大學“去行政化”改革的制度探析

●林 剛 魏訓鵬

大學“去行政化”改革的制度探析

●林 剛 魏訓鵬

大學作為具有二元結構特征的組織，行政權力的泛化所導致的制度非均衡不僅降低了大學的效率和管理質量，而且影響到大學作為追求真理、培養創新人才目標的實現。大學“去行政化”實際是制度的非均衡到相對均衡的變遷過程，而權力決定著制度的形成及變遷的軌跡。大學“去行政化”改革成功與否就是要重新界定大學與政府的權力邊界，在制度安排上不僅要正視行政權力對大學的有效干預，更要重視學術自由所需的內在制度設計。

大學；去行政化；科層制；制度；權力

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020 年)》（后簡稱《綱要》)和《國家中長期人才發展規劃綱要(2010—2020年)》均提出要“取消科研院所、學校、醫院等事業單位實際存在的行政級別和行政化管理”。有“破”就有“立”，在取消了行政化管理模式后，大學應采取什么樣的管理體制，需要作出什么樣的制度安排，是當前值得研究的課題。

一、大學“去行政化”的內涵

由于我國政治經濟等歷史因素的影響，我國現代大學具有濃重的政治色彩，實施的是一種集權式管理，不具備大學作為學術組織所具有的低重心、高度分裂性和彌散性等特征。大學需要行政管理，但是不能“化”，“化”者表示轉變成某種性質或狀態。所謂大學“行政化”是指大學在組織機構的設置及其運作上，與行政機關在體制上有著大體相同的屬性，或者說，它就是按照行政體制的結構和運行模式設置并運行的。[1]其表現為外部行政化和內部行政化。外部行政化表現為設立了眾多管高校的教育行政機構、對大學劃分行政等級、高校成為行政機構。內部行政化往往表現為高校內部按行政機構設置管理部門，學術管理行政化，黨政不分導致權力過于集中，教授和教職工權力被邊緣化，分配制度向機會傾斜。[2]大學行政化問題的實質是淡化甚至否定學校以人文性和教育專業性為基礎的獨立性，用行政管理的經驗和規律取代教育的經驗和規律。[3]大學管理的“行政化”容易帶來很多弊端。一方面，會使得行政組織規模龐大，官僚意識滋長，造成權力尋租或腐敗的產生，增加辦學成本；另一方面，會使得組織中人際關系淡薄，抑制學術人員的創新性和靈活性，導致“千校一面”。大學的“行政化”傾向非“去”不可，否則很難培養出適應社會主義現代化所需要的人才。

大學去行政化是去“化”而不是去“行政”，并不是把大學組織從國家與社會的等級序列中剔除，或者將大學內部的機構設置取消行政的稱謂與等級那么簡單。如果大學的行政化可以理解為作為學術與文化機構的大學徹底異化為行政機構，去行政化的目的則在于把異化為行政機構的大學徹底地回歸為學術與文化機構，即把泛化的大學行政權力回歸到它應有的位置上發揮應有的作用。[4]《綱要》提出的“政校分開、管辦分離”、“政府及其部門要樹立服務意識，改進管理方式，完善監管機制，減少和規范對學校的行政審批事項，依法保障學校充分行使辦學自主權和承擔相應責任”。實際上是對原來的權力鏈條進行的重新設計，通過法律和政策進一步明確政府和大學雙方的權力界線，明確大學和各院系、學術組織的定位和職責，而不是通過行政權力或職權來進行資源的配置，進一步理順政府、大學、基層組織(院系或學校內其他科研組織)之間的關系。大學“去行政化”改革在一定程度上就是對權力流向的改革，使得教育資源重新優化配置。因此，從制度角度分析，大學“去行政化”的本質就是要尊重教育規律，重新界定大學與政府的權力邊界，在制度安排上不僅要正視行政權力對大學的有效干預，更要重視學術自由所需的內在制度設計。

