推進武漢城市圈“兩型綜改”財稅政策研究

顧麗夏 管澤鋒

（中南財經政法大學，湖北 430074）

武漢城市圈被批準為“資源節約型、環境友好型”社會建設綜合改革實驗區，給武漢城市圈的建設帶來了重大機遇和動力。各級政府應抓住機遇、迎接挑戰，使武漢城市圈率先形成有利于科學發展、社會和諧與生態和諧的體制機制，促進其戰略地位的提升。

一、武漢城市圈“兩型綜改”面臨的挑戰

（一）武漢城市圈發展過程出現的問題

在我國長江中游地區設立武漢城市圈“兩型社會”綜合改革試驗區是為了破解中國發展新階段所面臨的資源環境難題，探索有利于資源節約和環境友好的新體制和機制；而武漢城市群作為湖北省傳統的工業產業聚集地，在促進湖北省經濟發展、推動中部地區崛起的過程中發揮巨大作用的同時，也產生了一系列的資源環境問題。

1.能源資源短缺。長期來看，湖北能源自給能力低，對省外、國外能源依賴度呈增長趨勢。湖北是全國第四大能源調入省份，是我國能源最缺乏的地區之一。資源短缺問題突出，成為制約湖北經濟發展的瓶頸，見表1。

2.能耗大且結構不合理。湖北是一個能源消費大省，但人均主要能源消費量偏低，能源消費總量不斷攀升。能源消費結構的主要問題是對煤炭的依賴度過高，優質能源的消費比例偏低。湖北煤炭消費占總能源消費的比重高達52.02%，這對嚴重缺煤的湖北來說是一個嚴重的結構問題；湖北優質能源的消費比例遠低于全國平均水平，更遠低于發達國家的優質能源消費水平。即使是作為武漢城市群中心城市的武漢，其能源消費結構也是原煤和原油占主導地位，見表2。

3.環境污染較重。武漢城市群工業快速發展引起的環境問題日益嚴重，廢水和廢氣排放的總量規模不斷擴大，且結構性污染問題突出，見表3。

（二）武漢城市圈“兩型綜改”面臨的挑戰

“兩型綜改”試驗區落戶武漢，對于加強湖北在中部崛起中的重要戰略支點地位發揮積極作用的同時，也給武漢城市圈“兩型社會”建設帶來了巨大的挑戰。一方面，對武漢城市圈現有工業化道路和模式的挑戰。湖北尚處在工業化中前期階段，即還處在量的擴張為主的階段，客觀上需要以增加資源消耗的絕對量和生態環境的占用空間為前提。然而，在推行兩型社會建設的進程中，資源消耗和生態空間占用受到限制。另一方面，對武漢城市圈現有城鎮化模式的挑戰。目前，武漢城市圈處在城市化中期階段和城鎮化初期階段。這一階段的基本特征是大量農村人口進入城市，而人口城鎮化過程也是消費水平提升、消費檔次升級的過程。這一過程往往伴隨著總體能源消耗水平的提升和生態壓力的加大。如果產業結構、發展模式、消費模式、公共服務模式不相應變化，武漢城市化和城鎮化的過程將面臨日漸加大的壓力。

二、推進武漢城市圈“兩型綜改”的財稅對策

為解決好上述問題，更好地推動武漢城市圈兩型社會的又快又好發展，必須從多方面入手。作為國家宏觀調控的有力工具，財稅政策手段對于合理配置資源、保護環境具有重要的意義。

（一）財政政策

1.加大財政投入，充分發揮財政資金對高新技術產業投入的引導作用。建議省財政及各級政府安排的“科技三項費用”、企業技術改造貼息資金、高新技術引導性資金、重大新產品開發專項資金等，對城市圈內的高新技術企業和重點項目予以傾斜，重點扶持大工業項目、工業園區和產業集群建設，提高企業自主創新能力。設立招商引資專項獎勵資金及節能環保專項資金，對引進外資和外貿出口成效突出的地方和企業進行獎勵，在安排其他相關專項資金時予以傾斜，同時支持高效節能環保產品推廣、重大節能項目建設和重大節能技術示范。

在依靠科技進行預防的同時，不放松對已有污染的整治。增加安排國債資金和中央預算內資金支持城鎮生活污水、垃圾處理及危險廢物處理設施建設。

2.推行傾斜式政府采購方式，建立綠色采購制度。政府采購是財政政策中能直接引導和調控節能行為的政策之一，因此必須充分發揮好政府采購的導向作用。政府采購必須明確要淘汰高耗能、低能效產品，將社會需求量大、節能環保效益顯著的產品納入政府采購范圍，引導企業生產節能環保產品。在城市圈強制推進政府綠色采購，制定地方政府綠色采購法規，出臺政府綠色產品采購目錄，規范采購限額標準及政府采購預算的編制。此外，對購買使用節能環保產品和設備的用戶直接給予財政補貼或財政貼息，以此吸引用戶購買低能耗、低污染的產品。

