區域教育政策行為與地方教育發展

● 楊潤勇

區域教育政策行為與地方教育發展

● 楊潤勇

隨著我國教育管理分權戰略的逐步實施，地方教育政策系統逐漸完善。區域教育政策日趨重要。區域教育政策具有地域性、強制性、動態變化性，以及承上啟下、便于操作執行等特征。區域教育政策及其政策行為直接影響著地方教育發展的方向，是地方教育發展的內在動力所在，成為制約地方教育發展的關鍵因素。

區域教育政策；政策行為；地方教育

在我國教育改革實踐中，隨著二十世紀后半期開始的計劃經濟向市場經濟體制的轉軌，我國的公共教育權力實際已經在悄然發生變遷。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》明確指出：“改革管理體制，在加強宏觀管理的同時，堅決實行減政放權，擴大學校的辦學自主權”；基礎教育開始實行“地方負責、分級辦學、分級管理”的體制。這個規定表明我國高度集中的教育權力開始出現向地方、向下分權的趨勢。這種權力的轉移必然會使政府行政行為的環境和教育政策的環境產生根本變化。

以縣級區域為例，2001年《中共中央關于基礎教育改革與發展的決定》頒發，農村基礎教育“以縣為主”新的管理體制形成后，從政策科學的視角來看，“地方負責、以縣為主”實際上從很大程度上改變了縣級區域教育政策系統的功能范圍。“……除大政方針和宏觀規劃由中央決定外，具體政策、制度規劃的制定和實施，以及對學校的領導管理和檢查，責任和權力都交給地方”的規定意味著，區域教育政策制定者、決策者發生了極大的變化。縣級區域教育政策系統的運行將從以執行中央教育政策為主要任務轉向在重點執行上級教育政策的同時具有了相當的本區域教育政策制定權。這種領導體制的改革，使得地方一改過去那種單純地作為服從主體的被動局面，有可能依據本縣區域教育的特有資源優勢與發展實際，抓住縣域教育發展中的主要矛盾，制定和實施帶有地方教育戰略性選擇的區域教育政策，從而形成本地區獨特的區域教育發展模式，極大地影響著地方教育發展。

新的歷史時期，對區域教育政策及其行為規律的研究是廣大教育管理者面對的一個新課題，對做好地方教育管理工作有著重要的現實意義。

一、區域教育政策及其行為特征

（一）區域教育政策的基本概念

以不同區域社會經濟背景條件為依據的、以一定行政區劃為空間范圍的有一定特色的地方教育，稱為區域教育。區域內的教育管理、教育教學的性質、內容、方法、手段等諸方面及相應外部支持系統具有統一性和相關性。

區域教育政策，是指一定區域的地方政府(尤指教育行政部門)為了有效地發展本域教育和完成一定時期的重要任務，在國家及上級教育政策的要求和指導下，結合本區域教育實際，對有關區域內教育發展的全局性行動確定發展目標、行動準則以及采取一系列措施手段的過程。

（二）區域教育政策的基本特點

在國家政策、自然環境等外部因素相近的前提下，區域教育的形成與發展的結果都主要歸根于區域教育政策這一內因的作用。與國家宏觀政策相比較，區域教育政策顯示自己獨特之處。

1.區域教育政策具有地域限制性

區域教育政策是由各級地方政府所制定并實施的政策，這種政策的效力表現出有限性的特征，即一定層級的地方政府只能在自己管轄的區域內行使教育政策制定與執行的權力。這是區域教育政策最為顯著的一個特點，這一特點決定了不同區域間教育的不同個性、相同時期內的不同水準以及教育發展的模式。

2.區域教育政策的承上啟下性

區域教育政策與國家總政策、基本政策相比較，應屬具體政策之列，它往往是在國家教育政策的指導下，結合本區域的教育實際情況，就如何貫徹國家教育政策和解決本地方實際問題所作的一些相對來說比較具體的規定。同時，區域教育的中觀性特點使得任何區域對下一級的教育都負有指導和調控的責任，這就意味著區域的教育政策對本級區域的所轄教育部門具有指導意義，也是下級管理教育活動的基本原則。因此，區域教育政策具有承上啟下的作用，在政策體系結構中具有特殊的橋梁作用。

