農村養老保險制度改革的若干問題

楊良初

（財政部財政科學研究所，北京 100142）

農村養老保險制度改革的若干問題

楊良初

（財政部財政科學研究所，北京 100142）

新型農村社會養老保險制度試點現實意義重大，但實施過程中也存在諸多亟待解決的問題。本文針對其中突出的農民參保意識與繳費問題、地方政府籌資與負擔問題、農民工參保與養老接續轉移問題、基金管理與保值增值問題等，進行了深入的分析與論述，并提出了有操作性的對策建議。

農村養老保險 參保意識 財政負擔 接續轉移 基金管理

新型農村養老保險制度改革從2009年在全國10%的縣（市）開始試點，這對推進社會保障體系建設、實現社會保障全覆蓋、解決日益增多農村老齡化人口老有所養問題、推動城鄉統籌發展具有十分重大的意義。但在試點過程中也遇到一些亟待解決的問題，需要引起有關部門的關注。

一、農民參保意識與繳費問題

農民參保意識的增強不是來自外部的強制，農民天生與土地、莊稼打交道，吃飽喝足就知足了，這是自給自足小農經濟的特點。而從小農經濟走向商品經濟和市場經濟，農民需要培養參與市場競爭的意識，在很大程度上也是一個自我完善、逐步成長的過程。改革開放30多年，20世紀80年代開始推行的農村家庭聯產承包責任制，培養了農民的自主意識，即過去都是由集體安排勞動力的使用和農產品的分配，家庭聯產承包制推行使農民能自主處置勞動力和自產農產品的用途。但是，在推行家庭聯產承包過程中家庭勞動力多少不一樣，責任田多少不一樣，土地的位置和肥力不一樣，引發農民之間種植能力和抗風險能力不一樣，導致產量和收入的不一樣，從而誘發農民的風險意識。如果說農業風險是農民參加農業保險的誘因，但在農民收入和生活條件不寬裕的條件下，農民只能自己應對風險。但是，隨著農民收入水平的提高和國家農業保險政策的出臺，農業保險一定會在農村得到更快的發展。

農民參加社會保險意識的增強，原因有三：一是農民對生老病死殘等風險的認識增強。生老病死是人們生命成長中自然規律，過去人們靠自己勞動和收入維持自己及家庭的生活，缺乏互濟機制和政府除少量生活救助以外的社會幫助，產生了農村家庭之間因勞動力多少和收入水平的差距引發的貧富不均問題。對農村貧困家庭而言，子女上學和家人有病是最犯愁的事，結果往往是小孩得不到基本的義務教育，病人得不到及時醫治，更多的是省吃儉用讓小孩上學和病人得到簡單的治療。農民從內心希望政府或社會給予政策或制度的照顧，解決自己所面臨的種種困難。二是農村人口老齡化影響。農村家庭聯產承包責任制的推行，使農村勞動力得到解放，由于我國農村人口多，勞動力資源豐富，人均耕地面積不足1.3畝，依靠農業難以解決農民的就業問題，大量農村勞動力進入城鎮從事非農業勞動，出現農村老齡化人口增長快于城鎮的新矛盾，農村種田的都是老人和部分婦女，空巢老人養老問題十分突出。據國家人口普查辦公室調查，農村空巢家庭占農村老人家庭的比例由2000年的22.2%上升到2006年的48.9%。農村一直沿用家庭養老的習俗，而農民工在城市又處于收入不高、享受不到城市基本公共服務，難以承擔家庭養老責任，出現一方面農村老齡化提高、另一方面農村家庭養老機制脆弱的突出矛盾，亟待建立新的農村養老保險機制，應對農村老齡化提高的矛盾。三是農村低保制度的推行和新型農村合作醫療制度的推廣，給農村困難家庭和農民看病吃藥帶來了真正實惠，讓農民看到了農村社會保險的好處。近幾年我國在農村先后推出了農村最低生活保障制度、新型農村合作醫療制度、五保戶供養制度，給生活困難家庭、無勞動能力的五保戶、農民醫療保障帶來了看得見的好處，有的制度農民不花錢就從政府領到錢，有的制度農民花很少的錢解決大問題。讓廣大農民看到了社會保險制度給他們帶來的種種實惠，提高了他們參加農村社會保險的積極性。

