規范地方政府融資平臺發展的思考

陳柳欽

（天津社會科學院城市經濟研究所，天津 300191）

規范地方政府融資平臺發展的思考

陳柳欽

（天津社會科學院城市經濟研究所，天津 300191）

在2009年經濟刺激政策的契機之下，地方融資平臺在全國各地一派燎原之勢。然而，繁榮之下已是風險暗涌。2009年下半年以來，地方政府融資平臺可能帶來的財政風險和金融風險已引起了監管層和社會各界的高度關注。規范地方政府融資平臺，需要做好以下幾個方面的工作：要從體制上改變地方財政積弱狀況；要明確地方政府融資平臺的經營性質和功能定位；要對地方政府融資平臺進行全面摸底，分清類別；建立地方政府投融資責任制度；借鑒國外債券經驗，推動地方債務透明化；培育更多的新經濟增長點來化解債務風險。

地方政府 政府融資 融資平臺 財政金融風險

一、地方政府融資平臺的產生與發展

根據中國銀監會的定義，地方政府融資平臺是指地方政府出資設立，授權進行公共基礎設施類項目的建設開發、經營管理和對外融資活動，主要以經營收入、公共設施收費和財政資金等作為還款來源的企（事）業法人機構。地方政府融資平臺應該包括以下幾個方面的特征：一是政府主導或絕對控制；二是主要業務是融入資金；三是融資行為全部或部分由地方財政直接或間接承擔償債責任或提供擔保；四是所籌資金主要用于基礎設施建設或準公益性投資項目。一般來說，地方政府為城市基礎設施的投資建設融資，所組建的城市建設投資公司、城建開發公司、城建資產經營公司等都屬于地方政府融資平臺的范疇。這些公司通過地方政府所劃撥的土地等資產組建一個資產和現金流大致可以達到融資標準的公司，必要時再輔之以財政補貼等作為還款承諾，重點將融入的資金投入市政建設、公用事業等項目之中。地方政府融資平臺包括公益性融資平臺和經營性（準公益性）融資平臺，如綜合開發、城建投資、土地儲備、公共交通等。

地方政府融資平臺的出臺或設計是處于這樣一個背景：在現行的財政制度安排下（盡管1994年就實行了分稅制改革），中央政府仍然主導著財權的劃分，地方政府只能被動接受而缺乏征稅主導權，地方政府收入有限但支出責任卻很大，這帶來的一個問題是地方政府要拉動本地經濟增長必然面臨巨大的資金缺口，由于《預算法》又要求地方政府必須保持預算平衡不得舉債，因此地方政府也就不可避免地變相舉債，紛紛通過組建地方融資平臺來投資基礎設施建設項目。

我國的融資平臺最早起源于上海。于20世紀90年代初組建的上海市城市建設投資開發總公司①上海市城市建設投資開發總公司（簡稱上海城投）成立于1992年7月，是經上海市人民政府授權從事城市基礎設施投資、建設和運營的大型專業投資產業集團公司。2003年5月起，該公司從上海市建設和管理委員會劃入市國有資產監督和管理委員會管轄。，其業務涵蓋了各類公共基礎設施，其下設有多家實體公司。上海市政府設立平臺的目的是以資本手段代替傳統的行政手段。平臺的融資模式主要有兩個方面：一是由上海市城市建設投資開發總公司通過發行建設債券來籌措資金；二是發展項目融資，通過與投資者簽署“特許權協議”，利用公開招標方式來選擇投資者，對缺乏現金流的城市基礎設施項目給予投資者以現金流補貼，以吸引和保證投資者的利益。

