歐盟區域政策的制度基礎與中國區域政策未來方向

張可云

(中國人民大學，北京1008 7 2)

·經濟縱橫·

歐盟區域政策的制度基礎與中國區域政策未來方向

張可云

(中國人民大學，北京1008 7 2)

歐盟一體化進程的加速，在某種程度上來說是由于其制定與實施了比較規范、完善的區域政策，較好地處理了內部成員國之間與區域之間存在的差距。從區域管理機構設置、區域政策作用對象以及區域政策基金工具三個方面分析歐盟東擴前的區域政策經驗，對照歐盟經驗分析中國區域政策的主要缺陷，就會發現，要完善中國區域政策，關鍵是要完善中國的區域管理制度基礎，主要包括處理好“誰管”與“管誰”兩個基本制度問題，并完善區域政策基金工具及政策實施與評價程序。

歐盟；區域政策；區域協調發展

在歐盟以及其成員國內部，區域差距始終是妨礙一體化的最重要障礙之一。因此，從1 9 5 1年成立的歐洲煤鋼共同體（E C S C），到1 9 5 8年成立的歐洲經濟共同體(E E C)，再到1 9 9 2年成立的歐盟（E U)，區域差距與區域問題始終是一體化所要解決的問題。經過半個世紀的不懈努力，歐盟已經成為當今世界上發展水平最高、規模最大的區域一體化組織。在促進歐洲一體化的進程中，歐盟的區域政策在縮小成員國的經濟發展差距和實現歐盟各成員國協調發展方面發揮了舉足輕重的作用，其目標是使各成員國及其地區之間能夠達到歐洲經濟政治一體化發展所需要的經濟聚合水平。

中國內部的區域差距問題同歐盟的問題存在類似之處，由于中國的區域政策尚不完善，吸取歐盟的區域政策經驗是有必要的。本文試圖對歐盟東擴前的區域政策進行較詳細的分析，并討論其對完善中國區域管理的借鑒意義。

一、歐盟區域政策的制度基礎及基金工具

1 9 5 8年簽訂的《歐洲經濟共同體條約》(T E E C)是歐洲一體化的基本法律基礎之一。該條約的前言強調“切望通過縮小存在于各區域間的差距和降低較貧困區域的落后程度，加強各國經濟的一致性和保證它們的協調發展”。在該條約的第十四篇中明確了區域問題的重要性以及解決區域問題的法律規范。這些法律規定在《歐盟條約》中幾乎完全保留。在《歐盟條約》以及有關具體法律框架下，歐盟建立了完善的區域管理制度基礎。下面從區域管理機構設置、區域政策作用對象以及區域政策基金工具三個方面分析這一制度基礎。

（一）歐盟的區域管理機構設置

所謂區域管理機構，是指區域政策機構，一般指中央政府中負責區域決策制定主體。歐盟在區域政策方面設置了職能機構與顧問機構。在委員會內部設有2 4個事務部(D i r e c t o r a t e s-G e n e r a l，簡稱D-G)，其中第1 6事務部(一般稱D-G 1 6，亦稱區域政策事務部)負責區域政策與成員國間聚合方面的事務。此外，歐盟顧問機構設有區域委員會(C o R)，區域委員會由歐盟國家的區域或地方的代表組成，其主要職能是向委員會或理事會提供咨詢意見，并在事關特殊區域利益時發表意見。

（二）區域政策作用對象識別與調整

為了合理確定歐盟區域政策作用對象，歐盟建立了一套標準經濟區劃分體系——N U T S（n o m e n c l a t u r e o f t e r r i t o r i a l u n i t s f o r s t a t i s t i c s,地域統計單位目錄)。N U T S將歐盟分為三個層次的N U T S區域，其問題區域框架，即歐盟的區域政策目標區域(o b j e c t i v e r e g i o n s)，是以某一層次的N U T S區域為基本空間單元，依據一定的標準識別出來的。

歐洲結構基金是歐盟區域政策的主要支持工具（關于結構基金的構成，詳見后面的分析）。歐盟目標區域的調整是與支持問題區域的結構基金的改革相結合的。在東擴前，歐盟結構基金經歷了三次改革，分別發生在1 9 8 8年、1 9 9 3年與1 9 9 9年。

