農耕用地流轉問題探析

李濤強

(河北經貿大學經濟研究所,河北石家莊 052160)

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農耕用地流轉問題探析

李濤強

(河北經貿大學經濟研究所,河北石家莊 052160)

隨著我國經濟的不斷發展,城鄉二元化問題越發突出,而解決好農村問題,農業土地的利用是關鍵。解決農村土地問題最主要是提高農村土地利用效率,這就需要最大限度地促進農村土地流轉。影響我國農村土地流轉的因素包括現有制度、糧食安全、生活保障三個方面,政府應明確農民對土地的使用權,努力引導土地使用權的流轉方向;保證與土地利用總體規劃相一致;充分發揮政府的服務職能;建立土地流轉管理機構;依托鄉、村集體經濟組織,培育土地流轉中介機構,為流轉雙方提供法律、政策幫助。

農業用地;流轉;自主買賣

一、我國農村土地現狀及流轉需要

我國在工業化的進程中,工商業的發展突飛猛進,而農業的發展卻相對滯后,嚴重制約著其他產業的發展并影響到整個國民經濟的發展。農業、農村、農民問題成為現代化進程中最棘手、最復雜而又繞不開、必須解決的問題。而土地是發展農業最基礎、最重要的資源,解決三農問題,核心是解決農村土地問題。

關于我國農村土地問題的現狀,蘇志超教授有一個經典歸納:土地面積小,人口壓力大;權益分配不公平;利用狀況不合理。一方面,部分農業人員進城務工之后,農村土地出現了撂荒閑置的現象;另一方面,長期以來,我國農村土地僅僅被作為一種農業生產資源使用,其具有的重要的資產價值卻無法發揮出來。這樣的現狀導致廣大農民集體守著惟一可與城市資源相媲美的寶貴的農地資源卻不能致富,甚至形成守護農地就是守護貧窮這樣一種觀念。農地對于農業融資、農村發展、農民致富沒有起到應有的作用,這意味著農地資源的極大浪費。

解決農村土地問題,最核心最重要的是提高農村土地利用效率。要提高農村土地利用效率,農村土地的市場化、資本化是必然選擇,這是我國農業發展的出路所在。但是,這并不是一蹴而就的,需要一個長期的漸進的過程,其間必須考慮到耕地的保護、土地的社會保障職能以及如何最大程度地避免土地市場化、資本化可能導致的種種負面影響。

二、影響我國農村土地流轉的因素

1.現有制度對農地流轉的影響

農地由集體所有,是人民公社化運動的結果。為了保障農村土地的集體所有,就有必要對農村土地的流轉進行限制。1987年修改《土地管理法》之后,國有土地已經可以通過“招拍掛”直接轉讓使用權和收益權,但農民的集體土地進入市場的合法通道至今懸而未決。從整個土地制度看,農地有了 2002年的承包法,已經明確了使用權、收益權和轉讓權都歸承包農戶。但是實踐中,土地承包經營權的流轉數量卻是非常有限的,許多農民外出務工,土地流轉不出去只好閑置,造成土地資源的巨大浪費。流轉權的放寬并沒有解決農地流轉的問題,原因在于使用權限和年限的不明確。

由于所有權和使用權的分離,流轉出的土地到底能在多長時限內為承包者所用并未有明確規定,也就是說土地在流轉中承包者有著不確定的預期,這就使得政策面的缺失增加了土地流轉的糾紛和風險。同時,土地流轉工作程序不明確,當然也遠沒有形成氣候,滿足不了農業結構的調整、發展效益農業和適度規模經營而對土地流轉的政策指導之需要。

另外,土地流轉不規范,缺乏契約約束。農戶間的自由流轉大多為口頭協議,缺少書面合同,矛盾糾紛難以避免;私下流轉大多不申請、不登記、不報告,集體經濟組織也較難干預,流轉無序;農戶委托集體經濟組織的,也缺少農戶委托書,統一發包中由于對預期增值認識不足,客觀上也造成對農民、集體利益的損害,甚至導致取消農民的土地承包權,造成不穩定因素。

完善交易制度,明確耕地流轉中雙方權益是十分必要的。只有將農民對土地所具有的權利明確地以契約的形式發放到他們手中,農民在進行土地流轉交易時才能訂立具體交易契約,雙方才能夠更好地按照契約履行各自的義務。

2.糧食安全對土地流轉的影響

農村土地中的耕地是解決我國十幾億人口糧食問題的物質保障,耕地的保護是當今繞不開的重要課題。根據《國土資源公報》,2007年全國耕地 18.26億畝,凈減少 61.01萬畝,減幅 0.03%。然而中央政策一再強調堅守 18億畝耕地“紅線”不能觸碰。土地的自由交易與流轉可能導致農地用途的改變而減少耕地面積,危及糧食安全。目前我國糧食生產總量雖然很大,但人均口糧只有四百余千克,還沒有達到國際公認的人均糧食 500千克的過關線。耕地的保護是農村土地政策的重心所在。

