃油稅稅基減少的一個重要原因，而且隨著科技的進步，會有越來越多的新型燃料和車型運用到公路上來。

（二）燃油稅稅率過低

以汽油稅為例，美國目前的聯邦汽油稅為每加侖汽油18.4美分，這一稅率自1997年10月1日生效以來，10年的時間都沒有變化過。各州的汽油稅率的變化則因州而異，但大部分州的稅率仍然保持在二十世紀九十年代的水平，甚至更早，如阿拉斯加州的汽油稅率自1970年7月1日生效之后直到現在仍為每加侖8美分，截止到目前，美國平均州汽油稅率為每加侖21.42美分。然而美國燃油稅稅率的增長遠低于消費物價指數的增長，按照美國消費物價的增長情況來講，要使燃油稅收入與消費物價變化持平的話，平均州汽油稅率要比現在高出5.48美分。而提高燃油稅的做法一直遭到國會的反對，因此燃油稅稅率過低也是導致使用者稅收降低的重要原因之一。

（三）公路的建設成本和養護成本增加

美國燃油稅率雖然沒有增長，但是修建公路的成本卻在飆升。美國工程新聞紀錄建筑成本指數在對美國20個城市的交通設施建造原料的價格分析時發現，包括勞力、鋼材、水泥在內的原材料在1957年到2002年期間，成本指數上升了817%，也就是說現在修建一條公路的費用的增長速度要遠高于使用者稅的增長。同時增長的還有公路養護成本，美國的公路網絡主要完成于二十世紀五六十年代，隨著時間的推移，許多公路進入大修、擴建甚至于重建階段。此外，近十年間，車輛不斷增加，據統計，在1990至2005年間，美國人在高速公路上的行駛總里程數增加了94%，公路所承載的貨運量及客運量在不斷上升，而同期新建高速公路長度卻只增加了3.3%，公路的使用增加，磨損也隨之增加，養護成本自然會不斷上升。以使用者稅為主的公路資金已遠遠滿足不了社會的需求。

使用者稅收收入的停滯不前與公路成本的強勁走高，使得美國公路資金供給變得緊張起來。據悉，美國公路交通網絡維修保養基金在2015年以前至少有5000億美元的缺口需要彌補。正是在這種巨大的資金需求壓力下，美國地方政府逐漸加大了非使用者稅收，諸如財產稅、消費稅以及工薪稅等一般性稅收來為公路設施埋單。采用一般性稅收來為公路融資，一直以來都存在著較大的爭議。爭議之一在于公平問題，由非使用者來承擔使用者的成本本身就違背了“使用者付費”的公平原則；其次一般性稅收不具有穩定性。一般來講，充當資金來源的一般性稅收，尤其是消費稅具有極大的不穩定性，在經濟繁榮時，該類稅收增加較快，一旦經濟蕭條，該稅收則會急劇下降，無法保證合理、穩定的公路資金收入。

（四）公路運營的私人介入

美國的公路從二十世紀中期開始，多為免費公路，即由政府的稅收為其主要的資金來源。進入后期由于美國州際公路系統都先后進入大修期，甚至有些不適應新增交通量的路段還需要重建，因此出于吸引資金，同時希望通過私人企業的示范作用提高公路使用管理效率的原因，美國政府推出鼓勵私人投資公路的政策，從而使得許多公路由免費改為付費使用。

三、美國未來公路稅收的發展趨勢

成本補償結構的轉變在某種程度上促使美國對于公路成本補償資金進行思考，提出了建立以機動車重量里程稅為導向、包括燃油稅、其它道路使用稅及通行費在內的公路成本補償體系。

從立法上來看，美國1987年頒布的《陸地交通和聯合自主援助法案》、《多式陸地交通效率法案》以及隨后的《21世紀交通公平法案》等聯邦法律改變了對收費公路的有關條款，提出發展和建設收費公路，同時宣布各州可以自行制訂道路交通收費法規，允許州公路網絡在告知公眾的前提下，收取道路交通費用。此外，美國聯邦和各州政府醞釀的《全國公路通行費聯營規劃》即將出臺，原本實施的機動車汽油和柴油稅收制度將被機動車重量里程稅替代。

