關于完善被征地農民生活保障體系的設想*

盧海元，張素琴

（1.國家人力資源和社會保障部,北京1007 1 6；2.鄭州航空工業管理學院,河南鄭州4 5001 5）

關于完善被征地農民生活保障體系的設想*

·經濟縱橫·

盧海元1，張素琴2

（1.國家人力資源和社會保障部,北京1007 1 6；2.鄭州航空工業管理學院,河南鄭州4 5001 5）

目前，我國被征地農民數量龐大，從1978年到2009年被征地農民已高達8700多萬。近10年被征地農民每年新增高達400萬左右，可能還將持續10年左右。做好被征地農民生活保障工作(包括就業保障、住房保障和社會保障工作)是一項剛剛起步的新、急、難的工作，也是亟待拓展和深化的研究工作。進一步做好被征地農民生活保障工作，要完善被征地農民就業促進和住房保障政策，落實就業、住房和社會保障資金，做好被征地農民養老保險制度與新型農村社會養老保險制度的銜接。

被征地農民;就業;住房;社會保障

目前，我國被征地農民數量龐大，從1 9 7 8年到2008年被征地農民已高達8 300多萬。近10年被征地農民每年新增高達400萬左右。[1]為應對金融危機，4萬億擴大投資計劃的實施將使近2年每年新增被征地農民超過400萬人。目前，我國已經進入城鎮化加速度階段，每年新增400萬左右被征地農民可能還將持續10年左右。積極城鎮化戰略的實施，新增被征地農民的數量可能會進一步增加。因此，做好被征地農民就業、住房和社會保障工作，不僅對優化分配結構、擴大內需、增加消費、加快城鎮化進程，提高城鎮化質量具有重要意義，而且對實現社會和諧穩定，避免出現貧困群體和拉美“貧民窟”現象，走出一條中國特色的城鎮化道路都具有現實意義。

目前，許多與做好被征地農民就業、住房和社會保障工作相關的理論、政策、制度和法律法規還處于剛剛起步或缺失狀態，理論研究和工作基礎非常薄弱，工作中也還存在一些突出的矛盾和問題，制度改革和建設的任務十分繁重，亟待加強研究和工作的力度。貫徹落實《物權法》及黨中央、國務院關于做好被征地農民就業、住房和社會保障工作一系列文件的規定，要進一步完善被征地農民就業促進和住房保障政策，落實就業、住房和社會保障資金，做好被征地農民養老保險制度與新型農村社會養老保險制度的銜接，規范被征地農民社會保障審核程序，提高征地審核效率，維護被征地農民社會保障權益。

一、完善被征地農民就業促進政策

（一）安排被征地農民就業專項資金。根據《就業促進法》和國務院《關于進一步加強就業再就業工作的通知》（國發〔2005〕3 6號）關于“被征地農民的培訓和就業服務，由各地統籌考慮，所需資金與征地費用統籌安排”的要求，被征地農民享受職業介紹、職業培訓、公益性崗位、職業技能鑒定、社會保險補貼、小額擔保貸款貼息等就業扶持和就業服務所需資金，由省、市、縣人民政府在當地的國有土地有償使用收入中，按每個被征地農民1000-2000元一次性劃出，與促進就業專項資金統一使用。

（二）加大對被征地農民的就業援助。對被征地農民在法定勞動年齡內有勞動能力和就業要求的，視同城鎮登記失業人員，發給《就業登記證》，享受城鎮失業人員就業扶持政策；對城市規劃區內就業困難的被征地農民，視同城鎮下崗失業人員，發給《再就業優惠證》，享受城鎮下崗失業人員再就業扶持政策。各級人民政府要將被征地農民作為就業援助優先扶持和重點幫助對象，落實職業介紹補貼、職業培訓補貼、稅費減免、貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼政策，通過公益性崗位安置等途徑，將被征地農民納入就業資金支出范圍，引導被征地農民創業和轉移就業。[2]縣級以上地方人民政府應采取多種就業形式，拓寬公益性崗位范圍，開發就業崗位，有針對性地建立“征地一戶、幫扶一戶、解決一戶”的動態管理機制，確保有就業需求的被征地農民家庭至少有一人實現就業。對被征地農民子女實行免費職業技術教育，提高生活補助標準，納入自主創業補貼范圍，優先安排就業。