3.區域教育政策具有強制性

區域教育政策的這一特點表現在，一方面，區域教育政策對所轄部門管理決策具有指導意義，對下屬產生了一定的強制意義；另一方面，也是更重要的一點，沒有權威的政策就是無效的政策。政策是“政治系統權威性的輸出”。[1]就是說，具有權威性的政策對執行行為能起一種規范和約束作用，使其成為具有強制性的特征。區域教育政策只有在本區域樹立權威，具有強制性，才可能得到有效遵守和執行。

4.區域教育政策具有動態變化性

區域教育政策并不是一成不變的靜止條文，而是一個不斷完善和發展的動態過程。其中的影響因素不外乎國家政策的變化以及區域內政治、經濟、社會各項事業發展的推動。當然，區域教育政策的變化應是在國家教育政策指導下進行的，而且這種變化性也是于其自身的相對穩定性為前提，否則就無法產生應有的政策效力。

5.區域教育政策具有較強的可操作性

具體政策本身就是貫徹執行總政策和基本政策最直接最具體的形式和手段，因此一般具有較強的可執行性。正是由于作為具體政策的區域教育政策與區域教育實際發生最緊密地聯系，處于前沿位置，因此其目標和任務就應該具體而明確，解決問題的方式具有可操作性。即要求區域教育政策在程序、規則、手段、日程等具備較強的明晰性。

（三）區域教育政策的行為特征

區域教育政策本身的特性，必然會造成不同區域政策行為的差異。

1.區域教育政策行為是特定區域內的地方政府行為，不同區域之間的區域教育政策行為既有相對的差異性又有一定的趨同性

任何區域教育政策行為無不受到區域內諸種特定的條件影響，區域內政治、經濟文化等差異，勢必會造成區域教育政策行為的差異，也會造成區域內教育發展的結構、規模、效益的差異。而且，這種作為行為結果的差異性反過來也會對未來的政策行為產生影響。這種交互影響的最終現象應該是區域教育政策行為呈現新的差異性。但是，由于區域教育畢竟是國家教育統籌下的區域教育，所以區域教育發展的最終目標是幾近一致的，況且，盡管在一定時期內區域教育發展速度有所差別，但發展的方向是沒有區別的。為了促成最終目標(達成區域教育之間的發展平衡)的實現，國家教育政策也會實施干預措施；而且，在某些時期不同區域由于受國家政策的影響和限制，在教育發展上，區域之間確實存在很多相似之處。這就不可避免的使區域間的教育政策行為具備一定的趨同性。

2.區域教育政策行為是區域地方政府在區域內的教育政策制定與執行的實踐活動

就是說行為的對象是區域教育事業及其相關的“人”和“事”。因此，區域教育政策行為除了遵循公共政策運行的規律外還要遵循區域教育發展的規律。

3.區域教育政策行為的特殊性

這種特殊性具體體現在：在區域教育的運行和發展中，區域教育行政部門起著關鍵作用。教育的發展有其內在的規律性，區域教育更有其特殊的規律性。重視區域教育發展的特殊性本身就是尊重教育發展規律。而區域教育政策行為本身正應該是在尊重這種規律下實施才會產生積極的效果。區域教育政策行為的特殊性還表現為政策制定主體與執行主體的高度一致性，實際上，如果我們承認區域教育行政部門在區域教育政策行為中主導作用，那么相當程度上就存在著區域教育行政部門“自己制定，自己執行”政策的特殊狀況，這樣區域教育政策制定行為與執行行為之間由于政策主體的一致性而產生某種特殊的關系。

