中國公共財政制度建設與創設“國家預算管理局”的戰略構想*

劉繼同

（北京大學衛生政策與管理系，北京 100191）

中國公共財政制度建設與創設“國家預算管理局”的戰略構想*

劉繼同

（北京大學衛生政策與管理系，北京 100191）

2001年，黨的十五屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》，首次正式提出逐步建立適應社會主義市場經濟要求的公共財政制度框架的戰略目標。公共財政制度框架建設的前提是預算管理體制改革，關鍵是預算權力調整，核心是硬化預算約束，實質是政府職能轉變，目標是為構建和諧社會奠定公共財政制度基礎。本文簡要論述公共財政制度框架建設與國家預算戰略管理議題，說明預算管理在公共財政制度框架建設中的戰略地位與核心作用，分析預算管理體制改革中現存的主要問題，首次提出創建“國家預算管理局”的戰略構想，闡明創建國家預算管理局的基本理由，初步界定國家預算管理局組織結構、主要職能與扮演角色，為構建中國特色公共財政制度框架奠定組織基礎。

公共財政 預算改革 國家預算管理局

一、公共財政制度框架建設與國家預算戰略管理議題

改革開放30年來，中國社會處于全面、深刻的社會結構轉型過程之中，傳統經濟建設型財政、“稅收國家”正在向現代公共服務型財政、“預算國家”結構性轉型，中國政府財稅的宏觀調控由以行政手段為主的直接方式向以經濟手段為主的間接方式轉變。政府財稅體制改革、財政體制結構性轉型、宏觀調控能力提高和應對國際金融危機實踐說明：財稅調控必須依據經濟形勢變化相機抉擇；財政調控必須遵循市場經濟規律，充分發揮市場機制基礎作用，注重體制改革與制度創新；財政政策必須加強與貨幣政策的協調配合，以取得政策工具組合系統效應；財政調控始終要堅持把促進發展作為首要目標，實現經濟社會協調發展，構建和諧社會。毫無疑問，中國財稅體制改革發展歷史經驗有助于應對國際金融危機和實施有效宏觀經濟調控，對現代公共財政理論創新與發展、中國財稅政策結構性調整、世界繁榮和平與發展穩定、改革國際金融貨幣體系以及重構國際經濟新秩序與構建和諧世界都具有特別重要意義。

依法治國和現代法制國家的關鍵是預算管理法制化，公共服務型政府的基礎是公共預算體制，財政體制結構轉型核心是預算管理體制改革，預算管理是財政宏觀控制主要政策工具。改革開放以來，中國政府采取依法治國方略，全面建設現代法制化國家，推進政治體制改革。政治體制改革的核心是公民權利義務和國家權力結構調整，國家權力結構調整核心是政府對社會資源分配制度，政府預算是現代國家分配社會資源和政府實施宏觀社會治理主要手段。因此，依法治國和民主法制建設的核心是政府預算體制法制化建設，體現國家和人民的利益。世界各國歷史經驗證明，現代公共服務型政府的財政制度基礎和民主政治前提是公共預算。目前中國財政體制正處于由領導預算、財政預算向政府預算、公共預算結構性轉型過程之中，如何建立現代公共預算體制成為公共服務型政府與構建和諧社會財政制度的前提和制度保障。改革開放30年來，財政體制改革發展成就與結構轉型趨勢有目共睹，由國家財政、政府財政和社會公共福利財政三部分組成的公共財政制度框架清晰可見，預算改革成為貫穿公共財政制度框架建設的靈魂和主線，在財政收入和中央地方分稅制改革成功背景下尤為突出。更為重要的是，在現代財政制度框架中，預算是財政部門的主要結構與核心職能，是財政政策靈魂和主題，尤其是涵蓋國家財政發展戰略規劃、財政收入、財政預算、財政支出、財政績效和財政監督審計的“大預算”理念，是衡量現代公共財政制度框架與公共服務型政府成熟度的最佳指標。