二、完善被征地農民安置住房保障政策

（一）明確征地安置保障住房的對象。根據《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發〔2007〕2 4號）關于加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系的要求，以實現“住有所居”為政策目標，將被征地農民納入住房保障范圍，對符合規定安置保障住房條件的被征地農民家庭基本做到應保盡保。征地公告下達之日前，具有農村房屋所有權證和集體土地使用權證的被拆遷房屋的被征地農民為住房安置對象。在征地拆遷范圍內通過買賣、繼承、贈予等方式取得房屋產權的城鎮人員不屬于住房安置對象，但在城鎮確無住房的除外。

（二）住房安置方式與保障住房的安置標準。住房安置可以采取統建優惠購房、貨幣安置住房的方式。按每人30平方米建筑面積的標準予以安置。增購1個自然間的標準為建筑面積1 5平方米。每戶選擇一種住房安置方式。經審核屬于住房安置對象的被征地農民，分別選擇統建優惠購房安置或貨幣安置的，在發放土地補償費、安置補助費和地上附著物補償費時，以戶為單位與土地行政主管部門簽訂“統建優惠購房安置或貨幣安置住房協議書”。

三、完善被征地農民社會保障政策

（一）認真制定被征地農民社會保障方案

按照科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求，選擇一批就業和社會保障工作基礎較好、管理服務能力較強、改革創新積極性高的縣市區進行統籌被征地農民就業和社會保障制度建設試點。試點地區重點探索通過貨幣安置、就業培訓、留地安置、土地入股、土地出租、社會保障安置、農業安置、住房安置、子女教育、戶籍確認和城市規劃區內被征地農民農轉非、征地水利移民后期扶持等多元化安置方式，創建被征地農民就業創業基地，建立被征地農民分享土地增值收益和發展成果的體制和機制，提高對被征地農民就業創業補貼等政策支持和服務力度，促進被征地農民以創業帶動就業，進一步完善被征地農民就業和社會保障政策。

各級人力資源和社會保障部門、國土資源部門、財政部門要嚴格按國辦發[2006]2 9號和國發[2006] 100號文件的要求，明確被征地農民社會保障對象和項目，根據被征地多少和補償金額的差異，認真擬訂分別納入養老保障、醫療保障和失業保險的費用籌集辦法，做好被征地農民社會保障方案制定及資金測算工作，足額籌集被征地農民社會保障資金。同時，各相關部門要做好被征地農民的服務工作：建設部門負責制定新的拆遷補償辦法和被征地農民的住房安置；教育部門負責被征地農民子女的教育和職業技術培訓；人口與計劃生育委員會負責完善計劃生育家庭的相關政策；公安部門負責做好被征地農民的戶籍確認和城市規劃區內被征地農民農轉非工作；審計部門負責審計建設項目是否將被征地農民社會保障費列入工程概算、政府是否將被征地農民社會保障所需費用列入財政預算。

（二）完善被征地農民養老保險制度，妥善解決歷史遺留被征地農民養老保障問題

按照《國務院辦公廳轉發勞動保障部關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作的指導意見》（國辦發[2006]2 9號）和國發[2009]3 2號文件的要求和優先優惠、分類指導的原則，已進入城鎮企事業單位就業和有條件地區的被征地農民，可納入企業養老保險制度；不具備參加企業養老保險制度的被征地農民、部分被征地農民和因安置被征地農民而調整土地的農民，建立建設單位繳納與個人繳費、集體補助、政府補貼相結合、基礎養老金與個人賬戶相結合的新型養老保險制度。

被征地農民的基礎養老金待遇水平為不低于當地城鎮居民最低生活保障標準加新農保基礎養老金。部分被征地和調地農民參加新農保制度，將部分土地補償費、安置補助費和繳納的新增社會保障費用于建立個人賬戶，并根據被征地和調地多少適當提高其基礎養老金水平。提高基礎養老金水平所需資金，由國有土地有償使用收入或財政收入安排，并列入財政支出預算。

對歷史上形成的老被征地農民，應按照加快建立覆蓋城鄉居民社會保障體系和應保盡保的要求，多渠道多方式解決其社會保障問題：一是允許被征地農民個人、村集體、政府分別出資或由政府全部出資，以補繳養老保險費的方式參加城鎮職工基本養老保險、新型農村社會養老保險或被征地農民基本生活保障制度；二是被征地農民個人賬戶養老金所需資金，允許采取銀行貸款、政府貼息、部分養老金償還等方式解決。三是對難以參加養老保險制度的被征地農民，應納入最低生活保障制度。

