義務教育財政支出績效評價探析*

寇琳琳

（東北財經(jīng)大學，大連 116025）

義務教育財政支出績效評價探析*

寇琳琳

（東北財經(jīng)大學，大連 116025）

義務教育財政支出績效評價是財政支出績效評價的重要組成部分，通過實施義務教育財政支出績效考核，有利于規(guī)范財政支出和提高財政資金使用效益。而要進行有效的義務教育財政支出績效評價，必須建立科學的考核指標體系。本文將對如何完善我國義務教育財政支出績效評價模式展開探討，進而提出相應的改革建議。

義務教育 財政支出 績效評價

一、文獻綜述

我國修訂后的《中華人民共和國義務教育法》（2006）明確指出：義務教育是國家統(tǒng)一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)。義務教育是一項在全世界普遍推行的基礎教育制度，作為各國公共教育制度的基石，一般均由政府直接組織、管理和投資。義務教育支出是各級政府用于教育支出的重要組成部分，而義務教育財政支出績效評價則是公共財政支出績效管理的子系統(tǒng)。

受新公共管理思潮的影響，政府部門開始注重公共支出績效。同時，在日益關注教育質量的背景下，世界各國的公共教育體制改革也越來越強調效率與責任，實現(xiàn)教育公共資源配置優(yōu)化成為各國公共教育支出管理改革的重心所在。

G.S本森認為教育財政關心的問題是教育經(jīng)費的動員、分配和使用，即經(jīng)費的來源渠道是什么，各占多大比例；經(jīng)費使用在什么地方；采用什么方式分配教育經(jīng)費；其遵循的原則是充足、公平和效率。隨著20世紀80年代以來新公共管理運動和政府再造運動的興起，美國公立中小學教育開始更多關注教育質量，特別是學生學業(yè)成就等教育效果，并嘗試將教育投入與產出、結果聯(lián)系起來。單純從投入角度考慮財政公平逐步被聯(lián)系投入和產出的財政充足所取代。近年來，美國各州正在積極建立基礎教育宏觀評估體系，以便形成確保教育質量得以維持和不斷提高的有效公共支出機制。與美國相類似，法國、澳大利亞等國政府也相繼對公共教育支出實行不同程度的績效管理，并取得顯著成效。

公共教育支出績效評價在西方國家已形成長效機制，而在我國還屬新生事物。具體到義務教育支出績效管理方面的研究，相關文獻較少。早期研究更多涉及教育直接產出與教育直接成本相關性的分析，這些研究通常在假定產出（學生）質量合格的情況下，研究一定投入的產出最大化或一定產出下的投入（成本）最小化問題。如王善邁在《教育投入與產出研究》（1996）一書中，假定教育產出及學生質量相同，對教育效率的評價指標體系和計算方法做了系統(tǒng)總結。張盛仁、雷萬鵬（1998）利用再分配效率、使用效率和外部效率三項指標，分別從投入—過程—產出角度衡量義務教育投資效率。高如峰（2002）則選取義務教育效益系數(shù)（凈入學率與毛入學率之比）以及生師比等義務教育內部效益指標，分析義務教育投資效率。近年來國內學者開始結合中國國情，嘗試設計我國義務教育支出績效評價指標體系（呂春建、汪興權，2004；王敏，2005；馬培祥，2005；施偉國、趙云紅，2005；王健，2006）。尤其是上海財經(jīng)大學公共政策研究中心對我國義務教育支出績效評價的深入、細致的研究做出了開拓性和歷史性貢獻。

二、義務教育支出績效評價的主要功能

（一）緩解教育支出的主要問題，促進義務教育又好又快發(fā)展

通過對教育支出量化考評，會證實眾所周知的兩個問題。我國義務教育支出面臨的主要問題：一是教育投入總量與教育事業(yè)發(fā)展需要尚有較大差距；二是在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間教育資源配置尚有待于進一步優(yōu)化。

對于教育投入不足的問題，要在提高認識的基礎上，在每年財政收支增量分配時，注重向教育支出方面傾斜，尤其是向義務教育支出方面傾斜，不斷加大教育投入的力度，改善辦學條件，提高管理水平。

