均衡視野下義務教育教師流動機制探究*

●張雷

均衡視野下義務教育教師流動機制探究*

●張雷

教師流動作為教育資源再分配的一種有力形式，可以促進師資的合理配置，保證教育的均衡發展，最終實現教育公平。但是目前山東省的教師流動呈現一種不合理的、單向上位的趨勢，這對于教育的均衡發展起到了消極的影響。本文立足我省教師流動的現狀，深層挖掘教師不合理流動的誘因，并提出了構建合理的教師流動機制的建議。

教育均衡；教師流動；義務教育

教師流動即師資流動，是指教師在不同地域、不同區域、不同學校之間進行交流，輪換執教，以消除師資力量過分懸殊，促進教育資源均衡，保障所有學生平等接受教育的權利，保證國民教育整體水平。

一、教師流動的現狀分析

從教師流向分析，合理的教師流動應該是雙向的、多維度的，但是目前山東省的教師流動更多呈現一種逆向的、單向上位的流動。從近幾年教師流動的現狀分析，教師流動在地域上主要是從中西部欠發達地區向東部沿海開放地區流動；在區域上主要是從農村向城鎮，從城鎮向城市流動；從落后地區向發達地區流動；在校際間主要是從普通學校向示范學校，從非重點學校向重點學校流動；在流動主體上，主要是骨干教師、優秀教師、中高級職稱教師的流動。

二、教師流動現狀原因分析

隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善，原有的教師分配制度逐漸被打破，教師流動已成為不可逆轉的趨勢。但目前在山東省教師流動中出現的單維、逆向等不合理現象，更多的是教育政策上的缺失。

(一)地域間經濟文化基礎的差異

改革開放以來，山東省東部沿海地區實施區域發展戰略，充分利用自身獨特的區位優勢和資源優勢，實現了經濟的快速發展，逐漸拉開了與中西部地區的經濟差距。而且相對于中西部地區，東部地區具有優越的公共文化服務體系，居民的公共文化服務意識以及公共文化服務產品的供給與需求具有明顯的優越性，政府及相關部門提供的文化服務產品性質多樣、形式靈活。而在現行義務教育管理體制下，教育的發展主要取決于當地政府的努力，由于東部地區所具有的經濟文化優勢，因而教育發展水平相對較高，導致了大量教師向東部沿海地區遷移。

(二)城鄉二元社會經濟結構的影響

受我國長期形成的城鄉二元結構影響，城市和農村居民成為兩種不同的社會群體，在社會身份和經濟地位上具有明顯的差距，這種差距對于農村教師當前以及后代的發展都具有潛在的消極影響。加之城鄉二元戶籍管理制度以及勞動就業制度，在城鄉之間筑起一道偏袒城市居民的壁壘，導致教師合理流動的機會變小，農村教師的身份地位很難得到改變。可以說，當前教師不合理流動并非教育本身邏輯衍生，主要是外來不平等環境沖擊的結果。因此，為改變“與生俱來”的身份限制，追求更多的發展機會，形成了農村教師向城市遷移的潮流。

(三)教育發展政策的失誤

《義務教育法》規定，為保證義務教育均衡發展，“不得將學校分為重點學校和非重點學校”。但一些地方政府為塑造形象工程，竭力打造“明星學校”、“示范學校”，集中人力、財力舉辦少數重點學校或窗口學校，抽調大量的優秀教師充實其中。有的地區實行城鄉教師分層工資制，教育財政優先保障城市教師工資，而根據規定對長期扎根農村工作的教師實行的工資上浮獎勵制度，從根本上缺乏落實，導致教師之間經濟差距越來越大。這種高奉獻、低待遇的狀況，影響了教師隊伍的穩定，導致了大量教師的外流。