但是，農民參保意識增強并不意味著農民就會參保，還取決于農民是否具備參加社會保險的能力。按照新型農村養老保險制度試點辦法規定，新農保資金籌集采取農民個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的辦法，農民個人按100-500元五檔選擇年繳。客觀地說，經過30年改革開放，特別是2000年以來，國家對農村和農民采取了一系列支農惠農政策，如取消農業稅、糧食直補、免費義務教育等，農民收入有了很大提高。據統計，我國農村居民家庭人均純收入從2000年2253.42元提高到2009年的5153.17元，增長128.68%，年均增長9.63%。按照現行的繳費標準100—500元計算，最低年繳費100元僅相當于年均純收入的1.94%，最高年繳費500元僅相當于年均純收入的9.7%。可以說就人均收入而言，農民基本具備這個繳費能力。但對于貧困地區和貧困農民而言，按照現行繳費標準繳費存在困難。一是農民收入渠道復雜，缺乏收入統計指標體系，給農村社保征管機構帶來很大困難。農民收入來源包括種植收入、家庭養殖收入、打工收入、農產品加工與運輸收入、家庭工商業收入等。目前缺乏對農民收入的統計指標體系，即使建立了收入統計指標，通過哪些渠道統計也存在困難。無疑給農村社保征管機構征繳養老保險費和其他社保費帶來很大困難。現在有的地方采取“誰繳費，誰享受”的辦法，即想領取老人的養老金，子女必須履行繳費義務。但是，如果按上年當地農民家庭人均純收入一定比例繳費的地方，就難以核實每家農民的年人均純收入。二是我國地區間農民年人均純收入差別較大，按統一標準繳費存在負擔不一的問題。比如都按每年100元標準繳費，2009年東部地區的上海市農民養老保險繳費相當于農民家庭人均純收入12482.94元的0.8%，浙江省為10007.31元的1%；中部地區湖南省農民家庭人均純收入的2.03%，河南省為2.08%；西部地區貴州省為3.33%，甘肅省為3.36%。顯然，東部地區農民負擔最輕，中西部地區農民負擔比東部地區重。從這一比較看出，比例費率要比定額費率公平。三是不同收入水平的農民負擔不一樣。仍然按每年100元繳費標準計算，相當于2009年農村低收入戶人均純收入的6.45%，中等收入戶的2.22%，高收入戶的0.81%。可見，按定額繳費對不同收入人群也是不公平的。同時，也可以看出，按100—500元標準繳費，對地處中西部的低收入農民家庭而言是一筆不小的負擔，有的貧困家庭就可能交不起。況且，農民對現行社保體系和管理也缺乏信心，對繳費能否發還到自己手中心存疑慮。

二、地方政府籌資與負擔問題

按照國務院32號文件規定，地方政府對參保農民個人繳費給予每人每年不低于30元的補貼，另外在發放環節東部地區地方財政承擔中央確定的基礎養老金55元標準的50%部分。此外，還要承擔新農保制度建立的宣傳、機構設置、人員經費、辦公經費等。地方政府能否籌集到上述資金是新型農村養老保險制度能否推行的關鍵。

地方政府為建立新型農村養老保險制度籌資，是地方政府承擔的社會保障職能使然。但是，從分稅制改革以來，地方政府一直為各項改革的推出承擔相應的配套資金，分稅制本身東部地區就承擔部分改革成本，財力性轉移支付僅對中西部地區，以后的多項改革涉及東部地區的時候，大部分改革成本由東部地區自己承擔。這次新型農村養老保險制度改革也不例外，除了承擔農民個人繳費部分的每人每年不低于30元的補貼外，還要承擔基礎養老金發放部分的50%。根據鄧大松教授測算，東部11省、市16-59歲農村人口15790.65萬人，60歲及以上農村人口2746.2萬人，因農村養老保險制度改革需要地方財政每年最低補貼138億元，約占2008年東部地方財政收入0.763%，其中最高的是河北2.584%，最低的上海0.055%。按規定中西部地區地方財政只承擔個人繳費部分每年每人最低補貼30元，中西部地區20個省、市、自治區16-59歲農村人口32062.23萬人，60歲及以上農村人口5576.04萬人，需要地方財政承擔的農村養老保險補貼96.19億元，約占2008年中西部地方財政收入的0.91%①鄧大松、薛惠元：“新農保制度推行中的難點分析”，《社保財務理論與實踐》，2010年第3期。。盡管新農保改革不會給地方帶來太大的負擔，但是每項改革都要地方財政承擔一定成本，勢必給地方財政增大壓力，影響地方正常的財政支出安排。