對于教育資源配置不合理的問題，要從統(tǒng)籌發(fā)展、協(xié)調發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的角度，調整教育資源的配置，從而促進義務教育在區(qū)域之間（主要是發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)、城市與農村之間）及教育層次（義務教育與高等教育、職業(yè)教育）的均衡發(fā)展。以遼寧為例，考察近十年來義務教育支出在省內區(qū)域間、城鄉(xiāng)間的不均衡狀況，可以佐證義務教育支出在區(qū)域間與城鄉(xiāng)間的不均等。其區(qū)域間的不均等主要體現(xiàn)在各地區(qū)預算內財政教育投入不均等，如2005年沈陽預算內教育經(jīng)費投入近28億，而阜新卻只有3億；就預算內教育經(jīng)費支出占財政支出比重來看，各個地區(qū)不盡相等，2005年最大者為18%，最小者為9.9%。其城鄉(xiāng)間不均等主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)生均預算內教育經(jīng)費支出不均等與生均事業(yè)性經(jīng)費支出差距兩個方面：1999年全省小學生均預算內教育經(jīng)費為516.84元，而農村小學生均預算內教育經(jīng)費為448.95元，兩者之差為67.89元；2006年全省小學生均預算內教育經(jīng)費為2226.39元，而農村小學生均預算內教育經(jīng)費為2145.24元，兩者之差為81.15元。1999年全省普通初中生均預算內教育經(jīng)費為889.35元，而農村普通初中生均預算內教育經(jīng)費為718.42元，兩者之差為180.93元；2006年全省普通初中生均預算內教育經(jīng)費為2809.90元，而農村普通初中生均預算內教育經(jīng)費為2425.52元，兩者之差為384.38元。①崔惠玉：“基本教育公共服務均等化研究”，《財經(jīng)問題研究》，2010年第5期。

（二）提高義務教育支出的合規(guī)性與增進義務教育支出的有效性

目前我國教育經(jīng)費既有短缺和配置不合理的問題，也有資金使用效益不高的問題。因此有必要運用績效管理的方法在考核義務教育支出合規(guī)性的基礎上，考量義務教育支出的有效性，以提高義務教育支出的合規(guī)性與增進義務教育支出的有效性。

通過采用義務教育支出績效評價方式，有利于樹立正確的政績觀和增強政府的效益意識，促使政府部門更加關注資金使用效果，采取切實措施提高財政管理水平。

實施義務教育支出績效評價是強化財政效率的重要工具。財政效率也稱為公共支出效率，是指通過公共效果與公共資源投入相比，來確定或評估的政府活動有效性。而績效管理是一種以財政效率為核心的管理機制。也就是說財政效率處于績效管理制度建設的核心地位。②引自上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院博士學位論文“中國公共衛(wèi)生支出的績效管理研究”，第103頁-106頁，2007年4月。

績效評價強調以結果為導向，通過目標設定、績效撥款和績效評價三個環(huán)節(jié)，對義務教育產出和效果實施多目標量化管理，并能將評價結果與撥款相聯(lián)系，形成對義務教育財政支出的“追蹤問效”機制。

三、義務教育財政支出績效評價指標體系的構成與績效評價方法

（一）義務教育財政支出績效評價指標體系的基本構成

績效評價指標的確立是績效評價的基礎環(huán)節(jié)，績效評價指標是衡量與評價業(yè)績的重要依據(jù)。因此，義務教育財政支出績效管理的中心是建立科學、合理、全面的反映與評價義務教育財政支出的投入與產出指標體系。

按照績效評價“以結果為導向”的基本原則，可從投入與產出兩個方面構建義務教育財政支出績效評價指標體系。

義務教育財政支出投入指標主要包括：人均義務教育財政支出、義務教育財政支出占國民生產總值的比重、義務教育財政支出增長率、事業(yè)收入增長率、生均教育占地面積、生均教育校舍建筑面積、生機比、年度平均實際在校生人數(shù)、實際在校生人數(shù)與計劃在校人數(shù)之比、生師比、教職比、義務教育財政支出占當年財政一般預算支出之比、生均公用經(jīng)費、生均建設性支出。