(四)學校管理方式的缺陷

教師隊伍的穩定需要人本化、民主化的管理。但是不少學校尤其是農村學校領導缺乏人本意識，沒有樹立以教師為本的管理理念，很多領導民主意識不強，管理缺乏民主，管理方式機械、呆板，對教師的管理集權化程度高，使老師失去基本的自由和自尊。而對教師的評價缺乏科學的依據和方法，評價方式單一，極大挫傷了教師工作的積極性。在各種評比、晉升活動中，不能做到公開、公正，教師的努力得不到應有的回報，傷害了工作的自尊心和上進心。部分教師認為在目前工作環境無法實現個人社會價值，他們會進入更好的學校，以求在新的工作環境中獲得自我滿足的需要。

(五)監督機制的不完善

良好政策的實施要依靠強有力的監督機制，但在義務教育發展過程中，由于監督監察機制的不完善，導致很多教育政策的實施沒有落到實處，形成“口頭重視，行動不落實”的現象。政府部門違反教育政策建設重點學校等行為無法得到有效遏制，造成教師資源的不合理集中。在教師工資發放過程中存在的城鄉雙重標準現象難以有效控制；加之地方政府、學校克扣、拖欠、挪用教師工資，向教師攤派、集資等現象時有發生，教師的基本權利無法得到有效保障。而教師在評優、晉升過程中受到不公正待遇時，由于監督渠道的滯塞，無法有效維護自己的合法權益。

三、構建合理的教師流動機制的建議

義務教育作為社會公益性事業，通觀各國教育發展的歷史，在推進義務教育均衡發展過程中，政府都扮演了最重要的角色。我國尚處于社會主義初級階段，要保證義務教育均衡發展，只有政府成為責任主體才有可能。“推進義務教育均衡發展，關鍵在政府，因此應該成為各級政府的首要責任”。[1]因此，義務教育階段教師合理流動，關鍵需要政府的政策支持。

(一)為促進教師流動的合理性、有序性和規范性，保證義務教育的均衡發展，需要縮小地域、城鄉之間經濟文化的差距

第一，建立新型經費管理機制，縮小地域差距。義務教育作為全體國民教育，如果不由中央或省政府進行教育資源的重新分配，地方教育經費的差額無法彌補，義務教育的質量勢必難以得到保證[2]，教育均衡也就成了天方夜譚。如南非采用均衡分配公式(Equitable Share Formula，ESF)制定“學校經費投入的國家規范和標準”來消除地域差別。根據目前義務教育投資主體上移的國際趨勢，在條件成熟的適當時機，可考慮建立中央財政直接負擔義務教育經費管理體制，或由省級統籌、中央和省級財政負擔為主的保障機制。[3]根據農村地區的實際，結合稅費改革的需要，建立科學的農村義務教育投入新機制—“中央與地方分擔，分級管理，按比例適度增長”。[4]在當前形勢下，可以建立省級教育管理機制，統一本省生均公用經費撥款標準，所需資金由省級政府和地方部門按照減免學雜費的分擔比例共同承擔。

第二，實施城鄉一體化工程，推進農村城市化進程。為改變城鄉經濟文化差距日益擴大的事實，需要以實現城鄉一體化為目標，把農村發展放在與城市同等重要的位置，大力推進農村城市化進程。加快社會主義新農村建設，改革長期以來城鄉分割、缺乏聯系的管理體制，建立有利于促進城鄉聯系與溝通的新型管理體制。切實改變城鄉二元社會結構，推進戶籍制度改革，消除戶籍流動障礙，開通城鄉學校教師資源順暢流動的渠道。加快農村基礎設施建設和農村布局調整工作，加大公共財政對農村基礎建設的投入力度。深入開展科技、文化下鄉活動，豐富農民群眾的業余文化生活，提高農村人口的科學文化素養，提升農民的生活品味。建立城鄉銜接的各種社會保障制度，完善農村最低生活保障和農村新型合作醫療制度，積極探索建立農村養老保險制度，保證農村教師在醫療、再教育和子女入學等方面享受市民待遇。

