我國農民工社會保障現狀分析及國際比較

李東衛

（中國銀監會陽泉監管分局，山西 045000）

我國農民工社會保障現狀分析及國際比較

李東衛

（中國銀監會陽泉監管分局，山西 045000）

2010年政府工作報告中明確提出，要有計劃有步驟地解決好農民工在社會保障方面與城鎮居民享有同等待遇問題。本文歸納總結了國外農民工社會保障成熟的做法及經驗。簡要分析了我國農民工社會保障存在的問題，提出了構建農民工社會保障制度的建議。

農民工 國外經驗 問題 建議

一、國外農民工社會保障經驗及做法

1.德國。德國是近代第一個建立社會保障制度的國家，而其全國性社會保障制度正是在解決農村勞動力進入城市問題的背景下逐步完善的。19世紀，大量德國農民進入城市，成為產業工人。1855年，《窮人權利法規》生效，根據該法規，每個地區依據居民人數對貧困居民進行補貼。1881年，德皇威廉一世頒布《黃金詔書》，提出工人因患病、事故、傷殘和年老而出現經濟困難時應得到保障，他們有權得到救濟，工人保障應由工人自行管理。由此開始了社會保障制度的建立和完善。1883年，國會通過《疾病保險法》，規定疾病保險費用由雇主負擔2/3，雇員負擔1/3。保險金的征收是按收入的一定比例，保險金的再分配與被保險者所繳納的保險費多少無關，體現了高收入者向低收入者的所得轉移，適合農村勞動力收入低的特點。此外，只要農民工本人參保，其配偶和子女便可享受同樣的醫療保險待遇。經過多次調整，目前德國規定，凡月收入低于610馬克的工人，其醫療保險費全部由雇主承擔。德國的社會醫療保險總體上體現了“高收入幫助低收入、社會共濟、體現公平”的宗旨。此外，在養老保險方面，德國實行了包括農民工的全國養老保險制度。1889年，德國頒布《殘疾和老年養老保險法》，規定所有未參加其他養老保險的農民都必須參加此保險。此外，在義務性養老保險里，將包含農民工的全部工人納入工人養老保險范疇。

2.英國。英國的社會保障制度是伴隨著工業化、城市化的進程逐步發展和完善起來的。1601年，伊麗莎白一世頒布了《濟貧法》，對在饑餓線上掙扎的貧民實施救濟。1795年，伯克郡治安法官制定斯品汗姆蘭制度，規定給勞動貧民救助的金額隨面包價格浮動，并允許在濟貧院外實施救濟。1897年，英國議會通過了《工人賠償法》，規定在工作危險較大的行業，雇主應對因工傷或喪失工作能力者給予賠償，隨后政府又將該法的使用范圍擴大到農業和其他行業。1948年，英國頒布了《國民救助法》，規定無收入或低收入者可領取國民救助金，極大保障了收入低和易失業的農民工的正常生活。1976年，該法修訂為《補充救助法》，進一步明確了救助對象，凡16歲以上的英國居民，收入低于最低生活需要者，均可申請社會救助。同時，英國政府高度重視解決公共事務。1835年《市政機關法》允許市議會開征地方稅和采取改進城市環境的措施；1866年《衛生法》要求地方當局采取行動，向包括農民工在內的全部居民供應適合飲用的水，提供清運垃圾和排污服務；1868年《工人住房法》授權市議會處理貧民窟問題；1875年，新的《公共衛生法》規定城市人口的最大密度和街區布局，從此形成格狀布局的街區。此外，英國是福利型養老保險的代表，貫徹“普惠制”原則，基本養老保險覆蓋全體國民。英國政府建立了“老年年金制”，在這一制度下，包括農民工在內的所有退休國民，均可從政府領取一定數額的養老金，養老金數額與公民的身份、職業、在職時的工資水平、繳費（稅）年限無關，所需資金完全來源于政府稅收。

3.美國。1935年通過的《社會保障法》，是美國首部由聯邦政府承擔義務、以解決老年和失業問題為主體的社會保障立法，其主要內容包括社會保險、公共補助、兒童保健和福利服務四類，分為國家、地方政府和民辦形式。美國社會保障政策的突出特點是其社會保障號的廣泛使用。社會保障號在美國的人口管理制度中具有重要作用，其幾乎是美國政府進行所有人口管理活動的基點。每個美國公民自出生起就有一個屬于自己的社會保障號（social security number，簡稱SSN，也稱社會安全號）。存儲社會保障號信息的電腦系統在美國已實現了真正的聯網，各地區、行業、部門均可通過社會保障號去查一個人的相關情況。申請SSN的程序簡單易行，新生兒可通過出生醫院辦理，也可在辦理出生證的時候辦理。公民要遷移和移居某地，只要其生活狀態符合該城市衛生及相關法律規定，如有一定的住房面積，有穩定的收入等條件便可，反之，有關部門將出面予以制裁。