二、預算管理體制改革難點與創建“國家預算管理局”

1998年河北省財政廳推行部門預算改革，掀起“預算革命”和拉開預算體制改革的序幕，以分稅制改革、部門預算改革、預算外資金和政府性基金管理改革、以定額管理為核心的基本支出標準和項目支出標準體系、國庫集中收付改革、政府采購改革、政府收支分類改革等為主要內容的財政體制和預算管理體制改革取得世人矚目的成績，財政預算轉為政府預算。與此同時，傳統財政體制、預算管理體制與構建公共財政制度框架、公共服務型政府與和諧社會宏偉戰略目標之間的結構性、體制性和機制性矛盾日益加劇，預算體制問題首當其沖。首先，稅收法定主義和預算權力憲法主義缺乏充分明確的憲政基礎，財政法理基礎薄弱。其次，政府的預算權利、公共預算權力與民政政治制度之間缺乏直接、清晰、有力的聯系。第三，中央政府的預算權力分散在財政部、國家發改委、國務院機關事務管理局等多個部門。第四，政府預算法定性、剛性和約束力不足，預算與決策相互分離的現象普遍，預算軟約束。第五，預算編制的框架范圍內容、程序、流程、技術、分類、標準亟待充實、細化、完善。第六，預算編制戰略重點與公共支出結構不盡合理，經濟建設和行政管理所占比重過大。第七，預算體制的公共性、透明度普遍偏低，公眾的知情權、參與權和民主理財能力較低。簡言之，財政部門和預算體制在國家宏觀經濟社會發展議程處于不適當的“國家會計”地位，如何發揮國家財政的宏觀調控優勢，提高預算管理地位與作用，成為財政體制改革的戰略重點。

加快政府機構改革和職能轉變速度，創建直接隸屬國務院和副部級“國家預算管理局”，是深化財政預算體制改革、構建中國特色公共財政制度框架和公共服務型政府的戰略舉措。縱觀工業化國家財政體制，尤其是現代財政體制改革發展的普遍規律和中國社會國情民意，我們認為創建中國特色“國家預算管理局”的國內外宏觀環境和主客觀社會條件已經成熟。“國家預算管理局”的基本職能和任務是統籌規劃，將分散的政府預算權力統一集中起來，基本目的是促進預算管理模式由財政部的“財政預算”，真正轉變為國務院的“政府預算”。創建“國家預算管理局”的理由眾多，是中國公共財政制度框架建設的必由之路。首先，創建“國家預算管理局”是解決預算管理體制現存結構性與體制性問題的最佳方案。其次，創建“國家預算管理局”符合世界各國現代財政體制演變發展的普遍規律和國際慣例。第三，創建“國家預算管理局”有助于財政體制改革戰略重點由“財政收入”轉為“預算管理”。第四，創建“國家預算管理局”能適應“經濟生產型國家”向“稅收預算國家”結構轉型。第五，創建“國家預算管理局”可以從預算編制和預算角度實施預算編制的“完整性原則”。很難想象缺乏完整性、系統性和統一性的預算編制會有相應的權威性與約束力。第六，創建“國家預算管理局”能加強財政的宏觀調控能力，構建中國特色公共財政制度框架與公共服務型政府，顯著提高財政部門的預算主體地位，徹底改變目前“財政為主的分散化預算管理體制”，將財政部以外的專項預算職能和部門預算權力全部上收，提高財政部門在國家社會發展議程中宏觀調控和戰略規劃的戰略地位，加強政府宏觀調控與管理能力。第七，創建“國家預算管理局”有助于推進財政體制結構轉型，為實現各級政府預算編制、執行、監督“三分離”創造制度條件和奠定財政行政管理的組織基礎，使政府預算管理部門相對獨立于政府不同行政管理部門之間的爭論和利益沖突之外，提高財政管理尤其是政府預算編制的獨立性、科學性、權威性、嚴肅性和國家性特征，實行預算權力的集中管理，建立統一、權威、集中、完整的政府預算框架，改變預算資金“切塊分配”和“財政主導，多家參與”的預算模式為真正、宏觀、統一、權威的“政府預算分配”模式，將預算與支出分離開來。第八，創建“國家預算管理局”符合政府職能轉變和國務院“大部制”機構改革思路與方向。創建由財政部代管的“國家預算管理局”是政府職能轉變，提高政府執政治理能力，構建中國特色的公共財政制度、公共服務型政府與和諧社會，創造幸福美好生活的組織基礎。