1 9 8 8年前，歐洲委員會在區域政策中作用小，主動權掌握在各成員國政府手中，而且地方政府在政策制定過程中基本上不發揮什么作用。[1]1 9 8 6年聚合概念提出，1 9 8 7年《單一歐洲法》得到批準，使得區域政策更明確，更具有結構特點。這兩個事件的影響體現在1 9 8 8年的結構基金改革上。委員會提出了許多結構基金規定，既增強了共同體對基金支出的監督，又提高了委員會在結構基金規劃與實施方面的作用。[2]

1 9 8 8年的結構基金改革被看作是結構基金發展的一個里程碑，因其在結構基金援助程序方面進行了一些徹底的改革。[3]改革于1 9 8 9年1月1日生效，從此歐共體區域政策進入第一規劃期(1 9 8 9～1 9 9 3)，統一的歐洲區域政策正式形成。改革的最重要目標之一是將原來三個獨立的結構基金(E S F、E A G G F與E R D F)結合起來，以實行目的更明確的結構措施，增強協調性，提高效率。[4]

1 9 8 8年改革最終確定的“結構基金規定”依據的是新提出的四項原則：按優先目標集中使用資源(c o n c e n t r a t i o n o f r e s o u r c e s b y p r i o r i t y o b j e c t i v e s)、項目規劃(p r o g r a m p l a n n i n g)、合作關系（p a r t n e r s h i p）與附加性（a d d i t i o n a l i t y）。現在這四項原則分別簡稱為集中原則、項目規劃原則、合作原則與附加原則，是歐盟區域政策1 9 8 8年改革以來長期不變的基本原則。

所謂集中原則，是指為了集中使用基金援助，共同體干預按當時的落后程度確定優先順序。在第一規劃期(1 9 8 9～1 9 9 3年)，確定了五個優先目標（見表一），這些目標同第二規劃期基本相同，目標6是第二規劃期增加的。在這一時期，基金絕大部分集中用于落后區域(目標1區域)。[5]這一規劃期的五個目標中目標1、目標2與目標5 b是區域政策的主要目標。

項目規劃原則是1 9 8 8年改革的另一個創新，要求成員國必須提出每個區域的綜合發展項目，而不是同從前一樣只提出單個發展項目。在預算談判結束后，政策程序接著進入項目規劃過程，包括三個階段：第一，國家與區域當局提交發展規劃；第二，草擬共同體支持框架(C o m m u n i t y S u p p o r t F r a m e w o r k s，C S F s),包括對規劃中提出的需要給予回應；第三，批準實施C S F s優先項目的操作規劃(O p e r a t i o n a l P r o g r a m s)。C S F s約占結構基金預算的90%，其他10%的基金保留用于新提出的“共同體舉措”(C o m m u n i t y I n i t i a t i v e s)。[6]這些共同體舉措是由委員會在認為必要時提出的，集中解決一個特殊問題或沒有包括在C S F s中的區域的問題。成員國若希望獲得這些共同體舉措框架中的項目援助，必須提交申請，委員會負責對援助的分配作決定。雖然共同體舉措只占結構基金總預算的很小一部分，但委員會有權分配這部分預算和確定共同體舉措。

所謂合作原則，是指在委員會、成員國政府與區域當局之間建立長期的合作伙伴關系，以更好地縱向協調。引入合作原則是歐盟區域政策的根本性變化，這標志著區域政策從國家戰略向多層次戰略的轉變。共同體試圖將合作伙伴關系引入整個政策實施過程中。合作原則的提出使委員會在結構規劃階段擁有了合法的發言權，導致委員會在區域政策方面的權力增大。

附加原則是指結構基金是對成員國的區域開發資金的增補，共同體基金是對國家區域發展基金的補充而不是替代。[7]

