新形勢下我國碳稅政策設計與構想

課題組

（財政部財政科學研究所，北京 100142）

課題組組長：蘇明

課題組成員：傅志華 許文 王志剛 李欣 梁強

一、中國開征碳稅的必要性分析

（一）開征碳稅是減緩國內生態環境壓力的需要

受能源分布的約束，我國是世界上少有的以煤炭為主的能源消費國之一。改革開放三十年來，我國經濟高速發展，碳排放量逐年增加，而且增長很快。根據《中華人民共和國氣候變化初始國家信息通報》，1994年中國二氧化碳排放量為30.7億噸。根據2006年底由中國科技部、氣象局、中科院等單位聯合發布的《氣候變化國家評估報告》，2000年我國化石燃料燃燒產生的二氧化碳排放量約為34億噸，占世界總排放量的12.78%，排放總量居世界第二位，人均排放0.65噸碳，相當于世界平均水平的61%。《中國應對氣候變化國家方案》（2007）中指出，2004年中國二氧化碳排放量約為50.7億噸，人均二氧化碳排放量為3.65噸，相當于世界平均水平的87%、經濟合作與發展組織國家的33%。根據世界資源研究所的研究結果，1950年-2002年間中國化石燃料燃燒二氧化碳累計排放量占世界同期的9.33%，人均累計二氧化碳排放量61.7噸，居世界第92位。

氣候變化已經對中國的自然生態系統和經濟社會系統產生了一定的影響，同時，中國的發展面臨著人口、資源、環境的嚴重約束。因此，為了實現經濟和環境的可持續發展，政府已經把節能減排作為當前工作的重點，采取了相關的政策措施。碳稅作為實現節能減排的有力政策手段，是保護環境的有效經濟措施，應成為中國應對氣候變化中的主要政策手段之一。

（二）開征碳稅有利于樹立負責任的國際形象

中國是《聯合國氣候變化框架公約》的簽約國。1992年，聯合國環境與發展大會通過了該公約，它是世界上第一個關于控制溫室氣體排放、遏制全球變暖的國際公約。1997年公約第三次締約方大會對公約的實施取得重大突破，締約方在日本京都通過了《京都議定書》，對減排溫室氣體的種類、主要發達國家的減排時間表和額度等作出了具體規定。2007年出臺的“巴厘島路線圖”為進一步落實公約指明了方向。雖然目前公約對發展中國家沒有規定強制的減排義務，但根據“巴厘島路線圖”達成的協議，2012年以后發展中國家也要在可持續發展的前提下采取對國家合適的減排行動，同時這種行動要以可測量、可報告、可核實的方式提供技術、資金和能力建設方面的支持，首次明確提出了發展中國家的責任。

中國目前雖然沒有承諾減排的義務，但作為世界上二氧化碳排放大國，我國限排和減排的國際壓力與日俱增。既然減排是有益人民和子孫后代的事業，我們自然應該尋求主動。因此，開征符合我國國情的碳稅，將其作為我國主動進行二氧化碳減排的行動之一，不僅符合國際環境政策的發展趨勢，也可以提高自身的國際形象和有利于掌握未來談判的主動權。

（三）開征碳稅有利于經濟發展方式的轉變

經濟發展方式粗放，特別是經濟結構不合理，是我國經濟發展諸多矛盾和問題的主要癥結之一。節能減排是進行經濟結構調整、轉變發展方式的重要途徑。而碳稅作為重要的環境政策工具，既有利于調整產業結構，也有利于促進節能減排技術的發展，還符合我國發展低碳經濟的方向。

具體來看，開征碳稅能夠推動化石燃料和其他高耗能產品的價格上漲，導致此類產品的消費量下降，最終起到抑制化石能源消費的目的，進而還能達到因減少使用化石燃料而減少二氧化碳及其它污染物排放的目的。因此，開征適度的碳稅，有利于加重這些高耗能企業和高污染企業的負擔，抑制高耗能、高排放產業的增長。同時，征收碳稅有利于鼓勵和刺激企業探索和利用可再生能源，加快淘汰耗能高排放高的落后工藝，研究和使用碳回收技術等節能減排技術，結果必然是促進產業結構的調整和優化、降低能源消耗和加快節能減排技術的開發和應用。

（四）開征碳稅是完善環境稅制的需要

從國外發達國家來看，其普遍建立以硫稅、氮稅、燃油稅、碳稅等等環境稅稅種為核心的環境稅制或綠色稅制。雖然我國目前也存在著一些與環境保護相關的稅種，如資源稅、消費稅等，但目前尚缺乏獨立的環境稅種，符合市場經濟的環境稅收制度尚未建立起來，環境治理的效果不理想。

