高校學生懲戒性規章的法理學分析

● 王 穎

高校學生懲戒性規章的法理學分析

● 王 穎

高校制定懲戒性規章來自于法律法規的授權，為了達到維護秩序，建設和諧校園的目的，在制定時應遵循法律優位原則、適度比例原則和行政參與原則。同時，執行過程中要做到執行程序合法，監督機制完善；行政行為公開，過程透明高效；教育目的明確，注重教育引導；權利救濟及時，渠道多元暢通。

高校；學生懲戒性規章；法律；原則；處分

隨著大學生質疑懲戒性規章案例的不斷出現，以及學生維權意識的增強，使得高校學生懲戒性規章引起了法學界和教育界的普遍關注。本文試從法學的角度對高校學生懲戒性規章進行分析，以期為高校正確制定和執行學生懲戒性規章提供幫助。

一、高校學生懲戒性規章的法律依據

高校制定懲戒性規章的權利來自于法律法規的授權。學校雖然不是行政機關，但基于其獨立的法人地位和辦學自主權[1]，它可以為實現辦學宗旨而獨立自主地對學生進行教育管理。高校學生懲戒性規章的法律依據源于：《中華人民共和國教育法》第28條規定了學校擁有按照章程自主管理，對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分等權利。同時，第43條規定受教育者應當履行遵守所在學校或者其他教育機構的管理制度的義務。《高等教育法》第53條指出“高等學校的學生應當遵守法律、法規，遵守學生行為規范和學校的各項管理制度……”。教育部2005年3月頒布的《普通高等學校學生管理規定》第28條也規定了“學校對學生作出開除學籍處分決定，應當由校長會議研究決定”；第52條規定“對有違法、違規、違紀行為的學生，學校應當給予批評教育或者紀律處分”；第53條將紀律處分分為：(1)警告，(2)嚴重警告，(3)記過，(4)留校查看，(5)勒令退學，(6)開除學籍。 其于以上法律、法規的規定，高校為了維護校內正常的學習生活秩序，制定出了一系列對違反特定義務或未達到規定要求的在校學生，采用致使學生承受不利負擔，并作出書面決定的非難性或懲戒性措施。[2]

二、高校制定學生懲戒性規章的法律原則

高校制定校規尤其是懲戒性規章，固然屬于學校自治權的范圍，它的目的在于建構內部紀律，維護團體秩序，但同時又是一項非常嚴肅的法律行為，應該遵循基本的法律原則。

（一）法律優位原則

法律優位原則要求下位規范不能與已有的上位法律規范相抵觸，否則就是無效的。在高校的懲戒性校規中，違反法律規定的情形較為多見。如有的學校無視有關上位規范的規定，隨意擴大退學、開除學籍等的范圍，設定條件不嚴謹，出現大量侵犯學生受教育權的案例。在懲戒實踐中，有很多的高校直接以其內部規則對學生作出不利的處理決定，而不顧規則本身的合法與合理，致使國家法律在學生懲戒過程當中的功能被有意或者無意的漠視和虛置。[3]例如，某大學《學生公寓管理制度及規定》中提到：“使用煤油燈、酒精爐、熱得快等自炊、取暖者，除沒收器具外，罰款50元”，“……逾期不交者，將給予加倍罰款；拒不繳納罰款者，將給予警告以上處分。”類似的規定雖然旨在建立良好的生活秩序，卻在無意中侵犯了學生的財產權。我國《行政處罰法》第15條規定：“行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施。”第17條規定：“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰。”可見，只有國家行政機關和經授權的管理公共事務的組織，具有行政主體資格，才擁有行政處罰權。學校是事業單位；當然也就沒有行政處罰權、無權對學生進行罰款。[4]

（二）適度比例原則

行政法上比例原則的基本含義是指行政主體實施行政行為應兼顧行政目標的實現與相對人權益的保護，在作出的行政決定可能對相對人的權益造成某種不利影響時，應將這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內，使“目的”與“手段”之間處于適度的比例關系。[5]教育部2005年頒布的《普通高等學校學生管理規定》在規定“對有違法、違規、違紀行為的學生，學校應當給予批評教育或者紀律處分”的同時，還規定 “學校給予學生的紀律處分，應當與學生違法、違規、違紀行為的性質和過錯的嚴重程度相適應”。這也說明，在高校制定懲戒性規章時，需要充分貫徹比例原則。對學生權利的限制必須是出于維護正常的教學管理秩序所必要的而且是傷害最小的。例如，有的高校規定每門課逃課或者被點名3次以上未到者，則不允許考試。不允許考試就意味著該門課的學分拿不到，再嚴重點學分不夠就拿不到畢業證、學位證，這是與比例原則背道而馳的。高校在懲戒性規章中要注意維護團體秩序和保障學生合法權益間的平衡，在懲戒事項的設定上不宜隨意擴大規范內容，在懲戒種類規定上，需要注意過錯行為的性質、后果，并以此設定相應恰當合理的處罰類型，做到“過罰相當”過錯與處罰相適應。[6]