4.印度。印度是僅次于中國的人口大國和發展中國家，其政府主要是通過立法來規范農民工的就業和服務條件。1979年，印度政府通過了《邦之間流動工農民工（就業規定和服務條件）法案》，規定農民工工資不得低于1948年《最低工資法案》規定的標準；在招聘或找人替代農民工的情況下，雇主應付給他們月工資的50%，該筆工資是不可返回的，且應是其工資或其他款項的額外支付；農民工外出打工的路費由雇主予以補助；雇主應保證為農民工提供適當的醫療條件，當農民工或其家人生病時，應免費提供治療；雇主還應采取保護措施，確保農民工不受疫情影響或病毒感染。

5.韓國和日本。20世紀50年代以來，韓國開始向工業化發展，并成為歐美產業轉移的投資地之一。在此時期，大量韓國農民工開始進城。韓國不存在戶籍管理，這些農民工可自由地到城市居住。韓國產業工人的工資較高，這些由農民工轉化而來的產業工人可供得起子女上大學。到了1980年，農民工的子女中有相當一部分轉化成了中產階級，這種轉化使韓國的社會結構——兩頭小中間大的“洋蔥型”變得非常穩定。此外，日本實行工人終身雇傭制，并為工人提供全面的社會保險，建立起了亞洲最健全的勞動保障體系。日本的產業工人有能力使其子女接受良好的教育，為20世紀六七十年代日本經濟的發展提供了大量的人才。

二、我國農民工社會保障的現狀

農民工是我國改革開放以來迅速發展壯大的新型勞動大軍，日益成長為產業工人的主體。有資料顯示，目前全國約有農民工2.3億人（其中進城農民工1.26億人），占產業工人隊伍的2/3，占據了建筑業勞動力的90%，煤礦采掘業的80%，紡織服裝業的60%，以及城市一般服務業的50%。自20世紀80年代以來，億萬農民工憑借相對較弱的就業競爭力，辛勤奮斗在生產服務第一線，一方面努力融入城市經濟社會生活提升自己，一方面透過千絲萬縷的聯系塑造著新型城鄉關系。他們不僅為開辟農民增收致富道路、改善農村生產生活條件做出了重大貢獻，而且為加快工業化、城市化進程、推動經濟社會發展做出了重大貢獻，是中國現代化建設不可或缺的重要力量。

早在20世紀90年代后半期著手建設城市職工社會保障制度的過程中，有些城市就開始探索建立農民工社會保障制度，并對有特殊困難的農民工實行社會救助。在全國大規模推進農民工社會保障制度建設，則是最近幾年才開始的。2006年《國務院關于解決農民工問題的若干意見》明確提出：“高度重視農民工社會保障工作。根據農民工最緊迫的社會保障需求，堅持分類指導、穩步推進，優先解決工傷保險和大病醫療保障問題，逐步解決養老保障問題。”此后，農民工社會保障制度建設進入了一個新階段。

針對農民工因多種原因導致參保率低的問題，我國各地勞動保障部門實施以礦山、建筑等高風險行業農民工為重點，積極推動農民工參加工傷保險為主要內容的“平安計劃”。以進城農民工大病統籌為重點，推進農民工社會醫療保險制度建設，參保范圍逐步擴大到服務行業。有關部門還針對農民工流動性強、收入普遍較低的實際情況，著手制定農民工養老保險辦法和轉移接續辦法。一些地方還為農民工辦理了失業保險、生育保險。

全國農民工參加社會保險的人數從無到有、逐年增加。截至2008年10月，全國農民工工傷保險、醫療保險和養老保險人數，分別達到4891萬人、4142萬人和2330萬人。各地在建設農民工社會保障制度的過程中，把農民工社會救助作為重要內容來抓，通過政府倡導、社會幫扶等有效途徑，向遇到特殊困難的農民工伸出援助之手，在大病醫療、意外傷害、法律訴訟、子女上學等方面提供了種種幫助，解決了許多困難農民工自己無力解決或難以解決的急難問題。雖然目前缺乏全國農民工社會救助工作的統計數據，但是各地都把對農民工的社會救助初步納入了當地社會救助的政策體系之中。