二、大學“去行政化”改革的制度分析

(一)大學“去行政化”制度變遷的選擇

制度變遷的方式有多種，新制度經濟學認為主要有誘致性變遷和強制性變遷。前者是由市場獲利機會所引發的自發性制度設計，是一種利益誘導下的權力結構的重新調整。后者是指由政府法令或集團壓力迫使一個新制度的產生。

20世紀90年代以前，我國的高等教育改革主要是一種強制性制度變遷，而無誘致性制度變遷，其主要表現為制度的慣性、缺乏打破制度均衡的土壤和壓力，從而導致高等教育制度供給過剩，當然不乏無效之制度。長此以往，“諾斯悖論”導致的制度過剩或無效有可能嚴重阻礙高校的健康發展。可喜的是80年代簡政放權以及90年代初獨立學院的創辦，使得誘致性制度變遷悄然出現。但是，對于一個集權且市場經濟不發達的國家來說，誘致性制度變遷的道路極其艱難，當前相當一部分獨立學院發展嚴重受阻于行政權力的過度干預。

強制性變遷具有強制性、政策性、嚴肅性和整體風險性等特征，誘致性變遷具有贏利性、自發性、漸進性、邊際性等特征。誘致性變遷容易產生“搭便車”行為，而強制性變遷可以彌補誘致性變遷的不足之處。實踐證明，在誘致性變遷發展到一定的程度后，強制性變遷應適時跟進，以彌補制度供給不足?！毒V要》提出了學校行政管理改革的目標：隨著國家事業單位分類改革推進，探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策。而至于如何進行制度設計，《綱要》沒有給出答案。在此之前，大學“去行政化”改革已爭論多時，吃螃蟹者有之，如臨沂師范學院“主管制”改革、南方科技大學與天津大學嘗試“去行政化”改革，此三者行為我們姑且稱之為誘致性制度變遷的先導者，但個體制度安排的累積在沒有達到“臨界點”之前，整個制度結構無法發生質的變化。誘致性變遷和強制性變遷都是對制度不均衡的反應，兩者都遵循成本收益比較的基本原則。正如諾斯所言：“如果預期的凈收益超過預期的成本，一項制度安排就會被創新。只有當這一條件得到滿足時，我們才可能發現在一個社會內改變現有制度和產權結構的企圖?！盵5]

(二)大學“去行政化”改革的制度環境

新制度經濟學認為，制度環境對交易的完成具有重要影響，同樣的交易規則在不同的制度環境下會產生不同的效率結果，制度環境給出了形成各種制度安排的約束。

農業社會、工業社會與信息社會的特點在中國兼而有之，具有了弗雷德·雷格斯所說的“棱柱型”社會的基本特點。雷格斯認為棱柱型行政模式具有異質性并存、形式主義、重疊性的特征。體現在現代大學里，傳統與現代、官僚與民主、人治與法治、規則與彈性、公平與效率等一系列對立的價值觀念并存于一個系統內，使大學“去行政化”改革處于夾縫之中。

相比韋伯的理想型科層制，中國具有幾千年的“世襲官僚制”，這種世襲官僚制建立在傳統型權威的基礎上，具有主觀的、情緒的和人格的因素，本質上屬于“人治型”統治模式。中國世俗理性的取向是維系人與人之間的人倫關系進而維護既定的社會秩序，謀求的是在既定的統治制度下獲取固定的收益。在缺乏法治精神、缺乏對效率“理性”追求的支配下，我國的人格權威大于機構和法律權威，人們對領導者的服從不是基于法律法規基礎上對非人格化制度的忠誠，而是基于權力控制作用下對領導者個人的“效忠”。這就最終導致對人治管理的過分注重與對私人利益的狂熱追求，很難實現行政組織的效率化、法制化和科學化。[6]

在建國后高等教育的歷次改革中，一方面，吸收了西方科層制的思想，在組織結構、管理方法、組織文化等方面進行了理性化的建構，有效地克服了體制松散、結構分化、管理無序等制度缺陷，具有了理想型科層制的一些基本特征。另一方面，也擴大了大學在制定招生方案、設置和調整學科專業、制訂教學計劃、開展科學研究等方面的辦學自主權，對于繁榮學術、開展科學研究起到了巨大作用，學術自由得到了一定程度的保障。從表層方面看，大學建立了高效的行政機構與學術組織，具有比較完備的法律規章制度和學術管理制度。但時至今日，科層制理性不足表現出的官僚主義、大學辦學自主權沒有得到真正落實仍是阻礙大學發展的兩個根本問題。