1 9 9 3年改革時，委員會提出新的結構基金規定，適用于第二規劃期(1 9 9 4～9 9 9年)。1 9 9 3年的結構基金改革基本上沒有改變1 9 8 8年改革提出的四項主要原則，政策依然主要集中于目標1區域，而且目標1區域的范圍擴大，人均G D P低于歐盟平均水平的7 9%(而不是7 5%)的某些地區也包括在內。[8]另外，新增了目標6。另一個主要創新是引入“單一規劃文件”(S i n g l e P r o g r a m m i n g D o c u m e n t，S P D)。除1 9 8 8年引入的三階段項目規劃過程外，成員國還能選擇一個簡化的兩階段過程：第一階段，成員國主管部門草擬一個區域發展規劃，包括具體的經濟項目；第二階段，同委員會就規劃進行談判，以將規劃納入共同體支持框架中。這個二階段過程意味著國家或地區當局同委員會之間的談判安排被簡化了。另一個重要變化與共同體舉措有關。除了將占總結構基金預算比例由10%降低到9%外，部長理事會建立了一個新的制度，即新成立一個“共同體舉措管理委員會”，由成員國代表組成。現在委員會得向管理委員會提交共同體舉措建議，管理委員會按特定多數原則通過或否決委員會的建議。若管理委員會否決了共同體舉措，部長理事會會指示委員會將資金用于其他方面。

1 9 9 9年6月，歐洲理事會采納了新的2000-2006年結構基金規定。在新規定中，集中原則、規劃原則、合作原則與附加原則仍然是確定目標區域劃分和分配基金的基礎，但進行了修改。這里只簡單介紹目標方面的變化。

為了使結構基金支持更為集中，優先目標由前一個規劃期的6個減少到3個，共同體舉措由1 3個減少到4個。此外，共同體舉措分配資金所占比重由9%降為5.3 5%。

表1 歐盟第二與第三規劃期的區域政策目標

在表1中，第三規劃期的目標1同第二規劃期的目標1的表述沒有變化，但將第二規劃期中符合目標6條件的現有區域和阿姆斯特丹條約規定的最偏遠的地區納入2000～2006年的目標1之中；新的目標2重點集中在結構問題突出的區域的經濟和社會轉型上，把前一個規劃期的目標2和5 b結合到一起，并包括因經濟缺乏多樣化而面臨同樣問題的區域（主要是困難的城市地區、依賴漁業的危機區域、過度依賴服務業的正處于轉型過程中的區域）；新的目標3把前一個規劃期的目標3和4結合在一起，并提出了一個新的表述。新的目標3援助除了新的目標1的區域以外的所有其他區域，其考慮的是那些經濟和社會轉型過程中面臨結構困難的區域的一般需求。盡管各個區域存在獨特性，但它為成員國的人力資源開發構建了一個指導框架。

自從統一的歐盟區域政策形成以來，主要的區域政策目標始終是縮小區域差距，而這一目標又是由若干個針對具體區域問題的目標支持的。而且，促進落后地區的發展與結構調整，即目標1一直是重中之重，這一點可用目標1所獲得的援助比例來充分說明。各規劃期目標1所獲得的援助占結構基金總預算支出的比例逐步上升：第一規劃期(1 9 8 9～1 9 9 3年)占6 4%，第二規劃期(1 9 9 4～1 9 9 9年)占6 8%，第三規劃期(2000～2006年)占6 9.7%。第三規劃期結構基金總預算高達1 9 50億歐元，目標1獲得1 3 5 9億歐元(數據資料來源于歐盟官方網站)。此外，在按優先順序集中區域政策援助的同時，歐盟區域政策第三規劃期出現了一個值得注意的動向，即全面支持非目標1區域，也就是目標3。由上述歐盟結構基金改革過程與主要區域政策目標變化過程的分析不難發現，振興落后區域的經濟是縮小區域經濟差距的關鍵，因而是區域政策的主要目標。

（三）歐盟區域政策基金工具

歐盟區域政策的政策工具主要是基金工具和貸款工具。

1.基金工具

歐盟區域政策的基金工具主要包括結構基金、聚合基金、賑災基金和入盟準備基金，它們分別從不同的角度支撐著歐盟的區域政策。

——結構基金（t h e S t r u c t u r a l F u n d s）主要是由四種基金所組成，包括歐洲區域發展基金（簡稱E R D F）、歐洲社會基金（簡稱E S F）、歐洲農業指導與保證基金中的指導部分（簡稱E A G G F）和歐洲漁業指導金融工具（簡稱F I F G）。主要基金雖然是在結構基金中一起運行的，但有分工并各有側重，見表2。