4.當前區域教育政策行為范式的傳統性①

教育政策活動范式是在特定的教育政策環境中形成的教育政策實踐活動的一般模式。教育政策活動的范式往往表現為：教育政策的話語模式、教育政策價值目標及其結構、政策活動的特征(政策活動主體及其關系的特點)等方面。“傳統教育政策活動中話語模式的主要特征是國家中心與行政機關中心。在傳統的教育政策活動中，政府及其相關行政機構是唯一合法的公共教育決策中心和最主要的利益主體”。[2]行政機關中心是國家中心論的一種自然延伸，也被稱為“行政機關范式”。區域教育政策行為仍突出地受這種傳統范式的影響。

二、區域教育政策直接影響著區域教育發展

區域教育政策主導著區域教育的發展方向，區域教育政策行為是地方教育發展的巨大推動力，規定和制約著區域教育的發展模式。

在我國，區域教育已經形成，并將在我國長期客觀存在。這種狀況一方面說明了區域教育是區域教育政策運行的必然結果，另一方面也預示著區域教育政策對區域教育發展的重要作用。兩個方面都說明，區域教育政策將會對地方教育發展以及教育發展模式形成有著至關重要的影響。

（一）區域教育政策推動地方教育發展

從現實意義來看，不同行政區域的教育已經顯示出不同的個性，具有特殊性，也就是說區域教育是客觀存在的。對這種特殊性的研究直接關系到我國教育的發展，對全面認識我國教育發展有所幫助，也是展開區域教育政策相關研究的基礎。

區域教育應形成相對獨立的管理機制，具有統一的組織、計劃、協調控制等。由于區域教育利益主體、管理主體的差異，加之區域教育發展的條件不同，在區域之間，區域教育管理的基本手段——區域教育政策一定有所差異。在區域內部，區域教育政策也會與教育以外社會領域的公共政策迥然不同。兩個方面的因素都說明了區域教育的運行與管理因此而呈現相對獨立的一面。恰恰是通過區域教育政策行為，地方教育管理部門確立符合本地教育實際的目標體系，分析解決地方教育中的重大問題，謀劃教育改革的措施，進而推動地方教育的發展。

（二）區域教育政策是影響教育發展的最關鍵制約因素

同經濟發展“從整體到區域”的戰略相適應，全國教育發展也一改從全局推進局部的做法，轉而實施了從局部推進全局的策略。實際上，無論從歷史上還是從現實發展進程來看，我國各區域之間在經濟、教育發展都存在著極大的不平衡，城鄉之間、區域之間甚至區域內部的教育發展往往跨越幾個發展階段。這一方面客觀反映了中國特有的國情，另一方面也對國民教育、區域教育發展提出了不同以往的要求。鄧小平曾經指出：“在我國社會主義初級階段……一切要從這個實際出發，根據這個實際來制定規劃”。[3]

教育發展區域化的顯著特征決定了我國教育現代化的推進戰略模式只有分地區、分階段和分類型的特色，決定了實現教育強國必須是一個循序漸進的過程，決定了區域教育協調發展必定成為全國教育現代化的必要條件。

“分區規劃、分類指導、分步實施既是區域教育工作的歷史經驗，也是今后推動區域教育工作的指導思想”。[4]高等教育下放省，職業教育下放地市，基礎教育下放縣區，成人教育社會化，學校辦學自主化，決策多極化、基層化，使地方各級執行主體兼具決策主體職能，擔負著籌劃和推動區域教育發展的重任，因而必須突出區域教育的優勢和特點，張揚教育個性化……。這些都說明，在加強中央宏觀調控、分級辦學和擴大地方自主權制度下形成的教育區域化發展，進一步加大區域教育政策的積極作用，是當前中國教育發展的一大態勢。

由此，從國家宏觀控制的層面上看，積極促進區域教育均衡、持續、協調發展就是我國未來教育發展的主要內容；而對區域教育來講，如何在與國家教育發展指導思想保持一致的基礎上，從各區域經濟社會發展對教育需求的實際出發，合理確定本區域教育發展的重點、規模層次結構、學科種類、辦學特色等，從而使區域教育在與區域經濟發展的互動中得到快速發展，就成了推動區域社會協調發展，促進全國教育整體推進的基本點。而這些內容無疑是區域教育政策的主體內容、重要內容。