義務教育產出指標主要包括：義務教育毛入學率（小學入學率和初中入學率）、主要課程成績合格率、學生凈流失率、升學率、學生滿意率、家長滿意率、教師滿意率。

（二）義務教育財政支出績效評價方法

考核義務教育財政投入與產出的主要方法包括：一是統(tǒng)一組織相應年級學生主要課程測試，測試采用隨機抽樣方法，試題內容限于相應年級學生“應知應會”的基礎知識；二是就義務教育滿意度進行學生、家長及教師的問卷調查，分別得出學生滿意率、家長滿意率及教師滿意率，問卷調查所涉及的問題設計應是學生、家長及教師關注的，具有不同特點的問題；三是通過召開教育部門、財政部門及畢業(yè)生座談會的形式，考核義務教育財政支出的績效；四是廣泛運用縱向對比與橫向對比的方法，對某一年度的義務教育財政支出績效進行比較與分析。

四、完善義務教育財政支出績效評價的基本思考

（一）樹立以公平為本的財政效率觀

在市場經(jīng)濟運行中，始終存在著公平與效率的矛盾。而作為市場經(jīng)濟運行調控的兩大主體市場調節(jié)與政府調節(jié)則分別在處理公平與效率之間矛盾起著不同的側重作用。一般來說，效率問題主要由市場調節(jié)（尤其是資源配置方面）來解決，公平問題主要由政府調節(jié)（尤其是社會公平方面）來解決。也就是說，公平與效率問題不只是誰先誰后的次序問題，更是以誰為主、以誰為本的問題。不容置疑的是財政作為政府調控的重要工具，其第一要務就是通過財政收支緩解社會分配不公問題。從這一意義上說，財政效率是建立在財政公平基礎上的第二層次的問題。當然這不是說財政效率不重要，而是說與財政公平相比，財政效率是為輔的。這一推斷并不影響以提高財政效率為主要目標的財政支出績效評價。相反還會在把握財政以公平為本的方向前提下，擺正財政效率的位置，充分認識財政效率的重要性，從而不斷探索提高財政效率的方法與途徑。

（二）完善財政支出績效評價管理模式

財政支出績效評價管理模式基本要素包括兩個方面：財政支出績效評價的目標及實現(xiàn)目標的手段。財政支出績效考核與評價的主要目標是提高財政資金的使用效率，不斷向財政公平與基本公共服務均等化逼進；其實施財政支出績效評價管理的主要工具就是一系列相關聯(lián)的考核評價指標及實地考察、問卷調查與學識水平測試等方式方法。

（三）加快財政支出績效評價管理的法制化進程

結合《預算法》修訂，確立“績效原則”，將績效觀念適時引入法律框架；通過充實內容與規(guī)范制度，將現(xiàn)行的財政部《績效評價暫行辦法》上升為國務院《財政績效評價條例》或進一步上升為《國家財政績效評價法》。

（四）重視評價結果和績效信息應用，建立問責機制

建立與部門預算相結合、多渠道應用的評價結果應用機制。一是將績效評價與部門預算緊密結合，使績效信息成為編制和安排部門預算的重要依據(jù)；二是將評價中發(fā)現(xiàn)的問題與相關建議及時反饋給被評價單位，并督促其整改落實；三是在一定范圍內公開評價結果，主動接受社會公眾監(jiān)督，以增強財政資金使用的公開性與透明度。另外實行問責是提升績效理念較為有效的措施，缺乏問責的績效評價和績效管理往往會流于形式。因此有必要盡快建立“誰用款，誰對支出效果負責”的問責機制，建立從制度問責到組織問責、法律問責的全方位問責體系。

〔1〕 上海財經(jīng)大學課題組.公共教育支出評價.經(jīng)濟科學出版社，2006.

〔2〕 馬培祥.義務教育經(jīng)費支出績效評價研究.財政研究，2005年第8期.

〔3〕 上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院博士學位論文“中國義務教育支出績效評價研究”，2006年11月.

〔4〕 上海財經(jīng)大學公共政策研究中心.2010中國財政發(fā)展報告.上海財經(jīng)大學出版社，2010.

F810.45

A

1672-9544（2010）12-0050-03

*本文系2010年遼寧省教育廳人文社會科學研究一般項目“遼寧義務教育支出績效管理研究”（項目編號：w2010138）階段性研究成果。

【責任編輯 陸成林】