從理論上講，行政管理與學術自由本應該按照自己的邏輯在大學里各司其務，相互交叉且彼此融合，實際上由于對“官員”集體無意識的“敬畏”，人們缺乏共同的學術信仰和價值系統，致使大學管理體制的改革無法理順兩者之間的關系，使得行政與學術無法按照自身的邏輯完成使命，學術管理“行政化”、虛弱化，每個組織(人)都存在“不安其份”或“不安其位”的行為，組織之間的界限十分模糊。

三、大學“去行政化”改革的制度思考

大學“去行政化”改革的制度環境具有相當的復雜性，雖然目前一些改革派精英搖旗吶喊，但是現代“初級行動團體”的氛圍仍未成氣候，制度創新主體很難形成。改革總要進行，總要經歷陣痛，總要涉及到利益的相關調整，大學“去行政化”改革的重點是完善組織機制的有效運作，關鍵是規范行政權力，實現權力的有效安排。

（一）加大政策法規執行修訂力度

在大學“去行政化”改革的過程中，政府面臨的一個主要任務就是厘清政府和大學之間的權力邊界，明確各自權利和義務，構建政府與大學之間的新型關系，并使這種新型關系外顯為可操作的制度體系，以此作為落實大學自主辦學的重要保障。就政府與大學之間的權力調整而言，政府需要做到：根據《高等教育法》及有關文件的規定，保障大學的獨立法人地位，使大學真正擁有辦學自主權，實現法人化管理；改變政府對大學的管理模式，改變資源分配方式，主要依靠法律、規劃、撥款、評估、行政等手段管理和監督高等教育，如出臺大學管理規范、高校管理人員的職業資格準入與職稱評定制度、大學校長遴選制度及大學評價制度等，政府的角色由管理者向投資者、監督者和服務者轉變。盡管相當長的時間內，政府制訂了很多的關于擴大高等教育辦學自主權的法律和規章制度，但是大部分只是一種宏觀的描述，缺乏更為詳細的辦法和細則，而目前出臺的《綱要》仍難脫窠臼，大學的所有權歸屬仍然沒有明確。這就導致政府作為當然管理者仍然以所有者的身份對法人地位的學校照例行使經營權、使用權、分配權、處置權等等。[7]

制訂和完善大學章程，是大學獲得獨立法人地位、擁有自主辦學權的重要依據，是建立現代大學制度，實現法治化管理，建立自我發展、自我約束運行機制的主要保證。每所大學要依照《高等教育法》和《綱要》及有關文件的規定，制訂和完善《大學章程》，并報高校舉辦者的同級人大審批通過，使之具有法律效力。大學章程是大學自主辦學的依據，要對大學辦學的基本原則、基本制度、大學結構做出原則性的規定，還需明確舉辦者與辦學者的關系、學校辦學資金的來源、學校領導的遴選方式等一系列重大辦學事宜，從而讓大學的辦學有法可依，減少各種人為因素的影響。否則，大學的辦學就容易陷入因時而變、而事而變、因人而變的困境。[8]

此外，政府還需出臺大學對政府的監督問責制度。如高等教育的投入占國民生產總值的 4%，早在1993年國務院頒布的《中國教育改革和發展綱要》就提出來了，但結果卻非常不樂觀，教育經濟強省有可能是教育投入弱省。沒有相應的監督問責，中國教育的管理便常常會出現如此現象：落實到字面上是一回事，而實踐是另一回事，一旦涉及到本組織或個人的利益，便會出現“上有政策，下有對策”的現象，置政策法律于不顧。