原上海市委副秘書長黃奇帆赴重慶履任之后，將上海經驗帶到了重慶。從2002年底開始，重慶市通過國債、土地、存量資產注入及稅收返還等方式，在一年內組建了八大投融資平臺①八大投資公司分別是：重慶市水利投資（集團）有限公司（水投集團）、重慶市地產集團、重慶渝富資產經營管理公司、重慶交通旅游投資集團有限公司（原名重慶高等級公路建設投資有限公司）、重慶市城市建設投資公司、重慶市水務控股（集團）有限公司、重慶高速公路發展有限公司、重慶市開發投資有限公司。，這些公司成立后開始向銀行大量借貸，以此為平臺，先后獲得銀行2500多億元授信額度和1000多億元的實際貸款，主要用于重慶的道路、橋梁、供水等城市基礎設施建設，占重慶近年來全部基礎設施總投資額的75%，在比較短的時間內解決了重慶發展面臨的資金瓶頸問題，從而為地方政府投融資平臺樹立了樣板。重慶城投模式的關鍵是“儲地——融資——建設”循環，在保證城市基礎設施建設投資的同時，也提高了投資公司自身的投融資能力。重慶的“八大投”融資模式，基本上是靠長期開發貸款為“自有資本金”，然后進行普通融資。重慶市的做法不僅得到了政府相關部門的認可，更被世界銀行稱為“重慶國有投資集團模式”。

一時間，各地方政府紛紛效法，甚至由分管領導親自帶隊前往重慶“取經”，打造此類投融資平臺。組建地方融資平臺的各級政府從省級到地縣市，甚至到了鄉鎮一級政府。客觀地說，截止到2008年國際金融危機爆發之前，平臺公司的融資規模尚屬可控，相關的政府負債也還沒有引起各方面的重視。事實上，融資平臺成立之初，有較好的風險防范機制（如重慶模式下的“三不原則”、“三大平衡”和“三大方式”），加上銀行本身的風險防控體系，平臺公司運轉正常、宏觀經濟背景向好、資金鏈不突然中斷等的一系列假設條件下，涉及平臺公司、地方財政、金融部門以及普通儲戶的連環性金融風險發生的可能性不能說沒有，但尚在可控的范圍之內。

2008年全球金融危機爆發后，為了應對全球金融危機，中央政府實施了適度寬松貨幣政策、提出了4萬億投資的刺激計劃，按照計劃，在這4萬億元的投資中，中央財政將承擔1.18萬億元，而剩余的2.82萬億元則需要地方財政來承擔。雖然上述計劃有力地推動了中國經濟率先走出低谷，卻帶來了一個極為現實的問題：如此巨大的投資，其資金來自何處？如此大的資金需求和資金缺口，僅僅依靠目前的融資渠道是無法彌補的。因此，要組建地方融資平臺，發掘新的融資渠道，以滿足項目建設的資金需求。各商業銀行也看好地方政府融資平臺背后的政府信用，紛紛加大支持地方政府融資平臺的力度。

為了解決地方政府在落實4萬億計劃過程中出現的資金缺口問題，2009年3月23日，中國人民銀行與中國銀監會聯合發布了《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。為此，各級地方政府積極創新發展理念，轉變發展方式，打造出新形勢下的統一的新型投融資平臺。由此，催生了各級地方政府融資平臺的“井噴”式發展。全國范圍內的政府融資平臺公司陡增到8000多家，其中70%以上為縣區級平臺公司。在高速信貸投放的主體中，地方政府的投融資平臺是其中最為活躍、也是最為引人注目、同時也是最值得關注的融資主體。據中國銀監會統計顯示，到2009年末地方政府融資平臺貸款余額總額7.38萬億元，同比增長70.4%，占一般貸款余額的20.4%，全年新增貸款3.05萬億元，占全部新增一般貸款的34.5%。在7.38萬億融資總量中，約50%有足額土地抵押，其余均為無抵押擔保或資本金不足的項目。現在約30%—40%政府貸款項目能夠依靠自身現金流償還貸款本息，大約60%—70%貸款需要土地開發權、地方政府財政安排等第二還款來源的安排。據銀監會2009年底統計，全國有13個省融資平臺貸款余額是當地財政總收入的1倍以上，更有甚者達到3.2倍，而其中90%的項目融資依賴銀行貸款。2010年一季度的銀行新增貸款，仍有40%流向地方政府融資平臺，規模1.35萬億元左右。按正常基礎設施項目的建設進度，2010年末地方政府融資平臺貸款余額有可能超過10萬億元，2011年或有可能達到12萬億。