3.發揮財政職能，建立節能、節水、節地的管理機制。加大差別電價實施力度，建立有利于節能減排的電價機制；加快建立落后產能退出機制，積極推動企業開展排污權交易；建立節能環保目標評價考核制度；通過價格杠桿等綜合措施，鼓勵節約用水，促進節水型企業、節水型社區、節水型農業的發展；編制實施武漢城市圈土地利用總體規劃，完善城市土地儲備運行機制；擴大“遷村騰地”的試點范圍，創新農村集體土地管理方式；統籌城市圈內的耕地“占補平衡”，推動土地的節約集約使用和合理開發。

同時，建立并實施科學、統一的節能減排統計指標體系和監測體系。國家制定的節能減排的措施在實施中要加大監督力度，對未按要求采取措施的企業向社會公布，并要求其限期整改。

4.支持社會事業發展。通過財政轉移支付資金，支持武漢城市圈吸引優秀人才，對衛生、教育、文化、社會保障等公共服務給予重點保障。落實中央支持中部地區老工業基地振興和資源型城市轉型的相關政策，對城市圈內老工業基地城市在社會保障、廠辦大集體改革等方面給予支持，對城市圈內重點資源枯竭型企業關閉破產、分離辦社會職能、職工安置、沉陷區居民搬遷給予扶持。

（二）創新稅收分配體制機制

筆者建議建立有利于武漢城市圈協調發展的利益分配機制，打破行政區域限制，充分發揮武漢東湖新技術產業開發區、武漢經濟技術開發區兩個國家級開發區以及城市圈內其他開發區的資源優勢，統籌各方財政利益，促進合作辦區、資源共享、共同發展。具體來講，可以從以下幾個方面入手：

1.提高稅收直接進行一次分配的權重，同時，通過稅式補償方式，均衡地區利益分配。建議對圈內具有法人資格的資源消耗型和環境污染嚴重的省（市）屬企業的分支機構或下屬企業的企業所得稅實行完全屬地管理，緩解城市圈內日益加劇的“總部經濟”現象帶來的稅收與稅源背離的突出矛盾，補償企業生產所在地在資源和環境保護方面的財力投入；同時，通過稅收收入直接劃轉方式補償稅源轉出地的損失。建議這部分稅收由上級（省、市級）稅務機關依法直接征收，按照雙方政府商定的比例分別入庫。這樣，既可以協調各方關系，也可以尊重各方利益。

2.調整稅收分配政策，確定合理的區域稅收分配比例。對武漢市與其他市以及其他市之間共同投資基礎設施建設的開發區（或園區），落戶企業形成的稅收中地方分成部分，按雙方政府商定的企業名單、分配比例和分享期限，通過省財政在相關市之間劃轉。對武漢市以外其他市招商引資項目選擇落戶武漢市國家級開發區的，武漢市招商引資項目選擇落戶城市圈內其他開發區的，以及其他市之間按上述方式招商引資的項目，按照“誰引進、誰受益”的原則，該項目實現的地方稅收由雙方政府商定項目名單、分配比例和分享期限，通過省財政劃轉給負責該項目招商引資的市。

（三）建立綠色稅制體系

實施節能減排戰略，改善嚴峻的資源環境形勢，實現經濟良性、持續、健康發展，會給國家財政稅收帶來穩定的、固定的、低風險的增長；同時稅收的實現又給資源節約、環境友好社會提供充裕的資金支持。我國應順應節約發展、清潔發展的要求，積極推動稅制的進一步改革與完善，盡快建立起適合中國國情、具有中國特色的綠色稅制體系。

1.開征新稅種。開征環境保護稅。將一些超過國家規定標準的高能耗產品納入征稅范圍，以具有污染物排放行為的污染性企業為納稅人，以污染物排放量為稅基，根據不同地區、不同行業污染的不同機會成本采取有差別的稅率。在征收過程中，稅務部門和環保部門應互相合作，環保部門負責對污染源進行監測并及時提供計稅信息，稅務部門則負責稅款的征收；此外，環境稅資金收入應設為專項基金，?？顚Ｓ?。