總體來說，地方財政籌資還會存在一定困難。首先，中西部地方財政籌資有一定困難。盡管中西部地區僅承擔每人每年30元的“進口”繳費補貼，但受經濟發展不平衡的影響，地方財政汲取和消化能力較弱。分稅制改革以來，地方財力得到了較快增長，但東中西部地區財政自給能力差距加大，加上自然條件、區位優勢、產業結構和區域經濟政策的共同影響，使得東中西部地區經濟發展水平和人民生活水平差距拉大。有人測算，2007年東部地區財政自給系數為0.8087，中部地區財政自給系數0.4452，西部地區財政自給系數0.4148。顯然，中西部地區財政自給能力大大低于東部地區。而東部地區城市化水平大大高于中西部地區，意味著在新農保制度改革中中西部地區承擔更大的支付壓力。中西部地區部分經濟發展較慢的地方難以承擔新農保制度改革所需的配套補貼及相關經費支出。中西部地區推動新型農村養老保險制度改革的難度要高于東部地區。二是縣級政府財政補貼能否到位值得懷疑。按規定農村養老保險基金管理實行縣級統籌，新農保改革補貼負擔可能大部分轉移到縣級政府，而縣級財政困難是分稅制改革以來一直未能解決的問題，況且還有600多個國家級貧困縣主要分布在中西部地區，要讓縣級財政再承擔新農保改革的補貼，恐為無米之炊，難以落實，不僅影響農民參保積極性，還會出現挪用農民養老保險個人賬戶積累之憂，新農保制度推行將難持續。如何解決中西部地區地方財政籌資困難，是新農保制度改革中值得關注的難題之一。

應當在分稅制完善、“省管縣”財政體制建立過程中有效解決這一問題。一是適當下放部分事權和財權，將新農保改革的事權與財權交給縣級政府。即適當提高增值稅、營業稅、所得稅對縣的分成比例，或者將土地有關的稅種下放縣級，由縣級政府征管，作為縣級政府補貼和支持新農保改革所需的財力。二是在不能動財權與事權的前提下，增加對縣級政府用于新農保改革的專項轉移支付，使縣級財政基本具備補貼和支持新農保改革的財力。三是明確縣級財政用于支持新農保改革的支出占縣級財政支出的比例，列入縣級財政預算，為新農保改革提供穩定的補貼和經費來源。四是加強農民養老保險金的征管，凡是符合新農保繳費資格的農民，要想方設法動員和與農民養老金發放掛鉤等形式，勸導他們參加新農保，并履行繳費義務，為籌集新農保基金提供可靠保證。

三、農民工參保與養老關系接續轉移問題

據統計，2009年全國有2.3億農民工，占到全國16-59歲農村人口48.06%。農村養老保險制度改革必須考慮農民工問題。農民工是參加農村新型養老保險的生力軍，他們不僅具備參加養老保險的經濟基礎，而且也是目前農村家庭養老和在鄉務農家庭的重要經濟來源。但是，學術界就農民工如何參加養老保險存在較大爭論，有的認為農民工應回鄉參加農村養老保險，有的認為農民工已在城鎮就業應參加城鎮企業職工基本養老保險。