三、我國農民工社會保障存在的問題

我國農村正處于轉型期，一個非常大的問題是農民外出后，既不能在城市定居，又不愿意回到農村。今年中央一號文件提到的新生代農民工，指的是以80后、90后為代表的新一代農民工，他們在1.5億外出農民工中約占60%。相對來說，這些人對農業不熟悉，同時，他們又特別渴望融入城市生活、城市社會，但從制度到心理到具體措施，都還沒有做好接納的準備。農民工在醫療、養老、工傷等保險方面與城鎮居民相比存在很大的差距，其主要問題歸結起來有以下幾方面：

1.社會地位不平等。農民工的基本權益雖然得到了保障，但從“農民工”的稱謂，到農民工實際享有的權利待遇，都存在著諸多政策性、觀念性的歧視成份，與城鎮職工相比存在著較大的差距。老的問題未能根本解決，新的問題又不斷涌現，農民工比城市居民承受著更多困難和壓力。有的已經在城市打工一二十年，還是脫不了一個與生俱來的“農民”身份。

2.農民工參保率低。有資料顯示，按2008年10月參保人數計算，全國參加工傷保險的僅占農民工總數的21.3%，參加醫療保險的僅占18.0%，參加養老保險的僅占10.1%。主要原因是農民工工資收入低、工作不穩定、參保意識差，同時也有部分企業為降低生產成本，不愿為農民工主動繳納保費。如此低的參保率，導致社會保障制度賴以發展的重要規律“大數原則”難以有效發揮作用。此外，農民工對社會保障有抵觸情緒。對農民工來說，一方面由于其工作的流動性大，原來繳納的社會保障費會歸為烏有，看不到直觀的經濟效益而不愿意參加；另一方面農民工本身收入比較低，不具備像城鎮居民那樣的繳納社會保險費的能力。

3.社會保障不完善。一是社保關系不能轉移接續。農民工的突出特點是流動性強。而現行制度安排恰恰在農民工社保關系的轉移接續上設置了層層障礙，極大地壓抑了農民工參加養老保險的積極性。相對而言，更多的農民工愿意選擇參加能夠當期受益的醫療保險等。農民工一旦離開原先打工的城市，往往選擇退出養老保險，但也只能拿走個人繳的保費，用人單位繳納的保費則無法帶走，作為統籌基金留在打工的城市。這就極大地限制了社會保障制度優越性的充分發揮。此外，農民工外出打工，最怕遇見的是大病、疾病。一旦出現意外問題，不可避免地出現“因病致貧”和“因病返貧”的現象，有的甚至走上違法犯罪的道路，甚至會帶來一系列的社會問題。二是農民工身份不好清晰地界定。這種模糊性不好把他們劃為農村社會保障體系內或是劃入城鎮社會保障體系內，即使把他們劃入城鎮，由于農民工的流動性大的特點，也很難固定由哪個企業或部門負責。

4.統籌范圍過小、層次過低。目前多數省份基本停留在市縣統籌范圍內，還沒有實現省級統籌，在現有基礎上也很難實現全國統籌。這不但妨礙了農民工社會保險的順利擴展，而且在農民工的輸出地和輸入地之間造成了許多矛盾，產生了許多不合理現象。

四、構建我國農民工社會保障制度的建議

農民工是一群特殊的弱勢群體，人數多，根據他們的實際需要及實際的經濟承受能力，明確其重點，找準突破口，真正做到“對癥下藥”。

1.加強社會保障立法建設。經濟發達國家或地區社會保障制度的建立，均是立法在先。社會保障立法既保護了公民的合法權益，又保障了社會保障工作依法有序運行。雖然我國也通過國務院令的方式頒布了一系列有關社會保障的條例，但尚未出臺《社會保障法》，不利于我國社會保障制度的建立和健康發展。因此，應盡快制定和頒布《社會保障法》，確保社會保障工作的有序運行。

2.盡快消除制度障礙。我國二元戶籍制度是妨礙城鎮化的主要制度障礙，是進城農民工面臨各種歧視的基礎性原因。目前，小城鎮戶籍基本放開，但由于制度慣性和部門利益阻礙，農民工仍無法獲得大中城市戶口，不利于農民轉變為市民，應盡快創新戶籍制度，實現勞動力合理流動。