表2 支持歐盟區域政策目標的主要結構基金工具

歐洲區域發展基金（E R D F）主要是為縮小地區差距、支持工業地區的經濟發展和結構調整以及實現歐盟所有地區均衡的社會經濟發展提供資金援助。該基金主要對生產性投資、基礎設施建設、技術創新以及為商業提供的服務等領域提供資金支持。[9]

歐洲社會基金(E S F)主要是與失業作斗爭、開發人力資源和實現勞動力市場的社會融合，以此來提高就業水平、為男人和女人提供相同的就業機會、實現可持續發展和經濟社會的融合。[10]

歐洲農業指導與保證基金(E A G G F)主要是為歐盟的共同農業政策提供資金支持，它占據了歐盟財政預算開支的一大部分。在歐洲社會和經濟融合政策的框架下，該基金主要是支持農業的發展和農業產業結構的調整。[11]歐洲漁業指導金融工具(F I F G)主要是為推行共同漁業政策服務，它支持漁業和水產業的結構調整措施、鼓勵漁產品的加工和市場化，并為漁業的發展和現代化提供良好的條件。[12]

——聚合基金（the Cohesion Fund）是幫助歐盟成員國縮小經濟與社會差距和穩定經濟發展的結構工具。從1 9 9 4年成立以來，它致力于為符合條件的環境和交通項目提供資金援助，支持力度可以達到項目所需金額的8 5%，這強化了歐盟內部的凝聚力和團結。基金覆蓋的國家是歐盟最不發達的國家和地區，它們的人均國民生產總值低于歐盟平均水平的90%。[13]聚合基金主要援助兩種類型的項目：有助于實現歐盟條約目標的環境項目、交通基礎設施項目。

——賑災基金金（the European Union SolidarityFund）創建于2003年，它是在2002年8月歐洲中部發生特大洪水之后，在歐盟委員會的提議下建立的一個與結構工具截然不同的全新的金融工具。歐盟成員國和歐盟擴大后的新成員國在遭遇特大自然災害的時候都有權要求該基金提供援助。[14]

——入盟準備基金（the Pre-accession Funds）主要包括為準備加入歐盟的國家服務的一般性金融工具（簡稱P h a r e）、結構政策工具(簡稱I S P A)以及農業和農村發展特殊計劃(簡稱Sapard)。[15]

2.貸款工具

歐洲投資銀行是根據1 9 5 7年關于成立歐洲經濟共同體的羅馬條約設立的，主要是為歐洲經濟一體化提供資金支持。1 9 9 3年以來，它的貸款額已經超過世界銀行，成為世界上最大的多邊優惠信貸提供者，例如在1 9 9 6年其貸款總額就已經達到2 3 2億歐洲貨幣單位。[16]在設立之初，歐洲投資銀行就將促進歐洲經濟和社會的融合作為其優先考慮的重要目標，以此來支持落后地區經濟的發展，從而應對歐盟擴大所帶來的挑戰。歐洲投資銀行資金的投向主要是交通和通訊基礎設施、工業和服務業、城市基礎設施以及健康和教育基礎設施。[17]

二、中國區域經濟政策的主要缺陷

自從20世紀80年代以來，中國經濟迅猛發展，但與此同時，區域發展問題不斷增長，主要表現在兩個方面：一是各種區域病相繼出現，而且久治不愈，尤其是西部地區的落后病與東北地區的蕭條病，已經影響了整個國家的發展；二是區域差距擴大，區域矛盾與沖突不斷。[18]通過與歐盟區域政策比較，作者認為中國區域政策的制度基礎存在如下主要缺陷：

第一，中國沒有分工合理、職能明確的區域管理機構。區域政策是政府管理區域經濟的重要工具之一，無論是其制定，還是其實施與評價，都需要一定的機構來負責。這類機構不論采取何種模式設置，都是立法的產物。而且，必須有專門的職能部門對區域政策負責。中國有許多部門(中央政府部門)涉及對地方的援助，但幾乎無一部門具有立法意義上的區域政策資源。根據1 9 9 8年“國務院關于機構設置的通知”，中國國務院組成部委共2 9個，國務院直屬機構共1 7個，國務院辦事機構共6個，國務院直屬事業單位共9個。[19]其中有許多涉及地方發展援助，各有一定的資源，但無一協調區域行動的機構。形成的結果是“事事有人管(有好處的)，事事無人管(有麻煩的)”、中央部門間沖突不斷且將其延伸至地方而且沖突解決無規可依。改革開放以來，隨著利益格局的調整，部門與區域沖突有加劇之勢。[20]區域問題增多要求設置統一的區域管理機構。