農民工具有流動性大、素質參差不齊、待遇較低等特點，隨著農民工數量的增長，農民工內部也在發生代際轉換，新生代農民工逐漸成為主體。據調查，目前我國農民工平均年齡29.1歲，30歲以內的占61.1%。第一代農民工返鄉養老時，面對的是農村家庭養老功能退化、新型農村養老保險制度尚未建立的殘酷現實。而新生代農民工在城鎮不能享受到與城鎮居民一樣的社會保障和其他社會公共服務。但是，與第一代農民工不同的是新生代農民工在身份認同、維權意識、保障需求、社會公平等方面發生了質的轉變，他們對農業生產已經陌生，對城市充滿向往，希望在城市安家就業，只要戶籍政策放開，他們會要求成為城市居民；他們的文化素質高于第一代農民工，跟隨父輩生活在城鎮，社會閱歷較豐富，具有較強的維權意識，知道利用法律維護自身的正當權益；而且因為他們面臨自己不能參加城鎮社會保險，肩負贍養農村老人的重任，因而具有強烈的維護自身社會保障權益的意識。因此，客觀上亟待建立農民工養老保險制度，但是農民工參加農村養老保險制度要區別對待。

如何解決農民工的養老保險問題，當前有兩種思路可以選擇：一種選擇是第一代農民工回鄉參加新型農村養老保險制度，新生代農民工參加城鎮職工基本養老保險制度。第一代農民工具有戀鄉情結，葉落歸根思想較重，回鄉參加農村新型養老保險制度，不僅解決自己老有所養的問題，還能減輕子女的養老負擔。可以根據他們的年齡結構分別納入新型農村養老保險體系，即已達60歲的每月從當地財政領取最低養老金55元；未滿60歲的按100-500元其中一檔繳納養老保險費，與地方財政補貼的30元一起，計入個人賬戶，到60歲以后按規定領取養老金。新生代農民工則在就業城鎮參加當地城鎮企業基本養老保險制度，分別由雇傭企業繳納20%社會統籌基金，個人按工資8%繳納個人賬戶基金，繳滿15年即可享受與城鎮職工一樣的基本養老保險待遇。另一種選擇是按照農民工流動性特點長期相對穩定在一個地方工作的農民工參加城鎮職工基本養老保險，臨時性、流動性較大的農民工回鄉參加農村養老保險。流動性較少且較長時期在一個城市或一個省打工，如同企業的合同工，有較固定的勞動就業關系，參加當地城鎮職工基本養老保險，便于社保部門管理，同地收繳，同地發放。臨時性和流動性較大的農民工，由于短期在一個地方打工，屬于臨時聘用，與企業和當地社保部門缺乏穩定的勞動關系，不便管理，因此企業可將他們的“三金”（養老、失業、醫療）計入農民工工資發放給個人，由其回鄉參加農村養老保險。

人保部2009年出臺了《農民工養老保險辦法》（意見稿），這一辦法雖然解決了農民工的養老保險問題，但單獨出臺一個辦法，使農民工養老保險自成體系，會加劇現行養老保險制度的“碎片化”，增加管理成本，成為城鄉養老保險體系中的“第三力量”。還是將農民工分流、區別不同情況分別納入現行城鎮職工基本養老保險制度和正在試點的農村養老保險制度為好。況且農村養老保險制度也要留出與城鎮基本養老保險制度接軌的“空間”，以便時機成熟時將二者并軌，實現城鄉養老保險制度的一體化。

農民工因流動性較大，產生農民工養老保險關系的接續轉移問題。最近，人保部出臺了《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，這一辦法也適用農民工。農民工跨省流動就業的，其養老保險關系應隨同轉移到就業所在地。在轉移養老保險關系和資金后，其流動前后的繳費年限（含視同繳費年限）合并計算，個人賬戶儲存額累計計算。跨省流動就業轉移養老保險關系時，個人賬戶儲存額全部轉移，按以本人各年度實際繳費工資為基數的12%的總和轉移養老保險資金。實際就業參保繳費不足1年的，按實際繳費月數計算轉移資金。參保人員跨省轉移接續養老保險關系和資金后，在核定養老保險待遇時，以本人在各參保地的各年度繳費工資和最后辦理退休地對應的各年度在崗職工平均工資計算其繳費工資指數。參保人員跨省流動就業的，原就業地社保機構應為其開具參保繳費憑證；在新就業地按規定建立養老保險關系并繳費后，由用人單位或參保人員本人向新就業地社保機構出示參保繳費憑證，提出養老保險關系轉移接續申請，由兩地社會保險經辦機構負責辦理養老保險關系和資金的轉移接續手續。為了簡化接轉手續，可以指定全國養老保險基金存儲和發放的銀行，按照本人的身份證號碼在指定銀行開具“養老保險金存取卡”，可從原就業地社保經辦機構結算養老保險金結存額計入“養老保險金存取卡”，再在新就業地社保經辦機構辦理個人養老保險接續關系，繼續履行相應的企業和個人繳費手續。也可規定就業10年以上，農民工養老保險關系穩定不變，其他就業不超過10的地方社保經辦機構，可按規定比例將個人的養老保險基金結存額轉入原就業地，農民工達到退休年齡時就從原就業地領取養老金。