第三，加快薄弱學校改造步伐，促進學校標準化建設。加強對薄弱學校的改造，對辦學條件低于基本要求的薄弱學校，通過采取名校兼并弱校、名校與薄弱學校結對等新的辦學模式限期改造。同時要建立薄弱學校投入保障機制，給薄弱學校政策傾斜，加大薄弱學校的經費投入，同時明確責任，強化監督，確保對薄弱學校的投入落到實處。以實現優質教育資源共享為目標，實施標準化學校建設工程。臺灣在基礎教育階段實行“用一張圖紙建造所有學校”的政策；而古巴把教育資源平均分配給每一所學校。因此，政府要統一辦學標準，加快學校的現代化、標準化建設，使每所義務教育學校的校舍、基礎設施、儀器設備、圖書資料、班額等均達到規定的辦學要求，減少義務教育學校硬件建設中的差距。

第四，統一教師工資發放標準，提高農村教師福利待遇。工資是促進教師合理流動的物質保證，美國教育管理部門以規范師資標準為基礎，實現校際間師資均衡流動；法國統一中小學教師工資標準，為教師的大范圍流動創造條件。因此，為促進教師合理流動，首先需要提高農村和貧困地區教師的工資水平，建議由省級政府確定教師工資發放標準，保證所有職稱水平相同的教師工資待遇相同，保障弱勢地區教師的基本需要和基本權利。其次要提高農村教師福利待遇。在菲律賓，農村教師除享有基本工資外，還享有艱苦工作津貼；而日本對流向偏遠地區的教師除工資外，還增發偏僻地區津貼，對相關教師發放寒冷地區津貼和單身赴任津貼等。所以要建立農村中小學教師津貼制度，落實中小學教師津補貼、補助發放標準，獎勵在邊遠學校、薄弱學校做出突出成績和貢獻的教師[5]。

(二)教師流動作為促進教育資源均衡的有力手段，為規避流動過程中可能出現的缺陷和問題，需要在教育政策上做出規定

第一，完善“以縣為主”管理體制，改革現有教師管理制度。目前教師管理主要實行“教師校管”的方式，這盡管有利于學校對教師的管理，但是阻礙了教師的流動。因此，需要深化教育管理體制改革，進一步完善義務教育“以縣為主”的體制。將教師的管理權限回收到縣，由縣教育行政部門統一聘任、統一管理人事，統一配置師資，學校之間師資力量才可能均衡。[6]可參照日本、韓國等利用公務員管理方式對教師實行統一管理，將教師全面推向市場，打破地方保護主義，逐步淡化教師的單位角色，使教師由“單位人”成為“系統人”，教師的人事關系不受現在工作學校的約束，“人走關系動”，徹底打破校際間師資保護的壁壘，從制度層面弱化學校對教師流動的限制，實現優質教師資源共享。

第二，嚴格實施教師資格準入制度，促進教師專業化發展。為保證城鄉教師起點相同，需要嚴格實施教師資格準入制度，根據《教育法》的規定聘任教師。招聘的小學教師必須具備中等師范學校畢業及其以上學歷，初中教師具備高等師范專科學校或者其他大學專科畢業及以上的學歷，改變農村教師素質低下的現狀。嚴格教師聘任制度，積極做好中小學超編教職工分流工作和缺編教師補充機制，并建立公平擇優、平等競爭的選拔任用機制，以激發教師的責任感和進取心。為提高教師整體素質，積極促進教師專業化發展，需要加強教師職后培訓，尤其是農村教師的教育和培訓，通過各種形式的繼續教育、在職培訓，提升農村教師的學歷層次，提高其實施素質教育和義務教育新課程的教學水平。

第三，制定相關制度措施，促進教師合理流動。借鑒日本、美國等對教師流動的規定，制定流動教師的人選標準。凡是在同一所學校連續任教8年，新教師連續任教6年，年齡在45歲以下的教師(除任教未滿3年的新教師和妊娠、哺乳期的女教師)，都需要參加流動。每次流動的時間小學以4年為宜，初中以3年為宜。每位教師在任教期間至少流動2次。為改變優質師資力量在城市和重點學校不合理集中現象，保證所有教師都參加流動，教育主管部門需要每3-4年對所有教師進行清查摸底，以確定參加流動的教師比例。可以根據學生人數確定每所學校中高級職稱教師的數量，以高級職稱教師師生比1∶200，中級職稱教師師生比1∶50的標準作為基準線，超過此標準的學校要使多余的教師流動到其余學校。為保證教師流動措施落到實處，還需要從制度上加以規定，每年由學校總結教師流動的情況并作為評優及職稱評定的主要標準之一，而且要對參加流動的教師以一定的交通費用和生活費等補助，提高其積極性。