2.完善舊稅種。一是擴大增值稅和所得稅的優惠政策。目前我國在鼓勵節能減排方面已制定了相關的稅收優惠政策，如在增值稅方面，對利用風力生產的電力產品實現按增值稅應納稅額減半征收，今后應繼續擴大優惠對象，強化優惠力度。無論是企業還是個體經營者，只要在生產過程中積極購置設備防止污染，改進技術、工藝流程，生產高產低耗產品或者在資源開發和利用中提高資源回收率、減少環境污染和資源損耗的納稅人均應給予稅收減免優惠。如對節能效益異常明顯的重大節能設備采取全部或一定比例的增值稅即征即退措施；對生產節水、節能等資源節約型產品的關鍵設備允許實行加速折舊、稅額抵免等；對環保節能企業實現再投資退稅；對大型節能環保企業實行稅率優惠。二是調整消費稅。我國目前的消費稅在設置上雖然考慮了環境保護的因素，但是力度遠遠不夠。為了充分發揮消費稅的調節性作用，必須做以下幾個方面的改革：將不符合節能技術標準的高能耗產品、資源消耗品，以及用難以降解和無法再回收利用的材料制造、在使用中會造成嚴重污染的產品納入消費稅征稅范圍；對產品生產過程消耗能源水平不同的產品，實行激勵效應明顯的差別稅率，通過增加消費成本，促使消費者選擇資源消耗少和廢氣排放少的消費品和消費方式，強化消費稅促進資源節約和保護資源的功能；同時，要適當調整消費稅的優惠政策，對符合一定節能標準的節能產品，允許按照一定比例享受消費稅減征的優惠。三是完善現行資源稅。按資源節約型社會建設要求，加重對濫用資源、過度使用資源、浪費資源企業的稅收負擔，加強資源減量利用的合理調控。首先，擴大征稅范圍，將那些必須加以保護性開發和利用的資源列入其中，如土地、草原、森林、灘涂、淡水、海洋等資源。其次，將礦產資源補償費、林業補償費、電力基金等各類資源性收費合并，統一歸入資源稅。再次，改進計稅方法，嘗試采取從量征收與從價征收相結合的計稅方法。這樣可以更好地促進經濟主體節約資源，防止生態破壞。尤其是對于緩解日益突出的水資源、土地沙漠化狀況將起重要作用。四是調節節能產品進出口的稅收政策。成功解決世界范圍內的環境問題，離不開國際合作。當前西方許多國家已經實現綠色關稅壁壘，我國作為世界貿易組織的一員，也應該調整進出口稅收，以更好適應環保時期國際貿易發展。對國內確實不能生產或技術上達不到要求，將用于節能產品生產、節能效益明顯的重大設備，免于征收關稅和進口環節增值稅。對污染環境、影響生態的進口產品征收進口附加稅。進一步完善出口退稅政策，取消或降低高能耗、高污染、資源型產品的出口退稅率。比如，取消增值稅在有關農藥、化肥方面的低稅率優惠。

3.進一步落實稅費政策，為武漢城市圈持續發展提供優質服務。一是嚴格執行統一的稅收政策。全面清理規范各項稅收政策，避免因稅收政策的差異造成武漢城市圈內部產業和企業的惡性競爭，創造有利于城市圈內要素流動的市場環境。二是落實現有稅收優惠政策。包括支持企業研發投入和自主創新能力建設，支持高新技術企業、軟件產業、集成電路企業和農業產業化龍頭企業，鼓勵國有大中型企業主輔分離、改組改制，鼓勵企業增加就業崗位、吸納下崗職工，以及按規定落實外商投資企業稅收優惠等方面的政策。三是完善征收管理機制。在現行稅收管理體制的框架下，加強城市圈內的稅收征管協作，以政策統一、征管互動、信息共享、優勢互補為目標，實現納稅服務一體化、稅收征管一體化、稅收稽查一體化、涉稅信息一體化。四是切實規范收費管理。堅決取消涉及企業的亂收費、亂罰款、亂集資、亂攤派以及不符合規定的基金項目。省直有關部門要將涉及企業投資、商務成本的收費、罰款項目、標準、依據、減免和優惠對象及幅度等，以適當方式進行公示，廣泛接受社會監督。要嚴把涉企收費審批關，加強監督檢查，加大執法力度，嚴禁任何地方、部門和單位違法違規收費。

三、配套措施

1.編制科學合理的土地利用規劃，推進土地節約集約利用。創新城市土地管理方式，開展城鎮建設用地規模與農村建設用地減少掛鉤試點，開展城市土地儲備制度改革試點；開展農村集體建設用地使用權及農村土地承包經營權流轉改革試點。

2.推進人才一體化。促進高等院校、科研院所人才資源服務武漢城市圈“兩型社會”建設，建立城市圈人才共建共享機制，推進人才有序流動和有效融合。加強人才開發合作，健全人才激勵機制。建立人才信息公共服務平臺，發揮武漢人才市場的示范帶頭作用。

3.積極探索區域一體化體制機制，加強城市規劃和管理。尤其大力推進武漢城市圈金融一體化。研究開發與高新企業孵化器、風險投資基金相配套的信貸產品，促進城市圈高新技術產業快速發展。重點支持資源節約型、環境友好型項目融資，發展“綠色信貸”。支持金融機構創新產品和服務，加大金融對社會民生的支持力度，推動和諧社會建設。整合、統一武漢城市圈內的產權交易機構，以促進城市圈各類產權的有序流動。

4.創新統籌城鄉發展的體制機制。以消除城鄉二元結構、改善民生為重點，突破城鄉分割的制度障礙和行政區劃壁壘，促進生產要素自由流動，構建城鄉互動、區域協調、共同繁榮的新型城鄉關系。統籌公共服務資源，探索建立城鄉一體化的公共服務均等化，加快社會與經濟協調發展，建設和諧城市圈。

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