（三）行政參與原則

行政參與原則是指法律上所確認的為保障受行政活動結果影響的人有權參與到行政管理之中并對行政決定的形成發揮有效作用的原則。行政參與原則要求高校在制定學生懲戒性規章時應切實保障學生的民主參與權。盡管學生沒有參與校規校紀制定的法定權利，但從學校民主管理的角度出發，應當允許學生參與討論制定與自己密切相關的規章制度。這樣可以集思廣益，使學生的意見和建議能通過正當途徑得以表達，充分體現以人為本的管理理念，同時，在其實施過程中會得到學生的尊重和支持，減少阻力，提高學生遵守的自覺性。[7]《普通高等學校學生管理規定》第41條指出，“學校應當建立和完善學生參與民主管理的組織形式，支持和保障學生依法參與學校的民主管理”。懲戒性規章是關乎學生切身利益中比較敏感的規章，讓學生充分參與到懲戒性規章的制定過程中，給與學生充分的機會表達自己的觀點，同時決策者對這些主張應予以認真、實質性的考慮。這樣能夠提高規章在公正性、合理性方面的標準，便于它們的順利施行。同時，學生參與懲戒性規章的制定，能夠強化學校的民主行政意識，克服專斷和任意性。對高校管理者而言，為了增加教育管理工作的針對性、有效性、規范性，制定一些懲戒性規章是必需的，但是管理者在制定、貫徹制度時，很容易忽視或淡化制度本身的內在功能，更不會去研究它的制定宗旨和精神，而只是把它作為激勵或者約束教育學生的一種工具，更有甚者僅僅強調其約束懲罰功能。比如很多高校制定與大學生切身利益密切相關的一些規章時，都是由學生主管部門醞釀制定的，基本上不征求學生意見，結果在實施過程中不斷招來學生的非議。

三、高校執行學生懲戒性規章的法律要求

高校在執行學生懲戒性規章對學生進行處分時，要嚴格按照法律的要求，本著“教育為主”的目的，從保護學生權利的角度出發，使學生懲戒性規章得以貫徹落實，真正達到維護秩序，建設和諧校園的效果。

（一）執行程序合法，監督機制完善

學生懲戒性規章較之其他方面的規章在執行時更要嚴格依法進行，若稍有不慎，則會直接侵害學生利益，產生管理上的法律糾紛。《教育法》第42條規定：“受教育者享有對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟的權利。”《普通高等學校學生管理規定》第55條指出：“學校對學生的處分，應當做到程序正當、證據充分、依據明確、定性準確、處分適當”。但在實踐中，學生違反懲戒性規章受到處分的案件中，很少有能夠依照這個程序來進行的，大多都是由學校主管部門直接作出書面決定張貼于學校的宣傳欄上。更有甚者，由于學校宣傳力度不夠，很多學生都不知道本校的申訴委員會設置在何處，如何申訴等等。結合目前高校懲戒性規章的事實情況，高校有必要成立專門處理有關學生違紀、違規事件的紀律委員會，吸收學生代表、教師代表、行政部門的代表參與評議，保證委員會的中立和公正。在作出處分之前，聽取學生的陳述和申辯。[8]搜集掌握充分、客觀、合法的證據；作出處分時，出具處分決定書并告知學生可以提出申訴及申訴的期限；作出處分后，應將處分決定書送達學生本人。同時，要建立完善的反饋監督機制，及時彌補和修正懲戒性規章的不足，根據外界環境因素的變化而加以完善。必要時，還需要通過司法審查機制，利用司法力量在處理個案時選擇適當方式對懲戒性規章實施審查，實現司法力量對高校制定懲戒性規章的監督。

（二）行政行為公開，過程透明高效

行政公開是行政主體在行使行政職權時，除涉及國家機密、商業機密和個人隱私外，必須向行政相對人及社會公開與行政職權有關的事項。“陽光是最好的消毒劑”，行政行為的公開既可以方便社會公眾對行政主體的了解和監督，增進行政相對人對行政主體的信任，又可以幫助行政主體克服官僚習氣，保持行政主體的廉潔和高效。行政公開要求高校在執行懲戒性規章時，對違規違紀學生作出處分的全過程應高效透明，不僅要公開作出行政處分的依據(法律依據和事實依據)及作出處分的過程，而且要公示作出處分的管理人員名單。對于重大處分，還應在處分前舉行聽證。據報道，華東政法學院率先在處分學生前舉行聽證會，并決定涉及學生的重大處分和學校其他重大決策都要舉行聽證會，在公開平等、程序公正的基礎上管理學生事務。[9]關于處分結果，必須向相對人學生公開。為了達到教育警示的目的，對于一些具有重要的，涉及高校學生管理公開利益的內容可以向全校學生公開。