機動車重量里程稅是依據車輛的重量和車輛行駛里程數，由車輛所有人繳納的一種特定的公路稅。目前俄勒岡、紐約、肯塔基、新墨西哥等部分州已開征了重量里程稅。以俄勒岡州為例，該州按照重量的差異，分別征收燃油稅與重量里程稅。注冊重量在26000磅以下的車輛交納燃油稅，重量超過26000磅的車輛采用重量里程稅代替燃油稅，注冊重量在26000磅至80000磅（約合36.3噸）間的車輛，根據其注冊重量決定稅率，而大于80000磅的車輛，其稅率的設置取決于重量和車輛的軸數。相同重量的車輛，軸數越多，稅率越低；軸數相同的車輛，重量越大，稅率越高。其原因在于重量相同的情況下，車軸數越多，對路面的破壞越少，所以對于一些重量級別較高的車輛，也可能出現稅率低于重量較輕車軸數少的車輛的稅率。如9軸98001-100000磅類型車輛的稅率甚至低于5軸80001-82000磅類型的車輛。這種公路稅有效地將公路成本與其使用聯系在一起，保證以一種公平合理的方式征收公路的成本資金。此外，由于重量里程稅考慮到了重量與軸數對公路的影響，從而有效調節使用者對于車輛的選擇，以征稅的方式實現對重型車輛破壞能力進行的調節。

同時，出于引進私人競爭與解決資金缺口的需要，收費公路也逐漸增多。美國交通部依據法律提出了“誰出資多，誰獲益多”的融資原則，投資商可以根據協議對項目投資，從而在相當長的時期內享有該項目竣工后的主管經營權，投資成本從車輛通行費中收取。例如，2005年，美國芝加哥市政府給在一條高速公路建設項目中出資18億美元的公司長達99年的高速公路收費權；印第安納州政府于2006年給為一條高速公路開發投資38億美元的公司75年的公路通行收費權；某集團斥資60億美元，參與建設達拉斯到圣安東尼奧的高速公路，因此獲得50年的收費權。2006年，加利福尼亞州交通部與一家私人企業就南海灣高速公路的修建與運營簽訂了長達45年的特許經營合同。雖然美國公路收費的里程數相對較少，但是不可否認，收費制度已經成為美國公路建設中的一種重要方式。尤其隨著政府與私人公司合作的加深以及高科技收費技術的應用，公路收費制度在美國的發展空間更為廣闊。

四、對我國高速公路成本補償方式選擇的啟示

在現階段，我國公路在長期的計劃經濟體制下，政府投入是我國整個公路資金的唯一來源。隨著經濟改革的不斷深入，我國的公路投資體制發生了重大變革，呈現出投資主體多元化，投資決策分層化，融資渠道多元化，投資方式多樣化的新局面，這必然也決定了我國的公路成本補償的多源性。

從美國的公路稅收發展來看，其公路稅收體系的設計與“使用者付費”的原則相符的，即公路稅收的設置與該設施的使用有關，能夠充分反映使用者對公路設施所造成的短期邊際成本相關。與美國的公路稅收相比，盡管中國公路稅費進行了改革，但是仍然存在無法合理分配公路使用成本、有效調節公路資源的使用、無法有效合理地籌集公路資金等問題，因此結合美國公路稅費的發展情況，完善中國的公路稅收需要從以下幾方面著手：

第一，公路稅收的主要目的是籌集資金，其征收原則必須符合“使用者付費”原則。從公平的角度來講，未來公路的成本補償資金應該盡可能地與道路的使用情況直接掛鉤。

從美國公路成本補償的發展趨勢來看，燃油稅的征收模式只是近似地符合“使用者付費”原則，不能合理反映車輛對道路的磨損成本和車輛在使用不同道路所獲取的級差收益，因此它只能是一個中間選擇。因此建議在條件允許的情況下，考慮對重型車輛開征重量里程稅或者其它可以合理反映道路磨損成本的稅種，從而構建起多稅種的公路稅收體系。

第二，合理設計公路稅收的稅率，降低我國在購買環節的相應稅費，同時通過采用差別稅率，如對大型車或高能耗車采取高稅率，小型車或小排量車采取低稅率，從而發揮其在車輛使用者的行為調節上的積極作用，達到節能減排的目的。

第三，鑒于我國目前收費公路較多的情況，探求建立一種收費標準的動態調整機制，從而能夠及時調整使用者的通行費負擔，從而建立長效的公路成本補償體系。

〔1〕Anthony M.Rufolo：“Effect of Oregon’s axle-weightdistance tax incentive”Department of Urban Studies&Planning.Portland State University.http：//www.upa.pdx.edu/CUS/publications.

〔2〕Robert Poole，Peter Samuel，2006，“The return of private toll roads”，U.S.Department of Transportation.

〔3〕MartinWachs，2003，“ADozenReasonsForRaisingGasoline Taxes，Commentary prepared for Public Works Management and Policy”.