三、國家預算管理局的組織結構、主要職責與戰略地位

國家預算管理局內部組織機構設置的基本原則是全面、系統、綜合、動態和全過程管理國家與政府所有預算活動，使之成為國家與政府預算的權威性行政管理機構和決策機構。全面性是指中央政府層面上所有的國家預算與政府預算規劃都統一由國家預算管理局管理；系統性是指從整體效益角度出發，克服發展規劃與政府預算、政府預算與支出管理分隔狀態，將預算活動作為一個獨立、完整、統一的社會系統工程來考慮，避免人為地分隔預算活動。綜合性涵義有二：一是指預算活動預測、預算、支出、監管、決算、評估的橫向綜合性質，二是指預算活動涉及法律、政治權力結構、經濟發展、社會結構、文化習俗等縱向綜合性質。動態性是指預算編制過程是不斷調整、不斷發展、不斷改進、不斷深入和不斷完善的過程。全過程管理是指從公共財政過程角度，對大預算編制和不斷優化支出結構予以全程性監管。具體來說，國家預算管理局行政級別應為“副部級”單位，直接隸屬國務院，由財政部代管，組織結構主要應由辦公廳、宏觀經濟管理與社會發展戰略規劃司、國民經濟核算與財稅收入預測司、政府預算編制與管理司、公共支出管理與監管評估司、綜合協調與政府間財政關系司六個部門組成，全面、系統、綜合、過程性管理國家預算活動與公共財政的收支平衡過程。

國家預算管理局主要職責與基本任務，涵蓋國家政府預算與公共財政管理全過程，包括以下十個方面：一是主管國家預算的法律法規體系建設與框架設計，尤其是國家預算制度建設的總體規劃；二是國家宏觀經濟預測分析與中長期發展戰略規劃，這是國家預算的制度前提和規劃基礎；三是國家財稅收入總體狀況、整體水平、收入渠道、收入結構、收入規模和收入規劃核算；四是國家預算編制程序與過程、預算編制標準、預算編制時間與周期、預算編制技術與模型；五是國家預算編制草案的法律授權和審批環節、預算實施和執行情況，尤其是預算計劃調整；六是監測、監督國家預算計劃的實施和整個支出過程，重點是不斷優化支出結構和結算體系；七是全面、系統、動態監測，尤其是科學評估財政預算支出效果與績效，實施新型績效預算；八是全面協調全球財政與國家財政、中央政府與地方政府，政府不同職能部門之間財政關系；九是全面負責國家預算體制改革發展，尤其是預算師專業隊伍建設與預算組織的自身建設；十是國家預算法律、行政、宏觀、組織、技術、人員、信息和財政統計指標體系的行政管理。需要強調的是，這些主要職責是“概括性”的，每類主要職責可以細化為更明確具體的任務，而且，這些主要職責的界定角度基本反映全面、系統、綜合、動態和全過程管理的原則精神。同時，國家預算管理局的主要職責范圍、內容、任務與戰略重點不是固定不變的，而是隨著政治體制改革、民主政治發展，尤其是經濟發展與綜合國力提高而不斷發展變化。