第二，不存在可供區域政策利用的標準區域與問題區域劃分框架。中國是個大國，內部區域差距十分突出。然而，至今沒有統一的區劃框架，過去的六大區或七大區是行政需要的產物，只有經濟地理研究價值；1 9 9 6年3月1 7日第八屆全國人民代表大會第四次會議提出在全國建立7個跨省市區經濟區域，雖然其有立法基礎，但遭到眾多非議。[21]在提出西部大開發戰略時有關西部的范圍更是爭論頗大。近幾年來，政府、學者與社會各界對東北地區等老工業基地的調整與改造問題十分關注，但人們還沒有將目光轉向蕭條區域的識別上，政府也沒有將這類問題區域的識別提上議事日程，在討論衰退與蕭條問題時仍然利用東北地區這個不適宜于區域政策的區域范圍。撇開對這些區域劃分框架的范圍合理與否不論，單就其單個區域的面積來說，無一適合作為區域政策的區域框架。因即使是其中最小的一個區域，也比西歐好幾個大國的總和還要大，在如此大的范圍內實施援助或控制根本就不可能！英國只有2 4.8 6萬平方公里，卻劃分成1 2個N U T S-1區域與3 7個N U T S-2區域，中國如此廣袤的國土只劃分為幾個區域是不可能實施真正的區域傾斜政策的。針對這方面的缺陷，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年（2006～2010年）規劃綱要》第五篇提出了功能區概念（該《規劃綱要》提出了四大功能區劃分新思路，四大功能區為優化開發區、重點開發區、限制開發區與禁止開發區）。雖然功能區劃分有助于分類型區進行管理，但功能區劃分只是完善區域管理的過渡期安排，不是明確的問題區域框架。

第三，區域政策工具殘缺不全。除基礎必須牢固外，還必須有規范與全面的區域政策工具，工具是區域政策的核心。中國除了貧困地區扶持工具比較完善外，其他區域政策工具十分缺乏。此外，對區域/地區的援助絕大多數采取的是自主方式而非自動方式，這給地方政府甚至是個人“尋租”留下了很大空間，也是滋生腐敗的一個溫床。在缺乏透明度時，資金劃撥權是尋租與搞權錢交易的工具或媒介。在這種情況下，區域政策效率不高是不可避免的。除了扶貧政策外，中國尚沒有針對其他問題區域的政策，這也是工具殘缺不全的一個表現。現有的財政金融資源為許多部門所掌握，各部門缺乏統一與協調，這是工具的另一問題。

第四，缺乏有效的監督與評估機制。這一問題是與前面三個問題相聯系的。政策制定者與執行者尚且不明確，誰來監督政策的實施呢？

在上述四個方面的缺陷中，前兩個屬于區域管理制度基礎方面的缺陷，是根本性的，后兩個是區域管理制度基礎缺陷的必然結果。綜上所述，中國的區域政策尚未完善，中國的區域政策尚需要多方面的努力才能完善。

三、歐盟區域政策的借鑒意義與未來中國區域政策方向

歐盟區域政策是目前世界上最典型也是最成功的區域政策，它通過財政轉移支付的形式對經濟落后的成員國和地區進行援助，取得了明顯的政策效果。中國也同樣存在與歐盟相似的地區經濟發展差距明顯的問題，但與歐盟相比我國的區域政策是零散的、不成體系的，在區域政策的實施過程中存在著不少的問題，這對于縮小地區經濟發展差距無疑是極為不利的。通過對歐盟區域政策的深入分析，可以得出一些有價值的啟示。

