芻議互助責任體制下中國現代官僚制的缺失
——兼論腐敗的文化因素

應麗君

（臺州廣播電視大學，浙江臺州3 1 8000）

芻議互助責任體制下中國現代官僚制的缺失
——兼論腐敗的文化因素

應麗君

（臺州廣播電視大學，浙江臺州3 1 8000）

現代理性官僚制是適應工業化大生產的理性的經濟活動方式所需要的法律與行政管理制度，但至今中國并未真正實現從傳統官僚制向理性官僚制轉變。本文認為以親緣互助、地緣互助、業緣互助為基本形式的社會互助責任體制的特質是中國官僚制建設難以走出困境，并因此帶來難以有效制約行政腐敗，是當前腐敗產生并猖獗的深刻的文化根源。為此結合我國互助責任文化的特性和現代理性官僚制的特征，提出了完善中國官僚制路徑選擇。

互助責任體制；現代官僚制；制度缺失；文化根源

中國30多年的改革開放，重于健全法律和制度，加強監督機制，努力用制度管權、制度管事、制度管人，但實施過程中往往是有法不依、有章不循，難以體現現代理性官僚制的法理精神。從歷史文化傳統來看，是因為中國以“人治”為特征的封建社會家長制地位根深蒂固。與西方的文化傳統不同，中國文化是一種社會互助文化。特別是封建社會有二千多年，封建宗法影響下的社會互助文化強調互助群體的整體利益第一，人與人之間的關系按其在社會中的身份定位，人情關系被看作是維系社會的紐帶。例如，中國傳統文化強調“義”，講“哥們義氣”，重感情，輕規則，這就與官僚理性的非人格化精神不符，必然對正式組織的運行造成干擾。所以本文認為是社會互助文化的特質使中國官僚制建設難以走出困境并有效制約行政腐敗，是當前腐敗產生并猖獗的根本原因。

一、中國現代官僚制的缺失的表現

學者普遍認為現代理性官僚制是適應工業化大生產的理性的經濟活動方式所需要的法律與行政管理制度。中國目前也正處在工業社會大生產時期，為提高生產力水平和應對復雜的行政管理的需要，建立現代官僚制勢在必行。

現代官僚制是20世紀初馬克斯·韋伯開始研究的，他把公職人員預設為“行政動物”，他們應該沒有所有感情價值和政治情感，而是用剛性的制度和法律來建起的一種官僚體制。這種官僚制具有以下基本特征：一是組織內部有合理的分工；二是組織用層級節制方式建立權力體系；三是依照組織規則辦事，組織成員非人格化；四是組織有合理的人事行政制度。下面就這些方面看中國現代官僚制的缺失的表現：

(1)組織內部分工不合理，權力過分集中。現代官僚制是建立在合理的專業化分工的基礎上,公職人員要照章辦事,對自己的職務負責。但是,由于我國政府機構職能尚未充分分化，政企不分、政社不分、政事不分、政府與社會中介組織不分的現象還比較嚴重，導致權力過分集中和權責不分明。早在1 9 80年8月1 8日，鄧小平同志就在《黨和國家領導制度的改革》說：“權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。”然而，時至今日，“權力過分集中”的問題并沒有得到很好解決，甚至變本加厲。有的地方的“一把手”，權傾一方，甚至成了“土皇帝”。這種近乎于絕對的權力必然導致腐敗，以致縣委書記屢屢犯事，成了腐敗的重災區。

(2)制度法規化嚴重滯后，非人格化意蘊嚴重缺乏。現有官僚制缺乏理性。現代官僚制強調以服從組織規則和遵守法律為特征,以嚴格的法律和規則來指導人的行為。但在中國領導意志左右法律法規和執行結果因人而異現象也大量存在,導致有法不依、執法不嚴、違法不究的情況時有發生,，組織內部不是嚴格按照法理型的職位關系而嚴格按照職責行政，而是更多地體現為一種人身依附關系基礎上的等級，組織官員們為了獲得升遷往往不是努力工作完成工作任務，而是討好上級，造成了下級官員不惟規則行事，而是惟上級命令是從。中國傳統的世襲官僚制的一種人治、官本位和權力專斷的行政形式。加上傳統的官僚制組織缺乏必要的規則和程序，缺乏有效監督的機制，導致“上級監督下級太遠，同級監督同級太軟，下級監督上級太難，組織監督時間太短，紀委監督為時太晚”。

非人格化意蘊遠遠不夠。在韋伯看來，官員被假定為是價值無涉的，他們在政治上是中立且大公無私的，能夠為了公共利益而盡職盡責，執行政治家制訂的決策，并且“職務機關的財富(以及資本),與私人的財富完全分開;以及職務運作場所(辦公室),與住所完全分開的原則”。[1]中國官僚制沒有明確的劃分公域和私域的界限，而是經常表現為公事公辦與公事私辦并存，工作場所和生活場所的規范可以交織在在一起。這樣一來“禮尚往來”與“腐敗”就合二為一了。