二、地方政府投融資平臺潛藏著巨大風險

投融資平臺的出現，拓寬了地方政府的投融資渠道，提高了地方政府對各種資源的綜合運用能力，也使得城市基礎設施建設項目的運作更加市場化、專業化，同時，也為吸納商業銀行貸款提供了一個重要的平臺。但是，一些地方政府投融資平臺的運作很不規范，潛伏著巨大的風險，甚至成為將金融風險與財政風險進行捆綁的一個主要渠道。當前我國地方政府融資平臺負債風險不容小視。事實上，進入2010年，無論海外市場還是國內金融市場，對于地方政府投融資平臺的融資風險忽然變得異常擔心甚至恐慌。

1.負債規模不斷擴大加劇了地方財政風險。地方融資平臺會否遭遇違約風險，取決于它們的償還能力。在絕大多數地方融資平臺投資項目缺乏穩定現金流和效益性的情況下，償還能力主要依賴地方政府的財政收入、土地出售收入和擁有的其他資產。由于經濟大幅下滑和大規模的減稅以及一系列的經濟刺激計劃的推出，我國財政緊張問題凸顯。地方政府主動負債融資可能導致預期效果與實際效果的偏差甚至違背。從一定意義上來說，2009年地方政府融資平臺與地方財政收入的增速并不匹配，巨大的本金和利息支付使得地方政府在三到五年內的財政負擔加重、財政資金缺口擴大，最終導致償債能力快速下降。根據中金公司的預測，地方政府的償債率可以表示為地方融資平臺貸款償還本息金額/當年地方政府可用收入，由于從2012年起償還本金的金額顯著上升，地方政府償債率也將從2009年的12.0%繼續逐年上升，至2012年將突破20%的警戒線，為26.6%，之后緩慢回落但繼續保持在20%以上，直至2014年才能回落到警戒線以下。同時，如果從負債率來考察，2009年末地方融資平臺的債務規模已經超過2009年地方財政收入，也就是說地方政府的負債率已經遠遠超過了100%。如果按地方財政收入占GDP的比重為20%計算，一些地方政府的財政債務負債率已經進入警戒狀態。雖然國外對于負債率的標準有所不同，但負債率持續走高也表明地方政府的財政狀況需要引起重視。實際上，由于對政府舉債行為缺乏規范的管理和控制，地方政府的債務規模居高不下，增加了財政運行的風險，成為影響宏觀經濟健康穩定和可持續發展的重大隱患。