（三）教育目的明確，注重教育引導

《高等教育法》第4條明確了高等教育的目的最終表現在通過教育的手段使大學生得以全面發展。高校管理的主要工作對象是思想活躍的大學生，即使再完善的規章制度，也不可能對他們的全部行為實行控制。在懲戒性規章施行過程中，應堅持教育貫徹始終，充分考慮到不同情境及學生的個別差異，采取合乎情理并與教師職業道德規范相一致的方式，符合學生身心發展的規律及其特點，不應有辱學生人格或損害其身心健康發展。[10]懲戒的目的不是讓違紀學生背負精神的包袱，而是為了使學生改正錯誤，得以更好的發展。學生違紀的背后是思想問題沒有解決，有些學生違紀后一經被發現追究，心理立即產生雙重壓力：周圍老師、同學對他的異常看法；處罰對其學位、前途的負面影響。尤其是違紀程度已達勒令退學或開除學籍的學生，他們很難面對現實，便處處想法逃避。此時，學校各方面應嚴密開展教育工作，在管理中滲透教育，寓教育于管理之中，堅持嚴格要求與啟發學生的主動性、創造性相結合，行政管理與正面教育相結合的原則，在嚴厲批評的同時又施以耐心說服教育，曉之以理，積極引導，鼓勵他們克服不足，朝正確方向發展邁進。

（四）權利救濟及時，渠道多元暢通

高校在執行懲戒性規章時，對失范學生進行處分，難免會使學生權益受損，故應完善學生的權利救濟機制，使學生的權利救濟及時，渠道多元暢通。我國高校管理中帶有明顯的“行政本位”色彩，處分學生時一般是“先處理，后告知”，事實上剝奪了學生的陳述權、申訴權、申辯權。《教育法》第42條規定，學生有“對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等權利，提出申訴或者依法提起訴訟”的權利，這為維護學生的權利確立了法律依據。高校應該健全申訴制度：包括合議制(對涉及學生重要權益的處理決定不應由某一個人做出，應由多人組成的委員會集體參與)[11]、聽證制(處理決定作出前，給當事人發表意見、進行申辯的權利)、學生仲裁委員會(校內各方代表共同對學校行政行為進行審查)；同時還要及時疏通學生向上級教育行政部門進行行政復議和向人民法院進行行政訴訟的渠道。當然，在對學生進行懲罰的同時，應不忘教育的目的和初衷，從制度上為其提供積極改正的保障，提供改過自新的機會，如補充“受處分學生在接受處分后，表現優秀者，可給予解除處分”等規定；對于觸犯法律，性質不是很惡劣，社會影響不大的，經受一定刑事處罰的學生，如被判緩刑的，在剝奪學籍是否一概持否定態度可予以考慮。[12]

不管是申訴也好，提起訴訟啟動法院司法審查也好，都是事后救濟。這種救濟往往成本高，耗時長，效率低，治標不治本。對學生和學校來說都存在無形的損失，無法達到最初教育的目的。“制定政策還要考慮代價問題”。因此，應該建立完善的規章制度，尤其是懲戒性規章更應該合法、合理。將權利的侵害抑制在襁褓中或及時在學校和教育行政機構內部解決，學生的合法權利會得到更好的維護，也更有利于高校法制化管理。所以，構建適用法律原則得當、執行符合法律要求、權利防御機制完善的懲戒性規章制度具有很強的現實價值。

[1]劉標．高校規章制度的行政法學分析[J]．蘇州大學學報(哲學社會科學版)，2004，(4).

[2]沈巋．析論高校懲戒學生行為的司法審查[J]．華東政法學院學報，2005,(6)．

[3][6]李永林．論高校懲戒性校規的行政法規制[J]．湖北行政學院學報，2008,(4)．

[4]張弛，韓強．學校法律治理研究[M]．上海交通大學出版社，2005．102．

[5]尹曉敏．高等學校學生管理法治化研究[M]．浙江大學出版社，2008.

[7]張小濤．高校學生管理規章制度的制定原則分析[J]．教育與職業，2008，(11)．

[8]譚曉玉．權利與權力的沖突與平衡[C].勞凱生．中國教育法制評論(第 4 輯)[A]．教育科學出版社，2006．84．

[9]何連第．處分學生前，先給陳述權[N]．文匯報，2000-5-17．

[10]勞凱聲．變革社會中的教育權與受教育權：教育法學基本問題[M].教育科學出版社，2003．411．

[11]姜國平．學校規章制度的法學分析[J]，中小學管理，2003,(5)．

[12]李萍萍．以生為本，合法建章——淺論高校學生懲罰性規章制度的建設[J]．寧波教育學院學報，2008,(4)．

王 穎/曲阜師范大學教育科學學院

（責任編輯：陳培瑞）