因此，人力推進區域教育內部的改革與創新，從而以局部發展促動全國教育的整體推進已經成為教育發展的主旋律。在這種情況下，如果忽視教育區域化發展，忽視區域教育政策的作用，國家的宏觀統籌政策則可能會因為不能因地制宜而事倍功半，甚至會導致相反的結果。區域教育成為新時期教育改革發展的重要課題，因此，“地方性教育政策在整個教育政策體系中占有越來越重要的地位”。[5]區域教育政策的特色構成政策體系創新的突出表現，區域教育政策系統及其運行也隨之成為制約區域教育發展的關鍵因素。

（三）區域教育政策引領地方教育發展方向，區域教育政策行為是地方政府(主要是職能部門)管理教育的基本手段，并構成地方教育發展的內部動力

毫無疑問，地方政府的任何管理調控都是靠區域教育政策來實現的，是靠具體的政策行為來實施的。沒有區域教育政策的引領與促動，區域教育的發展是很難想象的。區域政府職能部門的政策行為是其在本區域內行使管理權的基本手段。在承認區域資源稟賦、當地群眾對教育的努力程度在造成區域間不均衡中起到基本作用的前提下，在具有基本相同的自然環境與群眾基礎的兩個或多個區域中，區域教育的發展(或區域教育優勢的形成)主要取決于區域教育政策的調控方向、力度和行為方式。②區域教育政策的指向不僅啟動地方教育改革，也引領著地方教育發展的基本方向。

區域教育政策的決策的科學化、民主化程度，政策主體的價值取向，甚至決策與執行的程序方法、行為模式都會影響到區域教育政策的績效，一定時期的績效積累將轉化成教育成果沉淀效應，最終必然會變成區域間教育發展的差別。區域教育政策系統及其系統的政策行為無疑在其中扮演著非常關鍵的角色。所以區域教育政策就發揮著引領區域教育發展方向的作用。相對于國家宏觀教育政策而言，區域教育政策行為體現著地方政府對區域教育的負責程度，主動關注、努力程度，從而構成了區域教育發展的內部動力。

當然，強調區域教育政策在自身發展中的“內部動力作用”，絕非否認國家政策的宏觀控制作用，事實上，任何區域教育政策都是也都必須是在國家政策允許或指定的范圍內發揮作用的。相對于區域教育而言，上級教育政策只是為區域教育發展提供了環境和背景，或稱為“外部條件”。所以，在外部政策環境一定的情況下，區域教育的品質決定于區域教育政策品質，取決于區域教育政策的制定及其執行狀況——區域教育政策行為。區域教育政策行為一方面決定了國家教育政策的執行效果，另一方面也直接影響到地方教育的發展，已經成為制約教育發展的關鍵因素。

注釋：

①范式是科學發展或科學實踐活動的圖式或一般模式。從這個意義上說，教育政策活動正如科學實踐一樣具有自身的圖式或一般模式，我們可以稱之為教育政策活動的范式。

②本研究的區域教育政策是指區域政府為發展本區域教育而制定實施的教育政策，不能等同于國家實施的不同區域的對待政策。

[1][美]杰克·普拉諾.政治學分析辭典[Z].北京：中國社會科學出版社，1986：134.

[2]劉復興．論我國教育政策范式的轉變[J]．北京師范大學學報，2004,(3).

[3]鄧小平.鄧小平文選(第三卷)[M].北京：人民出版社，1993：252．

[4]中央教科所教育戰略規劃與政策研究室．中國區域教育發展研究報告[R]．南寧：廣西師范大學出版社，2003：29．

[5]張樂天．論教育政策觀念的變革與更新[J]．教育發展研究，2002,(11).

楊潤勇/中央教育科學研究所

（責任編輯：陳培瑞）