（二）加大權力制度改革

權力是資源的控制力，因而便成為一種重要的生產要素。權力要素的功能是通過形成一系列的制度來調節和配置資源的，無論是以計劃還是以市場為基礎的制度安排相對于權力只是一種手段，權力最終決定著資源配置的流向。權力的本質屬性是公共性，但權力是由人來行使的，人不但具有服務于公共的意識，也具有私人之欲。一旦權力偏離了其本質屬性，權力異化便發生了。法國啟蒙思想家孟德斯鳩就說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”。大學行政化的根源就在于權力的濫用和泛化，所以必須對行政權力加以監督制約。

對大學內部行政權力的制約，首要的是依據大學章程，建立健全內部的管理制度，維護正常的管理秩序和規范的管理操作程序，完善大學內部治理結構，實現管理規范化、制度化、科學化。從目前的情況來看，一是要堅持黨委領導下的校長負責制；二是正確處理書記校長之間“將”、“相”關系，進一步落實校長的行政職權；三是要正確界定和行使學術權力，使行政人員與學術人員“各安其位”；四是發揮教代會等團體組織參與和監督的作用?！毒V要》提出：探索適應不同類型教育和人才成長的學校管理體制與辦學模式，避免千校一面。因此，以上四點僅是一個大的方向，至于如何操作，大學應根據各自的辦學層次和定位建立適合于校情的權力制約機制。山東臨沂師院推出的“項目主管制”，將學校發展計劃和運行任務定為175個工作項目，把學校的院長處長轉變為175個項目主管。從表象看，“項目主管制”旨在減少管理層級，淡化行政級別，而實質則是理順權力關系，明確各自責任?！绊椖恐鞴苤啤被蛟S適應于山東臨沂師院，但不一定適用于其他大學。如對于研究型大學，可以適當突出學術權力的作用，而對于教學型大學則可適當加強行政管理。因此，每個大學中學術權力和行政權力的平衡點是不一樣的，不能統一要求。但無論如何，權力改革的最終目的是促進教育生產力的發展，提高辦學的效能，不受限于改革的具體形式。

（三）創新理性科層制

中國科層制理性不足的原因主要有兩個方面。一是科層制理論本身關于人性的假設具有一定的局限性，馬克思·韋伯認為組織中的人是中立的、完全理性的，不屈從于任何政黨，只是服從于正式制訂的規則和法律。實際上我們現實中大部分人都是“經濟人”，具有趨利弊害的本質，中國當下的科層制是非“理想型”的科層制。二是中國幾千年遺留的世襲官僚制以及造成人們唯上不唯下的國民心態使得科層制發生了變異。然而，科層制并非完全沒有可取之處，問題是當前中國由于理性不足助長了科層制本身易引發的問題，從而導致其功能的發揮出現了變異。因此，目前大學“去行政化”改革的主要目標是竭力改革那些非理性的因素，深挖潛層的詬病，苦練內功，打破所謂的潛規則，建立以效率為中心的法制化、規范化的組織制度。

在大學“去行政化”改革中，我們要處理好補課和創新、繼承和超越的關系，吸取精華剔除糟粕，實現大學行政管理的轉型、升級和優化。一方面，大學應繼續完善理性科層制的行政管理，加大政策法律制訂和執行的力度，不斷凸顯科層制的理性和法制精神，實現大學的規模經濟效益。另一方面，要根據國情和大學的辦學規律對科層制的行政管理進行創新，變等級森嚴的科層行政組織為責任等級組織，壓縮行政層級。如實行“大部制”，減少大學機構設置，對現有機構按照功能進行整合，成立黨務部、發展規劃部、人力資源管理部、教務部、科技管理部、學生事務管理部、公共服務與管理部等[9]，進行徹底的“瘦身”運動，使大學的行政管理恢復其服務、管理和整和的功能。

大學的學術組織結構特征決定了管理的重心在基層，壓縮管理層次，縮減管理部門，按照“就低原則”來處理學校的各項事務，實施扁平化、柔性化、人性化管理，進一步抑制高校的官僚主義作風、提高高校的管理效益。需要提醒的是在實行扁平化管理的過程中，要根據學科的性質適當組建學院，不能無限制的擴大管理幅度。一是領導者的精力和能力受限，二是學院數量多了，大家畫地為牢，各自為政，相互制肘，無法使有限的資源得到共享，這就違背了大學“去行政化”改革的初衷。