2.導致商業銀行信貸資產的信用風險累積。目前，我國地方政府不具備法律許可的貸款資格和擔保資格，但由于存在強烈的融資需求，地方政府轉而變通融資方式，即地方政府通過組建地方融資平臺融資。地方融資平臺天然具備的軟約束機制，使得投資風險很容易轉移到商業銀行體系。由于是政府融資平臺，銀行在與這些平臺合作過程中，存在著信息不對稱、過度信任這些平臺的償債能力等現象，導致一些地方出現了重復抵押、虛擬抵押等問題，使銀行資金面臨較大的風險。地方政府融資平臺一般從四個渠道籌集建設資金：一是在中央代省級政府發行的政府債券中獲取部分資金補充公司資本金；二是在證券市場或銀行間債券市場上發行債券；三是對擬投資項目委托金融機構發行理財產品；四是通過平臺公司向金融機構貸款。根據監管機構的調查，在這些渠道中，銀行貸款占到了九成以上。若問題爆發，銀行將冒出大規模的不良資產。由于政府融資平臺獲得的銀行貸款80%以上是項目貸款，而這些項目絕大多數都是道路等基礎設施建設、政府工程項目、公共設施等，沒有任何的收益，要么由政府財政償還，要么通過土地運作償還。當然，地方政府融資平臺貸款的風險是因項目未來現金流的不同而異。目前，地方政府組建平臺公司所投資的項目主要可以分為三類：第一類項目是完全沒有經營性收入，如公共文化、娛樂、體育設施等；第二類項目有部分經營性收入，但不能完全自負盈虧；第三類項目有經營性收入可以自負盈虧，只有項目資本金靠財政來投入，如開發新區、建設高速公路以及城市供水等。第一、第二類項目自身沒有償還貸款的能力，完全或部分需要依靠當地政府財力來償還銀行貸款，這就是政府貸款風險產生的最主要原因，一旦地方財力無法滿足利息和本金償付的要求，這兩類項目的貸款將轉化為不良貸款，第三類項目貸款的回收也難以保證。從短期來看，由于投資和信貸政策收緊之后，地方政府的一些投資項目可能難以繼續融資，從而導致工程爛尾，進而也可能造成銀行的壞賬。由于地方政府的負債規模不斷膨脹，嚴重依賴財政補貼的地方融資平臺能否真正還本付息，取決于地方財政收入和土地出讓收入。地方政府負債規模不斷擴大以及未來收入的不確定，可能導致地方性金融機構的財務狀況惡化，從而放大金融風險。考慮到地方政府債務的實際規模，以及融資平臺的超高負債率，即使按照銀行未來形成壞賬保守估計的30%的比例，也足以透支多年來各屆政府費了九牛二虎之力好不容易解決的銀行壞賬的制度紅利，抬升金融系統的整體風險。

3.地方政府融資平臺包含著深刻的內在的道德風險。各個地方政府背負著發展地方經濟的政治壓力，在經濟危機的背景下，這種政治壓力更加明顯。在現實情境中，這種壓力意味著地方政府撇開經濟上的成本收益機制，積極推動大工程大項目的進行，“鐵公雞”之類的項目往往成為地方政府拉動GDP的必選項目。為了融資的需要，設立相應的項目融資平臺就成為必然，地方政府往往變臉為地方政府無限公司。雖然在法律概念上，地方融資平臺是一個獨立承擔責任的法人主體，如果無法償還債務，也應該會導致破產清償的結局，但也僅限于此。由于中國是單一制的國家，理論上地方政府并不是一個獨立的責任承擔主體，因此哪怕地方政府融資平臺破產，導致給予擔保或者背書的地方財政破產，法律上地方政府并不會被清償，更高級別的政府或者中央政府將被迫為之埋單。這客觀上鼓勵了在獲得資本方面的惡性競爭。省級與省級之間，縣市與縣市之間，政府官員都希望放開手腳大干一場，這是地方融資平臺根本性的道德風險。這種道德風險的根源還在于目前地方政府官員和銀行業績考核機制只是和表面經濟數據和短期政績相關聯，并無法評估經濟發展的真實質量，也無法評估經濟發展的真實代價。加上商業銀行的惡性競爭，很多短期借款往往允諾地方政府借新還舊或回收再貸等，而另外大部分政府融資平臺貸款都以項目貸款名目出現，貸款期往往長達10年以上，這就使得地方官員或者銀行經辦人員有充裕的時間，或者來掩蓋問題，或者早已離任升遷，不需要真正承擔經濟決策失誤的后果，導致了部分地方政府還款意識薄弱和道德風險的滋生。