（三）將被征地農民社會保障費列入工程概算

根據《物權法》關于“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益”的規定和中央“做好被征地農民社會保障，做到先保后征，使被征地農民基本生活長期有保障”的要求，建設項目立項前，用地單位應將被征地農民社會保障費列入工程概算，足額安排社會保障補償費。被征地農民養老保障費，按不低于土地補償費、安置補助費之和的20%一次性提取，用于建立被征地農民養老保障個人賬戶。被征地農民醫療保險費按城鎮居民醫療保險個人繳費標準一次性提取40年。被征地農民失業保險費按城鎮職工失業保險繳費標準一次性提取10年。

（四）建立被征地農民社會保障金財政預算制度

為完善土地收支管理使用辦法，根據《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發[2006]100號）和《進一步加強土地出讓收支管理的通知》（財綜[2009]7 4號）的要求，在試編社會保險基金預算時，應在政府公共預算支出中增加對被征地農民社會保障資金的安排，將被征地農民社會保障所需資金列入土地出讓收支預算管理范圍，將被征地農民社會保障資金收支預決算納入社會保險基金預算。按照誰征地誰負責保障的原則，各級政府要根據用地規劃，將被征地農民社會保障所需各項資金納入年度財政支出預算。要優先將不低于1 5%的國有土地有償使用收入，用于促進被征地農民就業、住房、提高被征地農民的基礎養老金待遇水平、繳納被征地農民醫療保險費和失業保險費所需資金，安排征地預存社會保障資金。在征地組卷報批并經國土資源部門審核批準后，國土資源部門負責將用地單位依規定核算的各項社會保障費用，足額存入被征地農民社會保障基金財政專戶。人力資源和社會保障部門會同國土資源部門負責將用地單位繳納的社會保障資金，按依規定核算的社會保障費全部轉入被征地農民社會保障資金個人賬戶，并納入同級社會保障基金財政專戶。用地單位沒有將被征地農民社會保障費列入工程概算的建設項目，發改委不得批準立項。沒有將征地預存社會保障資金存入被征地農民社會保障基金財政專戶的項目，人力資源和社會保障部門不得簽署被征地農民社會保障審核意見，國土資源部門不得批準征收土地。

（五）依法保障被征地農民權益

要依法保障被征地農民對社會保障的知情權、參與權、表達權、監督權，確保征地全過程的公平、公正和公開。在征地拆遷補償標準安置途徑告知書發放前，負責征地政府人力資源和社會保障部門要與同級國土資源部門、財政部門共同制定被征地農民社會保障方案，報同級人民政府同意后，隨征地告知書一并告知被征地農民。被征地農民要求征地聽證時，人力資源和社會保障部門、財政部門要參加聽證，認真聽取被征地農民對社會保障的意見與建議，根據有關法律、法規和政策，完善被征地農民社會保障方案與措施。

為了切實保障被征地農民的利益，各省級人民政府對本地區解決被征地農民就業、住房和社會保障工作負總責，要對所屬各級政府實行目標責任制管理，加強監督指導。有關工作情況，納入對各級政府的政績考核之中。[3]各級政府要把解決被征地農民就業、住房和社會保障擺上重要議事日程，加強領導，落實相應的管理工作機構和具體實施機構，切實抓好各項工作；要接受人民群眾的監督，每年在向人民代表大會所作的《政府工作報告》中報告解決被征地農民就業、住房和社會保障年度計劃的完成情況。

[1]張潤清等.無地農民問題形成的制度分析及對策研究[J].鄉鎮經濟，2008,(7).

[2]楊曉仙，葉民英.無地農民基本生活和社會保障權益探析[J].湖湘論壇,2009,(6).

[3]張素琴.強化政府在農村社會養老保險中的責任[J].湖南行政學院學報，2009,(3).

責任編輯：詹花秀

F2

A

1004-3160（2010）03-0072-03

*本文系2009年河南省政府決策項目《建立河南省城鄉銜接的基本養老保險制度研究》[編號：b476]、2010年河南省教育廳軟科學項目《河南省新型農村養老保險制度研究》[項目編號：2010b630041]的部分研究成果。

2010-03-14

1.盧海元，男，湖北團鳳人，國家人力資源和社會保障部農村社保司處長、武漢大學社會保障研究中心兼職教授，主要研究方向：社會保障；2.張素琴，女，河南內黃人，鄭州航空工業管理學院經貿學院教授，主要研究方向：財政政策。