首先,耕地轉其他用途在一定程度上是不可逆的。一旦耕地大量減少國內出現糧荒現象時,想要退工還農在短時間內難以實現。另外,有學者根據世界糧價和我國耕地轉商業用地所能帶來的收益,計算得出我國不必對耕地用途進行限制,即便國內出現糧食短缺,我們也可以用耕地用途改變所帶來的收益從國際市場購買糧食以滿足國內需求。但是,2008年出現的世界糧荒問題,充分說明了世界糧價的不穩定性,國內受國際糧價影響較小也得益于我國糧食自給能力較高。另外,作為人們基礎生活所必需的糧食一旦出現問題,所帶來的恐慌及影響是不能用簡單的價格計算得出的。因此,在流轉過程中對耕地用途進行限制是十分必要的。

也正是由于對土地用途的限制,種植農作物收益較小,農民手中小塊的土地成了“雞肋”,所以,只有在大規模種植情況下才能調動農民種植的積極性,土地的流轉有助于提高土地的聚集度。賦予農民自主選擇土地處置的權利,可以讓他們從土地中獲取最大的收益。

3.農民生活保障對土地流轉的影響

當前我國廣大農村的現實是農村土地不僅是農業最基本的生產資料,而且是廣大農民最基本的生活保障。盡管隨著社會經濟以及城市化的發展,第二、三產業繁榮壯大,可以大量轉移農村剩余勞動力,增加農民非農收入,從而弱化農地的社會保障功能。不可否認,農地對于農民的社會保障功能的確需弱化,因為由農地來承擔農民的社會保障功能實在是城鄉二元體制之下,城市社會保障無法覆蓋廣大農村的無奈之舉,農地對農民的社會保障也是最低保障。但這不意味著我們為了保證農民的最低保障就要去限制土地的流轉,恰恰相反,我們要賦予農民自主處置土地的權利,因為基于“經濟人”思想,在信息完全的情況下,市場主體有能力做出為自身帶來最大化福利的決策。而政府需要做的是保證農民能在公平的環境下進行土地的流轉。并且現在我國正在加緊對農村社會保障體系進行建設,如果農民能夠通過農地流轉積累資金從而尋求到其他更穩定的保障 (如養老保險、自身事業建設等),將更好地提高他們的生活質量。

三、促進農地流轉的政策建議

1.政府應明確農民對土地的使用權,對農民耕地以明確的權證形式發放到其手中,便于其交易權限的明晰。并向農民宣傳國家的農村政策,宣傳市場經濟新形勢,使農民意識到承包權和經營權相分離是一種發展趨勢,引導廣大農民正確處理短期利益和長遠利益的關系。讓使用權在農民手中發揮到最大作用。

2.努力引導土地使用權的流轉方向,保證與土地利用總體規劃相一致。具體來說,土地使用權的流轉,在經濟條件較好的地方應向農業園區和規模化、集約化的方向發展,而在經濟條件較差的地方,應鼓勵向農業大戶、示范田、種田能手流轉。在嚴格土地使用條件的基礎上,走市場化道路,采用招標、拍賣等形式進入市場公開流轉。

3.充分發揮政府的服務職能作用。各級政府依法監督、管理農村土地的合理使用,為土地使用權流轉提供法律、信息服務,收集發布供求信息,規范土地流轉程序,處理好各方面的利益關系。加強對市場機制的培育和監督:一方面通過引入市場機制來合理確定地租、地價,保證農戶流轉土地的合理受償,防止農民因失去土地而陷入困境,另一方面通過建立市場機制來減少村集體對農民正當土地買賣的干擾和政府的不當干預,真正落實好農民經營的自主權,使農民可以自主地按照市場情況來做出是否流轉的決定。通過立法和監管杜絕土地非法流轉導致大規模土地兼并、加劇貧富差距的傾向。

4.建立土地流轉管理機構。建議在各級土地管理部門內部設立土地流轉管理工作機構,并賦予相應的管理職權,對土地的用途、項目等進行規范化管理,可針對不同質量的耕地區別對待,對那些商業區位優勢明顯的土地,可讓開發商提供面積或產糧效力相近的新開墾或新退耕的土地進行贖換,提高土地利用效力。對于既有的產量較高且又適于大面積耕作的土地要進行嚴格限制,允許其更為寬松的轉讓,促進規模種植的形成,提高耕種者收益預期。并對土地流轉過程實行監管,提高工作透明度,使農村集體土地使用權流轉管理更趨優化、更加有效、更為合理。

5.依托鄉、村集體經濟組織,培育土地流轉中介機構。其職能是為流轉雙方提供法律、政策幫助,收集土地流轉信息,為土地流轉搭建平臺。這樣做的好處在于,既可以通過透明的市場化運作為土地流轉提供各種信息服務,又可以通過建立長效的土地流轉機制,將農村集體土地使用權的流轉推向市場。

四、結語

農村土地資源無疑是農村乃至整個國家最重要、最寶貴的資源,但其同時具有資產屬性,只有在流通的過程中才能發揮其巨大的資產價值。應在耕地保護、糧食安全、保障農民基本生活、防止土地兼并等原則底線內,最大限度地放開放活農村土地使用權的流轉,并賦予農民自主流轉權。土地流轉是一個龐大的工程,又因為地域和土地質量等多種因素的影響,應允許地方政府在保證地區糧食產量和農民權益的前提下,進行小范圍區域的改革實驗,探索出更多有效的土地流轉方案,完善土地流轉過程。

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F321.1

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1002-2880(2010)09-0068-02

(責任編輯:梁宏偉)