4.增加宏觀經濟波動風險。對于宏觀經濟運行的負面影響，主要從兩方面考慮。一是從宏觀政策的角度看，地方政府通過融資平臺進行大規模的借貸，直接制約了宏觀貨幣政策的調整空間。從目前的發展趨勢看，由于前期已經開工的項目仍需較大規模的信貸資金支持，加之房地產市場升溫，即使不再下達中央新增投資項目，貸款需求也不會出現急劇收縮的情況，今后較長一段時間的貸款增速將保持高位趨緩態勢。例如，2009年高速增長的信貸投放大量通過地方政府投融資平臺進入到一些大型的中長期基礎設施項目，不僅使得銀行貸款的集中度顯著提高，期限明顯延長，還使得明后年的信貸投放的調整空間極大降低，因為2009年啟動的一系列大型基礎設施項目不可能在明年或者后年因為信貸緊縮而使其成為“半拉子工程”，這樣就在客觀上倒逼明后年的信貸投放依然保持在相對的高速增長水平。二是扭曲政府和市場的關系。地方政府融資平臺的運作都是憑借政府的權利在獲取壟斷性利潤，政府投融資平臺的擴張必然是對市場競爭的侵害，對市場力量的打擊，對民間投資產生明顯的擠出效應。

三、規范地方政府融資平臺發展，防范和化解潛在風險

2009年下半年以來，國家層面對于地方政府融資平臺可能帶來的財政風險和金融風險給予了極大關注。2010年1月19日，國務院總理溫家寶在國務院第四次全體會議上提出，“盡快制定規范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風險。”地方政府融資平臺也進一步成為社會各界關注的重點。為了規范地方政府融資平臺，防范地方財政債務風險和銀行業信貸風險，2010年6月10日，國務院下發《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，從如何全面清理核實并妥善處理融資平臺公司債務、對融資平臺公司進行清理規范、加強融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理、堅決制止地方政府違規擔保承諾行為等方面做了明確規定。

規范本身意味著“并不禁止”，只是更注重其中的風險因素，明晰并調整其中的權利義務關系。地方融資的過快發展，特別是在中國存在中央“隱性擔保”的道德風險、銀行行為并非完全市場化的環境下，加大對地方融資平臺的規范極其有必要。

1.要適時重建和改革分稅制，從體制上改變地方財政積弱狀況。1994年的分稅制改革，統一了稅法，增強了中央的調控力，意義重大。然而，盡管1994年的分稅制改革以及2002年的所得稅分享改革，都被認為是具有劃時代意義的，但亦無法掩蓋其先天不足、后天不補。經過這十多年的發展變遷，地方財政收入在占整體財政收入中的占比在不斷下降，很多地方實際上成了“吃飯財政”，稅收收入僅能維持政府日常運轉和基本公共服務支出，在公共基礎設施建設等方面已是捉襟見肘。因為地方政府所面臨的財政問題，從根本上來說是中央與地方在財權、事權分配上不合理所造成的，即地方政府在財政收入中只占30%左右，卻不得不負擔教育統籌、醫療保障等60%的公共產品開支。依賴融資平臺、土地出讓解決資金缺口，客觀上也屬無奈之舉。因此，管控融資平臺風險不能僅靠“防”和“堵”，更要注重疏導，著眼于從體制上解決問題。2010年4月1日，財政部部長謝旭人在《求是》雜志上發表署名文章表示，堅定不移深化財稅體制改革，研究賦予地方適當的稅政管理權，從而培育地方支柱財源，盡可能增加地方本級收入。謝旭人在其文中明確表示，“在統一稅政前提下，賦予地方適當的稅政管理權”。如果真的啟動分稅制改革，賦予地方足夠的稅權，或將成為中國經濟改革和發展的一個重要里程碑。

2.要明確地方政府融資平臺的經營性質和功能定位。地方政府要根據各融資平臺的經營性質和功能定位進行清理規范。對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，今后不得再承擔融資任務，相關地方政府要在明確還債責任，落實還款措施后，對公司做出妥善處理。對承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務的融資平臺公司，應依據《公司法》有關規定，通過市場化運作，獨立承擔責任。同時，地方融資平臺要明確其與地方政府、中央政府的關系，切斷市場上普遍認為的中央潛在“擔保”的可能性，避免產生道德風險，避免今后出現“倒逼”貨幣發行的可能性。