國家預算在經濟社會發展中的核心與戰略地位，決定國家預算管理局的核心與戰略地位。改革開放三十年來，伴隨財稅體制改革的不斷深入，國家預算的核心與戰略地位日益凸現。財政預算是國家政治意愿、政治權力結構、政策導向和社會再分配戰略的核心，反映國家政治承諾、政治目標和治國安民理念，是國家權力結構與公民權利最佳結合點；是聯結貨幣與經濟、經濟發展與收入再分配、創造財富與分配制度的關鍵環節，實質是如何協調國家與市場之間，國家、市場與市民社會之間的結構性關系；是公共財政、社會公共福利財政、社會福利財政制度的核心與主體，是政府承擔社會責任，提供公共服務、社會服務、社會福利服務與構建和諧社會的財政基礎。同時，財政預算不僅僅是國家的收支計劃，其帶來的公共政策與社會政策影響廣泛深遠，公共預算、政府預算與公民參與預算編制所帶來的政治、經濟、社會文化后果是難以估量的。公民參與、公共財政、預算編制和預算透明度成為促進民主政治發展的最佳領域與觀察視角，2009年10月廣州市財政局在全國率先公開所有市級部門預算，具有劃時代的歷史意義。

四、簡要結論

中國財稅體制改革與公共財政制度框架建設不斷深入，轉型財政學與財政轉型發展趨勢明顯，財政預算、政府預算和公共預算權力的集中化與預算主體的單一化處于核心地位。中國財政體制改革三十年歷史經驗說明，在財稅體制改革和基本建立現代稅收制度框架后，國家預算管理體制改革成為中國公共財政制度框架建設的核心與戰略重點，處于關鍵地位。目前，國家預算體制的最大問題是預算權力的分散化和預算主體的多元化，這導致國家發展規劃與國家預算，財政收入水平與國家預算資金規模，國家預算編制與國家預算計劃實施執行，國家預算實施執行與監督評估審計制度之間人為分隔，極大降低國家預算權威性與約束力，進而導致財政部門在國家發展中本應承擔的宏觀、戰略和領導地位受到嚴重沖擊和削弱。這種條塊分隔的狀況深刻反映了中國政府機構職能部門的分散和條塊分割等結構性問題，暴露出應集中的權力沒有適當集中、應分散下放的權力沒有適當分散下放的行政管理性弊端。有鑒于此，建議創設國家預算管理局的基本原則是預算權力集中化和預算主體單一化，目的是通過國家預算管理局的設置，實現財稅體制“一體化”，以確保政府預算的戰略地位。最終提高財政部門在國家發展中宏觀調控能力，顯著提升財政部門主導和戰略地位。在某種意義上，國家預算權力集中化與預算主體的單一化狀況反映公共財政制度建設狀況，反映政府職能與社會管理方式轉變的程度，反映構建福利化和諧社會的公共財政制度基礎。

〔1〕 謝旭人（主編）.中國財政改革三十年.中國財政經濟出版社，2009.

〔2〕 王紹光，馬駿.走向“預算國家”：財政轉型與國家建設.公共行政評論，2008.1.

〔3〕 金人慶.中國財政政策理論與實踐.中國財政經濟出版社，2005.

〔4〕 劉繼同.中國公共財政的范圍類型與健康照顧服務均等化的挑戰.學習與實踐，2008.5.

〔5〕 王加林（主編）.預算管理的革命：河北預算管理技術規范標準體系.中國財政經濟出版社，2003.

〔6〕 財政部預算司（編著）.中央部門預算編制指南（2008）.中國財政經濟出版社，2007.

〔7〕 （英）M.J.C.維爾，蘇力譯.憲政與分權.生活、讀書.新知三聯書店，1997.

〔8〕（美）詹姆斯.M.布坎南著，穆懷朋譯.民主財政論.商務印書館，1999.

〔9〕（英）T.H.Marshall著，劉繼同譯.公民權與社會階級.國外社會學，2003.1.

〔10〕梁發市.財政預算是什么時候的國家秘密？北京：中國民航報，2009.10.30.

F812.3

A

1672-9544（2010）11-0054-04

*本文系劉繼同博士主持UNICEF與WHO課題《中國衛生保健財政體制現狀與對策研究》終期性成果之一。

【責任編輯 張 季】