開征碳稅，設立直接針對碳排放征收的稅種，增強稅收對于二氧化碳減排的調控力度。同時，也有助于我國環境稅制的完善，碳稅作為一個獨立稅種或者作為環境稅的一個稅目，配合其他環境稅的開征，可以彌補環境稅的缺位，構建起環境稅制的框架，加大稅制的綠化程度。此外，通過開征碳稅，減少其他扭曲性稅收，還能夠實現整個稅制結構的完善和優化，對實行有利于科學發展的財稅制度，進一步深化稅制改革具有重要意義。

二、我國碳稅的開征目標和原則

（一）政策目標

減少二氧化碳（CO2）的排放是開征碳稅最直接的目的，但碳稅在減少CO2排放的同時，也能起到節約能源、減少二氧化硫、氮氧化合物等其他污染物排放等方面的作用。

1.近期目標。出臺針對消耗煤炭、天然氣和成品油等化石燃料的稅收政策，形成符合我國實際國情的碳稅制度，控制溫室氣體的排放，表明我國在應對全球氣候變化和環境保護方面的堅定立場；同時，通過碳稅政策實現能源的節約和其他污染物的減排，促進國家“十一五”規劃設定的節能減排目標的實現。

2.長期目標。應對全球氣候變化、節約能源和保護環境，發展低碳經濟；提高能源效率，協調能源、經濟和環境的關系，實現我國經濟社會的可持續發展；建立人和自然和諧的關系，為建設生態文明和環境友好型社會提供政策保障。

（二）開征原則

我國碳稅的開征應該考慮以下基本原則：

1.兼顧約束和激勵作用的原則。開征碳稅需要兼顧約束和激勵兩個方面的作用。一方面通過征稅限制企業和個人對化石能源的消耗，減少溫室氣體排放，轉變我國能源消費結構不合理和能源效率低下的不利局面；另一方面，通過稅收激勵企業使用清潔能源和可再生能源，提高能源利用效率，促進環境改善和經濟社會可持續發展。為此，需要建立健全有利于能源資源節約和環境保護的稅收激勵和約束限制并重的機制。

2.兼顧環境保護與經濟發展的原則。開征碳稅需要使環境保護和經濟發展相協調。一方面，發展經濟不能犧牲生態環境，為了有效減少二氧化碳的排放，就需要保證碳稅對企業的較強刺激力度，促使其改變化石能源的消費行為；另一方面，開征碳稅也要考慮企業承受能力和對經濟發展的負面影響。如果碳稅征收標準過高會影響到企業的競爭力，影響經濟的發展。因此，我國開征碳稅應該在實現保護生態環境的同時要把稅收對經濟的負面影響降到最低限度，兼顧兩者的平衡關系。

3.立足國情和合理借鑒的原則。我國開征碳稅，不可避免地要借鑒國外的成功經驗，以求科學和完善。但是，我國目前與發達國家之間在經濟發展水平、科技水平和管理水平有著一定的差距，同時在稅制、納稅人以及社會環境等其他方面也存在著差別。因此，開征碳稅應以我國的基本國情為本，不能盲目照抄照搬他國的做法，這樣才能建立適合自身發展的碳稅，使之在我國的現實社會經濟條件下切實可行。

4.循序漸進的原則。我國的國情和環境稅自身的復雜性決定了碳稅在我國的實施將應該是一個循序漸進的過程。在經濟全球化的背景下，國內外大量實踐證明，征收碳稅將影響企業國際競爭能力，其不可避免地會遭受到阻力。為此，合理選擇引進碳稅的時機也是保證環境稅實施成功的重要因素之一，分步推進碳稅和逐步提高稅率，可以降低其對企業競爭等方面的影響以及社會的抵觸情緒。

三、碳稅稅制要素初步設計

碳稅的稅制要素包括征稅范圍和對象選擇、納稅人、計稅依據、稅率、征收環節、稅收優惠和征收方式等方面，結合國外開征碳稅的經驗和我國開征碳稅的目標和原則，我國碳稅制度要素的設計內容如下：

（一）征稅范圍和對象

碳稅的征稅范圍和對象為：在生產、經營和生活等活動過程中因消耗化石燃料直接向自然環境排放的CO2。

碳稅是對CO2排放進行征收的稅種，但導致全球氣候變化的溫室氣體不僅包括CO2，還包括氧化亞氮（N2O）、甲烷（CH4）和臭氧（O3）、六氟化硫（SF6）、氫氟碳化物（HFC）和全氟化碳（PFC）等。從運用稅收政策來應對全球氣候變化的角度看，應該對所有的溫室氣體都進行征稅。也就是說，中長期的碳稅政策應該實現對集中排放源的所有溫室氣體征稅，對分散源則以CO2或燃料消耗為基礎。但從短期來看，由于CO2約占溫室氣體排放的60%以上，是最重要的溫室氣體，同時對CO2進行征稅較其他溫室氣體相比更容易操作。由于CO2是因消耗化石燃料所產生的，因此碳稅的征收對象實際上最終將落到煤炭、天然氣、成品油等化石燃料上。