四、基金的管理與保值增值問題

由于新型農村養老保險基金指定實行縣級統籌，縣級政府如何加強新農保資金管理成為試點地區必須解決的問題。既要考慮新農保管理工作的實際需要，又要考慮當地財政的承受能力。基金管理是否健全，關系到廣大農民的切身利益，也關系到新農保制度改革能否達到預期目的。因此，新農保基金管理與保值增值是構建新農保制度關鍵一環。

首先，加強新農保基金管理平臺建設。新農保制度運行需要一定的機構、人員、經費、房屋、制度等硬件和軟件配套。一是建立健全社保經辦機構。要在人保局內設置新農保管理機構，整合現有社保管理力量，將新農保管理納入城鄉社會保障管理體系。與城鎮社會保險基金管理機構一起，明確各自職能，既有分工，又有協調。特別要把鄉、村兩級社會保障管理機構建設好，在鄉鎮設立社保所專司與農民有關的社會保障資金收繳和發放工作，在村級設立專職社保管理員（也可由村會計兼職），既要向農民宣傳政府各項涉農社保政策，又要承擔涉農社保的基礎管理工作，切實維護農民的正當社保利益。二是制定新農保經辦服務人員配備標準，加強涉農社保管理隊伍建設。可以按農民參保人數的一定比例配備經辦機構服務人員，健全經辦服務的操作規程和管理制度，加強經辦機構人員有關新農保基金收繳、發放、收支核算、財務會計制度的業務培訓，提高服務質量。三是保障新農保服務的經費和辦公條件。按照經辦機構人員編制核定人員經費與公用經費，納入同級財政預算，實行“鄉財縣管”的地方則由縣級財政核撥經費。同時，在辦公用房和設備上要與擔負的管理任務相符，確保新農保管理工作任務的完成。要完善經辦規程，優化服務流程，簡化經辦手續，規范操作程序，提高管理效能，統一管理手段，建立內控機制，提供優質服務。四是加強新農保財務會計制度建設。按照新農保經辦和管理需要，設置收支和基金積累相關的會計科目、收支憑證、總賬明細賬、收支報表、匯總表，并制度相應的財務管理制度，加強對新農保基金會計核算和財務管理，為新農保基金宏觀管理提供真實可靠的依據，定期組織新農保財務檢查，加強對新農保資金監管。五是逐步提高新農保統籌層次。由于縣級財政困難和不同縣之間財政供給能力差別較大，直接影響新農保工作開展，上升到省級統籌有利于解決縣級財政負擔不平衡問題，也有利于提高新農保基金的調劑能力，調動省市縣各級政府管理新農保的積極性。