(三)在教師流動的合理機制建立之后，為保證流動教師的合法權益，需要建立各項保障機制，以促進教師流動的長效性和持續性

第一，學校實施民主化管理，保證教師合法權益。建立和完善教師代表大會制度，定期召開全體教職工大會，學校的重大決策要經過教師代表大會討論通過，使所有教師包括流動教師有機會參與學校的民主管理，能發表自己的正確見解。提高學校管理水平，建立符合學校實際的教師管理規章制度，并征求全體教師的意見，力爭體現所有教師的權益。對教師的評價要科學、合理、平等、有效，不以單一的方式和標準評價教師的教學工作，要更多考慮教師的內隱勞動。完善政務、財務公開制度，及時把政務、財務有關情況向全體教師通報，在才、財、物管理上做到公平、公開、公正。另外要健全教師申訴制度，暢通管理部門信息，使教師受到不公正待遇時，有維護自己合法權益的途徑。

第二，完善教育監督評估體制，保障流動教師合法權益。政府部門要加強對教育的監督監察力度，制止一切“標志性”、“政績性”重點學校建設行為，使縣域內義務教育學校的校舍、教學設施和師資等條件大體相當。各地要實行縣長負責制，不得以任何名義向教師集資，切實保障廣大教師的權益。防止中途截留農村教師補助資金，將是否拖欠克扣農村義務教育教師工資作為政績考核的重要內容，并對拖欠克扣農村義務教育教師工資的情況予以通報，對有關領導要追究責任。借鑒英國對中小學的督導評估引入市場機制，實現社會化的做法，逐步建立規范化、科學化和制度化的義務教育均衡發展監測評估體系，定期對轄區內義務教育學校間的差距進行監測和分析，并以適當方式予以公布，接受社會監督。

第三，保證教師流動制度化，建立科學的評估機制。在制定教師流動政策時應當全面考慮各方面的利益，充分保護流動教師的利益。有關部門應通過咨詢、調查、調研，切實了解利益涉及者的感受，制定并完善相關的制度；同時保持政策的穩定性，消除教師對政策執行時的疑慮，為政策實施鋪平道路。為保證流動教師發揮均衡教師資源的作用，需要建立一套完善的評價措施對流動教師進行評估。改變現有的絕對性評價標準，通過縱向比較流動教師在先后學校的表現，引入發展性評價方式客觀評價教師流動的個體效果；通過評估流動教師對學校教育教學的影響即教師流入后，對本校學科教學工作起到何種作用，對教師后期培養形成指導性的意見，同時也對今后教師流動起到借鑒作用。

[1]葉忠．義務教育階段區域內公辦學校差距分析[J]．教育導刊2007，（5）：36.

[2]鐘啟泉，金正揚，吳國平.解讀中國教育[M]．北京：教育科學出版社，2000．10：102．

[3]江西省教育科學研究所課題組．農村義務教育經費保障機制改革中若干問題的思考[J]．江西教育科研，2006，(10)：23．

[4]瞿葆奎，鄭金洲．中國教育研究新進展·2003[M]．上海：華東師范大學出版社，2005．1:163,156.

[5][6]汪丞．教師定期流動制度—促進校際師資均衡發展的一種思路[J]．中國教師2006，（2）：16.

（責任編輯：陳培瑞）

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張雷/山東師范大學教育學院

*本文系山東省哲學社會科學重點研究課題“山東省義務教育管理體制改革與創新研究”研究成果之一，項目編號：07JDB037。