（四）多元形式優化資源配置

由于大學是典型的行政與學術的二元結構組織，單一政府計劃管理或市場競爭都不是大學資源配置的最好選擇方式，而只能是政府和市場交替運用，相互補充，實行混合式的管理。

近年來，大學“去行政化”改革在市場方面也進行了嘗試性改革，但大部分限于后勤領域和個別新型院校，具有局部性和單一性。即便如此，僅存的“星星之火”在官僚主義盛行的當下也未能逃脫被“同化”的命運。例如：諸多獨立學院在創辦初期就提出了“以崗定薪，淡化行政級別”，除院領導外，只有主任與秘書之說，當時一大批能干事、會干事、干成事的處級或科級干部自愿到獨立學院工作，使得獨立學院在辦學初期表現出強大的生命力。但時至今日，獨立學院的市場辦學優勢在強大的行政干預下逐漸喪失，一大批干部紛紛回流。從市場的角度看，大學的管理者應被看作是教育資源的經營管理者，資源優化配置應成為其行為的終極目標，而不是所謂的行政官員。隨著高等教育由精英、大眾化向普及化發展，高等教育的競爭愈加激烈，在幾乎所有OECD(經濟合作與發展組織)成員國里，教育選擇和市場競爭已經成為教育改革的基本趨勢。我國大學發展能否走出“行政化”的泥沼，在很大程度上決定于市場的競爭機制和選擇機制的有效引入，否則很難提高學校的體制效率和產出效率。

20世紀70年代，西方國家在政府改革過程中逐步吸收了私營部門的管理經驗和方法，重新定位政府與市場的關系，強調以市場為基礎來提供公共服務，擴大了包括政府在內的公共部門、第三部門和權威性機構等公共管理主體，不僅重視3E(經濟、效率、效能)的實現，同時也重視公平、正義與民主。到了90年代，發展成為一種國際化思潮，被稱為“新公共管理”。以此為鑒，在大學“去行政化”的改革中，應避免政府與市場的非此即彼的雙向思維，廣泛吸納第三部門和權威性機構的參與，因為市場失靈未必能通過政府來彌補，政府失靈未必能通過市場來解決。此外，教育中介、教育拍賣、教育憑證等先進的管理方式在西方已發展得相對比較完善，產業組織理論和新制度經濟學也日益走向融合，我們在去行政化改革中要解放思想，大膽吸收外來經驗，將更有利于解決大學制度的變遷和進一步的創新。

[1]韓建華，葉志堅．高?！叭バ姓钡睦硇詫徱昜J]．教育發展研究，2010，(9)：25-29．

[2]楊德廣，關于高?！叭バ姓钡乃伎糩J].教育發展研究，2010,(9):19-24．

[3]康健，大學“去行政化”難在哪里[J]．北京大學教育評論，2010．8(3)：180-187．

[4]宣勇.外儒內道：大學去行政化的策略[J].教育研究，2010,(6):62-66．

[5][美]R．科斯，A.阿爾欽，D.諾斯.財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集[M]．上海：上海三聯書店，1991：274.

[6]官僚制與中國公共行政變革[EB／OL].http：//darzm．blog．hexun．com/10730358 d．html．2007-07-13．

[7]康寧．高等教育資源配置:規律與變遷趨勢[J].教育研究，2004,(2)：3-9．

[8]熊丙奇．大學去行政化的“破局”與“布局”[N]．文匯報，2010，8(25):5.

[9]丁三青．大學“被行政化”與“去行政化”[J]．中國高等教育，2010,(10):31-32．

林 剛/揚州大學講師，碩士，主要從事高教管理與思想政治教育研究 魏訓鵬/揚州大學講師，碩士，主要從事高教管理和公共行政研究

（責任編輯：劉丙元）