其次，加強新農保信息系統建設，為新農保經辦管理提供重要技術支撐。新農保管理需要大量基礎數據作為支撐，需要建立針對性與操作性較強的數據庫和信息管理系統。一是中央和省兩級人保部門要結合“金保工程”和新農保管理要求，抓緊開發新農保管理軟件，統一全國新農保管理信息系統。盡管新農保實行縣級統籌，但政策制定、數據統計、基金監管都屬于國家人保部和省級人保部門的職權，而這一切需借助統一指標、統一表格、統一網絡實現，需要建立統一的管理軟件系統，加強對新農保制度執行和實施的統一管理。二是建立健全新農保基礎數據庫。為加強對新農保管理對象包括收繳對象和發放對象等基礎數據的管理，需要以試點縣為重點，建立分省、市、縣、鄉、村不同層級和不同年齡組及農民個人的基礎數據庫。與公安、計生、民政、統計等部門建立協調機制，參考各部門的數據，做好新農保基金收繳、發放等環節的審核工作，防止漏繳、少繳及虛報冒領等情況發生。三是充分利用好數據信息系統，為完善新農保制度和加強基金管理提供真實可靠依據。定期有針對性的對新農保數據進行分析和研究，發現新農保制度推行中存在的問題，提出解決問題的政策建議，為管理決策部門完善制度、加強管理提供參考，發揮數據信息系統的作用。

再次，建立新農保社會化收繳、發放體系。新農保改革澤及廣大農民，要方便農民繳納和領取養老金，必須建立社會化收繳、發放體系。一是明確擔負新農保基金社會化收繳、發放金融服務機構的條件、資質，規范社會化收繳與發放機構的業務范圍和職責及違規處罰措施。二是鼓勵和支持營業網點發達、方便農民繳納與領取養老金的郵政所、農村信用合作社、地方股份制銀行等金融機構擔負起農村養老金的收繳、發放工作。比如適當減免營業稅、所得稅或者給予財政貼息支持。三是加強社會化收繳、發放機構與新農保經辦機構信息溝通與銜接。經辦機構要將應收繳和發放對象、金額等信息及時傳給擔負收繳、發放任務的機構，社會化收繳與發放機構要及時將收繳的資金轉入經辦機構的新農保賬戶，或將發放的情況及時反饋給經辦機構，以便及時采取措施保證基金收繳與發放到位。

最后，加強對新農保基金的保值增值管理。新農保基金的保值增值關系到調動農民參保積極性和新農保制度的可持續性。一是盡快出臺新農保基金投資管理指導意見或條例。明確基金投資管理的原則、運營機制、投資管理決策、投資運營渠道、投資監管的辦法和責任，確保基金的保值增值。二是劃分中央、省、縣三級政府在新農保基金投資管理中的責任。縣級政府主要擔負新農保基金收繳與發放職責；省級政府承擔新農保基金投資受托人職責，建立省級新農保基金投資運營管理機構，負責組織基金的投資運營，并集中統一管理全省新農保基金；中央政府承擔新農保基金的投資管理決策職能。三是開辟新的投資渠道，提高基金保值增值水平。根據城鎮職工基本養老保險基金投資管理規定，基金投資限于銀行存款和購買國債兩條渠道。新農保基金應在此基礎上，探索一些新的投資渠道。建議發行特別國債，按不同期限設立優于一般國債利率的中長期國債品種，用于吸收新農保基金。銀行存款可以探索招標制委托存款，利率要高于同期存款利率。可以探索經省級政府和人保部批準，將新農保結余資金用于地方具有穩定回報的基礎設施項目投資，比如高速公路、鐵路、水利、電力、城市供水和供電等基礎設施。但是要明確投資回收期限和回收渠道。應允許探索投資企業債券、金融債券和風險較少的股票，以提高基金投資回報率，注意防范投資風險。四是加強投資監管。建立與社會保險基金監管融為一體的監管機制，納入中央和省級人大社會保障資金監管委員會的監管范圍，接受人大代表的質詢，并通過網絡、媒體向全社會公布新農保基金的收支與投資運營情況，主動接受公眾和社會的監督；政府財政、審計、監察等部門要履行職責，定期對新農保基金收支和投資運營情況進行監督檢查，確保新農保基金的安全。

〔1〕 楊良初，張陽.建設社會主義新農村與農村社會保障關系研究.社保財務理論與實踐，2007年第4期.

〔2〕 鄧大松，薛惠元.新農保制度推行中的難點分析.社保財務理論與實踐，2010年第3期.

〔3〕 盧海元.養老保險制度中國化的新進展、新成效、新問題、新取向.社保財務理論與實踐，2010年第3期.

F840.67

A

1672-9544（2010）11-0009-06

【責任編輯 連家明】