3.要對地方政府融資平臺進行全面摸底，分清類別。要核實清楚目前究竟有多少地方政府融資平臺，地方政府融資平臺究竟有多少債務，同時妥善處理地方政府融資平臺目前的債務，對其資本金到位情況、貸款余額數量、資產質量、資金使用情況、償債能力等方面進行全面統計和審計，并分門別類地提出債務償還途徑。國務院《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》要求地方各級政府要對融資平臺公司的債務進行一次全面清理，納入此次清理范圍的債務包括融資平臺公司直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務。債務經清理核實后，將其分為三類：一是融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、主要依靠財政性資金償還的債務；二是融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、項目本身有穩定經營性收入并主要依靠自身收益償還的債務；三是融資平臺公司因承擔非公益性項目建設舉借的債務。根據分類結果，負擔第一類債務的融資平臺公司將于6月10起被取消承擔融資任務，負有其他兩種債務的融資平臺公司，國務院要求其充實公司資本金，完善治理結構，實現商業運作。今后，還應進一步增強地方政府負債行為的透明度，及時、詳細公布地方政府的各類融資平臺合并報表，提高信息的透明度，加強監督。

4.建立地方政府投融資責任制度。無論是地方政府通過投融資平臺的貸款行為，還是不同形式的發展行為，都有必要要求地方政府的債務規模必須與財力相匹配，期限必須盡可能與政府任期相一致，要建立地方政府投融資責任制度，嚴格管理地方政府擔保承諾行為。嘗試探索將政府投融資平臺的資產負債表納入政府的統一管理，編制政府的資產負債表來綜合反映、評估其運行情況。科學地綜合運用債務負擔率（債務余額與GDP的比率）、債務依存度（當年債務增加額與總支出的比率）、償債率（當年債務償還率與當年可支配收入的比率）等指標，從政府應債能力、政府支出與融資平臺債務的依存度、融資平臺償債支出與財政支出的承受范圍來具體衡量和評判各級地方財政融資平臺形成債務的支付能力。同時在地方政府嚴重資不抵債、不能有效清償的情況下，適時探索實施地方政府財政破產制度并追究主要領導人的責任，否則一個軟的預算約束加上一個寬松的信貸投放環境，必然會鼓勵一些缺乏自我約束能力的地方政府對信貸資金的低效率濫用。

5.借鑒國外債券經驗，推動地方債務透明化。從國外市場經驗來看，美國、日本、英國等成熟市場經濟體的地方債務中，債券融資比例均遠高于銀行信貸。在目前我國各地方政府隱性負債已成為普遍行為的情況下，降低銀行信貸比例，發展更為透明的債券融資，不僅有利于地方債務的透明化，減少中央和地方政府的信息不對稱；而且能有效降低地方政府隱性債務規模，促進融資渠道的多元化，減輕目前融資結構給銀行體系帶來的巨大壓力。

6.培育更多的新經濟增長點來化解債務風險。在如今宏觀調控的大背景下，地方政府應該把主要精力放在加快經濟結構調整和經濟發展模式的轉變上，從體制入手，從根本上解決目前財政收入來源相對單一現狀。在資金和政策上重點向實體經濟、高科技企業和創新型企業實行有力度的傾斜，從地方經濟發展的重點產業上尋找和培養新的經濟增長點，擴大和增加財政收入來源，真正提高地方政府的償還能力。

總之，監管部門在控制地方債務總額的前提下，應抑制過快增加、風險較大的銀行信貸，繼續完善發展風險可控、市場化的債券融資市場，要從機制和體制上增加地方政府的財政收入，拓寬地方政府的融資渠道，以構建地方政府的“陽光融資”機制，提高財政資金帶動社會資金的效能和資金配置效率，形成一種長期的、規范化的融資體系。

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〔6〕 朱小黃.如何管控政府融資平臺風險？[N].21世紀經濟報道，2010年4月21日.

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F812.5

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1672-9544（2010）11-0038-06

【責任編輯 寇明風】