（二）納稅人

凡是因消耗化石燃料向自然環境中直接排放CO2的單位和個人都是納稅義務人。

根據碳稅的征稅范圍和對象，我國碳稅的納稅人可以相應確定為：向自然環境中直接排放CO2的單位和個人。其中，單位包括國有企業、集體企業、私有企業、外商投資企業、外國企業、股份制企業、其他企業和行政單位、事業單位、軍事單位、社會團體及其他單位。

（三）計稅依據

1.計稅依據的選擇。碳稅的征稅對象是直接向自然環境排放的CO2，理論上應該以CO2的實際排放量作為計稅依據最為合理。但由于以CO2的實際排放量為計稅依據，涉及到CO2排放量的監測問題，在技術上不易操作，征管成本高。在實踐中更多地是采用CO2的估算排放量作為計稅依據，即根據煤炭、天然氣和成品油等化石燃料的含碳量測算出CO2的排放量。由于CO2的排放量與所燃燒的化石燃料之間有著嚴格的比例關系，且化石燃料的使用數量易于確定，因而可通過對投入量或使用量也可以確定出CO2的排放量。此外，計稅依據的確定不需要涉及氣體排放量的監測問題，易于操作，征管成本低。

嚴格來說，對根據化石燃料估算出的CO2排放量征稅與對CO2的實際排放征稅相比，是存在差別的。前者只鼓勵企業減少化石燃料的消耗，而不利于企業致力于對二氧化碳排放的消除或回收利用的技術研究。

碳稅的國際經驗也表明，目前實施碳稅的大部分國家都是采用估算排放量作為計稅依據。結合我國的實際情況來看，稅務機關尚不具備對CO2排放量進行監測的能力，為了便于征收，降低征管成本，我國同樣應該采用CO2的估算排放量作為碳稅的計稅依據。

2.估算排放量的確定。根據《IPCC國家溫室氣體清單指南》中能源部分所提供的基準方法，化石燃料消費產生CO2排放量的計算公式為：

CO2排放量=化石燃料消耗量×CO2排放系數

CO2排放系數=低位發熱量×碳排放因子×碳氧化率×碳轉換系數

其中，化石燃料消耗量是指企業的生產經營中實際消耗的產生CO2的化石燃料，包括煤炭、原油、汽油、柴油、天然氣等，以企業賬務記錄為依據；CO2排放系數是指單位化石燃料的CO2排放量。低位發熱量是指化石燃料完全燃燒，其燃燒物中的水蒸汽以氣態存在時的發熱量，也稱凈熱；碳排放因子是指化石燃料單位熱值的碳排放量；碳氧化率是指碳氧化的比率，即氧化碳占碳排放的比率；碳轉換系數是指碳到二氧化碳的轉化系數，為44/12。（具體見表 2）。

（四）稅率

1.稅率形式。碳稅稅率形式與計稅依據密切相關，由于采用CO2排放量作為計稅依據，且CO2排放對生態的破壞與其數量直接相關，而與其價值量無關。因此，需要采用從量計征的方式，即采用定額稅率形式。

2.稅率水平的確定。碳稅稅率的設計十分復雜，必須在估計大氣污染所造成的危害，特別是對長期性的減排二氧化碳措施所需費用，以及考慮開征碳稅對經濟影響的基礎上，經過全面詳細的計算才能確定。

具體來看，在設計稅率時應該遵循以下原則：一是稅率水平應最大限度地反映減排CO2的邊際成本。因為稅率水平的設計要有利于納稅人對征稅的積極反應，即稅負足以影響其排放行為或生產消費行為，即對CO2排放行為而言其應納的稅收應高于企業為減排所使用替代能源或采取技術措施的預期邊際成本。二是稅率水平應該考慮對宏觀經濟和產業競爭力的影響。過高的稅率水平對于宏觀經濟和產業競爭力有著較大的影響，因此需要根據一國的社會經濟的發展目標綜合選擇。例如，為了保護關鍵工業和經濟部門的國際競爭力，在實施高稅率水平碳稅的同時，需要設置針對參與國際市場競爭的能源密集型工業的相關稅收優惠政策。三是稅率水平的設計應該充分考慮差別因素，對煤炭、天然氣和成品油等不同化石燃料實行差別稅率。為鼓勵用與環境友好的產品對污染型產品進行替代，對替代品的稅收可以根據其污染物的含量而有所不同，對化石燃料征收的碳稅應該根據其碳含量的不同而有所不同；同時，為了減輕關鍵工業和經濟部門的經濟負擔，根據各部門的能源需求價格彈性和能源效率水平，應有選擇地實施差別稅率，不能“一刀切”。四是稅率水平應該循序漸進地提高。在一段時期內，碳稅稅率水平應該保持適中和基本穩定，不宜過高和過低。從策略上看，可以在開征初期實行低稅率，在逐步提高，從而可以避免對經濟造成大的沖擊和減弱社會阻力。五是與其他稅種的銜接。碳稅的稅率水平還涉及到對化石燃料征稅的其他稅種稅負的平衡，例如我國近期準備出臺資源稅的改革，資源稅的改革必然會對開征碳稅時的稅率水平產生影響。此外，碳稅稅率水平還收到資源價格水平、是否實行國際碳稅等其他因素的影響，這都屬于在確定碳稅稅率水平時需要考慮的因素。