（一）區域政策需要專門的區域管理機構

歐盟除了在歐盟委員會(相當于國家的政府)中設有專門的區域政策事務部之外，還成立了專門的區域委員會，專門負責協調歐盟各成員國的區域政策并制定歐盟的區域政策。在我國，無論是國家發展和改革委員會、建設部還是國土資源部都只具有管理區域事務的部分職能，而不是真正意義上的區域管理機構。因此在我國應該建立專門的區域管理機構。[22]為了方便分析，暫定這一機構的名稱為“區域管理委員會”。未來的區域管理委員會的基本職能應是：提出區域經濟發展與區域關系協調的政策建議并報請中央與立法機構審批，具體執行經立法程序通過的政策、規劃與其他規則，與地方政府合作協調不同地區利益主體間關系并約束地方政府行為，并設立統一管理的專門的區域基金或約束有關部門的區域資源的使用方向，具體負責區域劃分工作，組織實施全國性跨區域重大項目，組織研究重大區域問題等等。區域管理委員會由中共中央與國務院雙重領導。

區域管理委員會的設置有兩種選擇：一是集中型，即成立一個獨立的部委級機構，并將目前分散于國務院各部委、直屬機構、辦事機構與事業單位的區域管理和研究功能集中于區域管理委員會，各部委涉及地方的事務，特別是涉及多地區的事務須報告區域管理委員會并由區域管理委員會統一協調；二是松散型，即成立一個跨部委的區域管理委員會，成員由各相關部委的代表組成，以少數幾個部委為核心，如國家發展與改革委員會、國家民族事務委員會等。中央各部門的區域資源使用需經區域委員會同意，凡涉及多個地區的重大項目必須征得區域管理委員會的同意。就近期機構改革的可能性而言，應考慮成立松散型的區域管理委員會，而從長遠的區域關系協調來看，必須建立集中型的區域管理委員會，因為隨著中國現代化進程的加速，區域間的利益矛盾會越來越多，對政府調控的要求會越來越高、越來越多，不如此則很難聚合中國各地區的發展。改革開放以來暴露出的區域大戰充分說明了規范區域管理機構設置的重要性與迫切性。不論采取何種模式，除在中央設立職能部門外，省市區應成立相應的機構。此外，在規范全國綜合經濟區域的劃分后，每個區域都應設立一個區域管理機構。

（二）區域政策的實施需要有明確的問題區域劃分

區域政策是針對特定問題區域的，如果問題區域不明確，區域政策的實施對象也就不會明確。歐盟區域政策的實施是建立在明確的區劃標準的基礎上的，它建立了專門的標準地區統計單元目錄（簡稱N U T S）。N U T S是由歐洲統計局建立的，主要是為歐盟提供統一的地域單元劃分。N U T S為三級分類，它將每個成員國劃分為若干個N U T S 1區域，每個N U T S 1區域又被劃分為若干個N U T S 2區域，而每個N U T S 2區域又會被劃分為若干個N U T S 3區域。根據這一劃分，歐盟1 5國共有7 2個N U T S 1區域、2 1 3個N U T S 2區域和109 1個N U T S 3區域。[23]而區域政策主要是在N U T S 2區域的層次上實施的，這樣做既避免了區域政策的實施對象范圍過大、政策效果不明顯的問題，也可以避免由于實施對象的范圍過小而無法實現以點帶面的現象。

我國的各項區域措施的實施是以行政區劃作為標準的，到目前為止既沒有確定標準區域的劃分標準，也沒有形成明確的、系統的、針對問題區域的區域劃分。由于行政區劃僅僅代表了地區在地理位置上的基本特征，無法系統反映出地區在經濟上的特征以及相互之間的各種聯系，因此以行政區劃作為標準來實施區域政策無疑是不妥當的。我國應該選取特定的經濟指標（例如人均G D P和失業率等等），盡早完成以經濟特征為基礎的標準區域和問題區域的劃分工作。只有這樣才能為區域政策的制定和實施奠定基礎，才能保證區域政策有明確的針對性，取得最大的政策效果。

（三）區域政策需要有一系列配套的政策工具

在對歐盟的分析中，我們不難發現，歐盟的區域政策是依靠一系列的政策工具來實施的，其中最主要的是基金工具。歐盟區域政策的基金工具是相當完善的，包括結構基金、聚合基金、賑災基金、入盟準備基金等。這些基金從不同角度和不同方面對經濟落后地區實施經濟援助，它們形成了一個完善的基金工具體系，從資金上保證了區域政策的實施。除了基金工具之外還有歐洲投資銀行的貸款工具，它作為輔助手段支撐著歐盟的區域政策。