3.擴大社會保障覆蓋面。解決農民工當前面臨的實際困難，只能采用前進而不是后退的辦法。說到底，就是“農往工靠、鄉往城轉、低（技能、素質、社保標準等）往高走”。農民工最害怕的是失業，最痛恨的是欠薪，最擔心的是生病，最期盼的是社保，最渴望的是孩子在城市繼續上學。對于農民工來說，當前就業是最大的保障。失去了就業崗位，農民工的社保繳費就沒有企業承擔，農民工自己更無力承擔。農民工社會保障制度建設，也會因此成為無源之水、無本之木。在這種形勢下，無論經營形勢好的企業，還是微利維持的企業，都要為國家分憂，承擔社會責任，在最困難的時候盡可能不減員或少減員，使進城農民工盡可能留在城鎮就業，使已經轉移就業的農民工盡可能少返鄉務農。保住了農民工的就業，也就保住了農民工的社會保險。此外，農民工群體流動性大，平均受教育程度較低，其平均工資水平遠低于城鎮職工，參加社會保險的能力十分有限，其實際繳費年限很難達到15年。應著眼于更多的農民工參保，立足農民工收入偏低的實際情況，堅持低標準、低費率，并逐步過渡到完全由用人單位繳費，切實減輕農民工負擔，加大弱勢群體的扶持力度。

4.分層次推進農民工社會保障制度建設。要建立多層次農民工社會保障制度。建立社會保障制度的最大促進作用表現在：能夠有效地緩解農民工的后顧之憂，增強農民工及其家庭即期消費的愿望和能力，從而擴大內需、拉動經濟發展。由于農民工及其家庭大多數屬于低收入群體，邊際消費傾向高，還具有接近城鎮職工和居民的消費觀念，特別是年輕農民工的消費方式更多地受到城鎮青年消費觀念的影響，完全有可能成為我國擴大消費、拉動內需、促進增長的潛力最大的領域之一。從總體來看，由于農民工的特殊性，不可能建立統一的農民工社會保障制度，而是有針對性地，從其迫切需要解決的方面入手，從點到面，逐步建立健全的農民工社會保障制度。要從保障農民工的基本生活為出發點，建立包括失業、醫療、工傷、養老保險等在內的低水平、全方位、不遺漏的多層次的農民工社會保障制度，再通過各層次之間的融合，最終建立城鄉一體化、規范化的社會保障制度。我國社會保險體系的建立和發展，應從我國實際出發，針對農民工的自身需求，先解決農民工迫切需要的保障需求——工傷保險和醫療保險，再依次解決養老、失業、生育保險等。工傷保險不需要個人繳費，又不存在轉移和接續的問題，容易得到用人單位和農民工個人的普遍接受；而大病住院也最易使農民工陷入貧困。農民工因工致傷、致殘的事故時有發生，并因此產生一系列的勞資糾紛，這就決定了針對農民工的工傷保障制度應當作為我國最基本的社會保障制度。因此，現階段必須把工傷保險、大病保險作為突破口，通過建立醫療保險制度，才能從根本上解決因病失業以及因病導致的一系列貧困問題。

5.組建勞務公司。農民工在務工過程中，大多是以同鄉介紹或“包工頭”性質的臨時性組織出現，導致農民工群體社會保障很難依托一定的單位或部門來進行解決。當前，要大力推動勞務公司的組建，政府部門應發揮好主導性的作用，勞動、工商、稅務、建設等主管部門要密切協作，取消或規范部門指定的各種商業保險，通過制定和落實一些政策措施，在輿論宣傳、政策制定和資金投入上給予支持。特別是在勞務公司組建初期，要在保險費收繳、稅收優惠政策、行業管理方面給予大力扶持，確保勞務公司能“辦起來、活下去”，從而解決農民工的后顧之憂，為其工作生活提供安全保障，從而保持社會穩定，促進經濟社會發展。

6.強化對農民工的培訓。目前，不少國家已將失業人口的職業培訓納入法制化軌道。如美國頒布了《人力開發與培訓法》、《就業機會法》、《就業培訓合作法》、《再就業法案》等，要求全社會重視并支持職業培訓。在瑞典等國，失業培訓不僅是免費的，參加者還可得到培訓補助。我國農民工群體的整體素質相對較低，此乃導致其在市場競爭中處于劣勢的原因之一，因此，國家應加大對農民工的職業培訓力度，通過技能培訓，提升其勞動技能，使其在競爭中取得優勢。

〔1〕 何宗渝，黃深鋼，雷敏.新生代農民工帶給中國的“喜”與“憂”[Z].新華網，2010.03.07.

〔2〕 胡春明.健全和完善農民工社會保障制度——訪全國人大代表張桂玉[N].中國建設報，2010.03.11.

〔3〕 王玉玫.建立健全城鎮農民工社會保障制度的構想[J].中央財經大學學報，2003.12.

〔4〕 劉芳.國外“農民工“社會保障經驗及其借鑒[J].鄉鎮經濟，2007.06.

F840.67

A

1672-9544（2010）11-0022-04

【責任編輯 錢蓮琳】