3.建立稅率的動態調整機制。綜合來看，考慮到我國社會經濟的發展階段，為了能夠對納稅人CO2減排行為形成激勵，同時不能過多影響我國產業的國際競爭力和過度降低低收入人群的生活水平，短期內應選擇低稅率、對經濟負面影響較小的碳稅，然后逐步提高。同時，還有必要根據我國經濟社會的實際發展狀況和國際協調等方面的需要，建立起碳稅的動態調整機制，更好地發展碳稅的在CO2減排和節能上的重要作用。

4.碳稅開征稅率的初步選擇。綜合考慮開征碳稅的環境和經濟影響，設計具體碳稅稅率征收方案建議如表3：

①需要注意的是，碳稅采用定額稅率形式，其水平的設計還需要考慮能源的價格情況。因此，這里的稅率水平是在考慮現階段煤炭等化石燃料的價格的基礎上進行設計的，當化石能源價格發生大規模變動的情況，需要重新考慮碳稅的設計水平。

（五）征稅環節

碳稅的征稅環節一般有兩種選擇，一是在生產環節征稅，由化石能源的生產、精煉、加工企業繳納；二是在消費環節征稅，即批發或零售環節，由化石能源的銷售商繳納。理論上，碳稅的納稅人是消耗化石能源的企業和居民，從充分發揮碳稅政策效應的角度考慮，在消費環節征稅，并采取價外稅的形式，更有利于刺激消費者減少能源消耗。但從實際管理和操作角度考慮，在生產環節征稅更有利于稅收的管理和源泉控制。

現行消費稅對成品油的征收是在生產環節，資源稅對煤炭、天然氣和石油的征收也是在生產環節②從實際征管來看，資源稅的征稅環節一是在對外銷售的銷售環節，二是在自用的移送環節，相當于生產環節。，考慮到中國目前對煤炭、天然氣和成品油征稅的實際做法，為了保障碳稅的有效征收，減少稅收征管成本，建議將碳稅的征稅環節設在生產環節。具體來看：對于煤炭、石油和天然氣，由資源開采企業繳納；對于汽油、柴油等成品油，由石油的精煉、加工企業繳納。

（六）稅收優惠

一般而言，國際上碳稅的稅收優惠主要有三個方面的內容：一是對能源密集型行業的優惠。由于征收碳稅會影響企業國際競爭能力，對能源密集型行業實行低稅率或稅收返還制度，這也是國際上為消除碳稅征收對企業國際競爭力影響而采取的通行辦法。雖然在客觀上會降低碳稅的實施效果，但有助于碳稅的推行和保障產業競爭力。二是對CO2排放削減達到一定標準的（超過國家排放標準）企業給予獎勵。開征碳稅的目的就是要減少CO2的排放，因此有必要對企業在CO2減排上的努力給予激勵。三是對居民個人的優惠。對于征收碳稅導致受影響較大的一些居民個人，如低收入者等，為了不影響其生活，給予相應的減免優惠。

根據國際經驗，結合我國的實際國情，我國碳稅稅收優惠的設計如下：

1.為了保護我國產業在國際市場的競爭力，可根據實際情況，在不同時期對受影響較大的能源密集型行業建立健全合理的稅收減免與返還機制。但是，能源密集型行業享受稅收優惠必須有一定的條件，如與國家簽訂一定標準的CO2減排或提高能效的相關協議，作出在節能降耗方面的努力。

2.對于積極采用技術減排和回收CO2，例如實行CCS（碳捕獲和儲存）技術，并達到一定標準的企業，給予減免稅優惠。

3.根據我國現階段的情況，從促進民生的角度出發，對于個人生活使用的煤炭和天然氣排放的CO2，暫不征稅。