在我國，區域政策的政策工具是殘缺不全的，國家對落后地區的經濟援助是通過財政轉移支付來實現的，沒有專門針對問題區域、用于解決區域問題的發展基金，也沒有為問題區域服務的針對性較強的貸款工具。這樣就使得我國對問題區域的經濟援助沒有穩定的經濟基礎，容易受到國家宏觀經濟政策和經濟發展戰略的影響，這對于問題區域的持續穩定發展是不利的。因此，我國應盡早由國家財政劃撥專款建立區域發展基金，并建立起針對各種問題和地區的子基金，從而形成完善的基金體系，這樣，問題區域的發展才具有了穩定的、制度化的資金來源。此外，我國應該對與區域政策相關的國家政策性銀行進行改革，改革它們的貸款機制和運作機制，進一步加強它們對問題區域的扶持力度，使得貸款工具進一步發揮其應有的作用，成為基金工具的有益補充，成為區域政策不可或缺的輔助性工具。

（四）區域援助資金的運用和區域政策的實施要科學化

為了使投資于落后地區的財政資源最大限度地發揮作用，也為了使區域政策能取得最佳的政策效果，歐盟對區域政策的實施和資金的運用實現了科學化的管理。在資金投放上，歐盟遵循部分資助原則，即歐盟為援助地區的項目提供的資金援助僅僅只是項目所需資金總額的一部分。對于滿足目標1的項目歐盟提供的資金一般為50%-7 5%，對于滿足目標2和目標3的項目則是2 5%-50%，其余的資金一般是由成員國政府、地方政府或私人來承擔。對于不同類型的項目，歐盟資金投放的比例也會不同。外溢效應比較大的項目，歐盟的資金支持會比較多；而自身能夠產生經濟收益的項目，則主要依靠地方政府和私人投資。此外，歐盟為落后區域提供的經濟援助是一攬子的援助計劃，是一個區域政策工具包，即包括各種基金的資金援助，也包括歐盟投資銀行的貸款援助，既有無償援助，也有有償貸款。這些做法都是為了使資金運用能充分發揮帶動私人投資、擴大就業、推動地區經濟發展的作用，實現最佳的政策效果。另外，歐盟會定期對區域政策的實施效果進行評估，并寫出歐盟經濟和社會融合報告，一方面對前期的工作進行總結，另一方面也找出問題以便在下一階段加以解決。

歐盟的經驗是非常值得我們學習和借鑒的。我國每年財政有大量資金用于為落后地區提供經濟援助，但是資金的浪費和使用效率不高一直以來都是一個值得關注的問題。只有建立起科學的管理機制才能使資金發揮最大的作用，起到最好的政策效果，在短時間內縮小地區經濟發展差距。無論是部分資助原則、區域政策工具包，還是對區域政策的實施進行定期評價，都是為了通過科學的管理達到最佳的效果。

四、結論

中國與歐盟在內部區域差距方面面臨類似的問題，歐盟區域管理制度基礎建設方面的經驗對完善中國區域政策具有借鑒意義。對照歐盟區域政策經驗，作者認為，完善中國區域政策，需要在制度基礎方面立法，重點解決“誰管”與“管誰”兩個問題。“誰管”主要是明確區域管理機構，而“管誰”主要包括劃分兩類區域框架，即標準區域與問題區域。在明確“誰管”與“管誰”的基礎上，需要科學確定區域政策實施與評價程序。只有如此，才有可能逐步解決日益增多的區域問題，并對國民經濟與區域經濟的健康穩定發展作為貢獻。

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[19]國務院辦公廳秘書局、中央機構編制委員會辦公室綜合司.中央政府組織機構(1998)[M].北京：改革出版社，1998．

[20]張可云.“中國區域經濟運行問題研究”[J].經濟研究，1992，（6）.

[21]胡兆量.中國區域發展導論[M].北京：北京大學出版社，1999．

[22][23]張可云.區域經濟政策[M].北京：商務印書館，2005. 501，172.

責任編輯：曹桂芝

F2

A

1004-3160（2010）03-0059-07

2010-03-02

張可云，男，湖南臨湘人，中國人民大學區域與城市經濟研究所教授、博士生導師、國家規劃專家委員會委員，主要研究方向：區域經濟政策、區域經濟關系等。