(3)缺乏合理的人事行政制度。與西方比較，公務員的錄用渠道、人士培訓、考核、評價主要的存在的問題：一是表現在選拔和委任制領導干部上。由于中國官僚制缺乏韋伯所言的理性，是一種人格化的管理制度，所以盡管我國30年來在這方面做了重大的改革，但在選舉制缺沒有明顯變化，基本上是變相的任命制，在許多地方，黨政主要領導干部名為“選任制”，實為“任命制”。一些主要職務，從考察，到提名，到選舉，由誰當，誰能當，從根本上說，權力在黨委手里，黨委的權力又集中在常委手里，最終決定權又集中在黨委“一把手”手里。致使有的“一把手”可以賣官鬻爵，變任人唯賢為任人唯親和任人唯錢，極大敗壞了黨風和社會風氣，腐敗之風盛行。二是表現在干部的培訓不夠。很多公務人員都沒有接受過系統的專業化教育(如M P A教育)，各級公務員普遍缺乏行政管理知識和技能，憑感覺和經驗進行管理的現象也比較普遍。

總之,中國傳統官僚制的權力支配形式是一種傳統型支配而非法理型支配，其行政模式無法提供理性的經濟活動方式所需要的法律與行政管理制度,特別是在轉型期，中國人十分缺乏市場經濟所需要的法制精神、契約理念和競爭,而且還會因為“公私不分明，公共職位的占有和依此實施的行政權威成為某些腐敗分子謀取個人或團體利益的工具”[2]。這種傳統的官僚制只能成為腐敗的溫床。

二、當代中國現代官僚制缺失的文化根源

（一）中國是一個社會互助責任體制的國家

在傳統中國就形成了以個人、家庭、社會成員或社會組織之間形成的以實現各自利益為目的所表現出的互動幫助、互相援助的社會支持體系，本人研究后稱之為社會責任體制。形成的這種社會互助責任文化是以傳統文化的“和”文化的產物，它重視以家庭、地域和單位部門關系為基礎的私人關系，人們的社會地位及其行為規范都是在一定的倫理關系中，正如梁漱溟先生曾說:“全社會之人,不其而輾轉互相連鎖起來,無形之中成為一種組織——‘中國人就家庭關系推廣發揮,以倫理組織社會’者指此”。[3]所以中國的個人是生活一定的群體關系中，以親緣互助、地緣互助和業緣互助為基本形式，以“禮尚往來”為基本紐帶，從而形成了一個人情大國。正如費孝通在他的《鄉土中國》一書中說:“親來來往往,維持著人和人之間的互助合作。”[4]

（二）社會互助責任文化與理性官僚制的沖突

從互助責任體系的內涵看出這種互助責任文化是以人的利益、人情的紐帶為基礎而形成一切的社會關系，這種在群體人際關系中形成的利益交換，就使得行使公共權力的行政組織的每個人也成了倫理人，管理活動也就建立在倫理、道德的基礎之上，這與理性官僚制強調的組織成員非人格化是相悖的，是典型的人治為特征的制度形式，因而長期以來難以形成理性的官僚制，同時在那種傳統的官僚制下的人治很容易產生腐敗。從歷史上看，我國古代都經歷了這樣一種重復，每朝建國之初，都是勵精圖治、相對公正廉明，但時間一長都陷入了人情編織下的貪污腐化的深淵。由于文化的慣性，今天官場中同樣演繹這種腐敗，比如山東泰安市委書記胡建學在其任職的五年里，利用為他人晉升職務，調動工作等機會，多次受賄索賄，向他行賄的人員中，有市委副書記、副市長、市委組織部長、公安局長等大批領導干部。雖然我們也有較為完備的監督機構，但現在司法腐敗也同樣嚴重存在。由于這樣的文化背景下，社會互助責任文化的繼承性使理性官僚制失去文化土壤，中國的官僚制很難形成法理型的官僚制。

西方哲學中的人際關系學說是建立在個體主義基礎上，它認為社會是由個體組成的，沒有個體就沒有社會，而每個人都是趨利避害、趨樂避苦的，人人都為追逐自身的利益而行動，這是區別與中國社會互助體制的一種獨立體制，在這種個人主義文化下，為維護個人利益，他們強調通過契約調節人與人之間的利益關系，所以規制的作用被看重。由于組織是建立在法律、法規的基礎之上的,組織內的一切事務都依照法律程序來加以解決,強調公理、理性的重要性。因此正因為這種社會文化的土壤下，馬克斯·韋伯現代理性官僚制的理論產生后便在西方迅速得到有效的運用。

三、完善中國官僚制的路徑選擇

從歷史文化傳統來看，和合文化下“人治”為特征的官僚制，形成了這樣一種行政文化觀念：身份地位重于制度法律、人情關系大于個人能力、人治多于法治、集中勝于民主下的“官本位”高于“民本位”等，這就產生了權大于法、情大于理、關系大于能力、依附大于獨立、身份大于實力等不良現象，這些觀念嚴重影響下我國現有的官僚制呈現出過于“人格化”的“非理性”，而現代理性官僚制正是是回應了過于“人格化”的官僚體制，并提出建立“理性化”的政府治理機制。彼得斯在對各國的行政改革進行深刻地分析之后指出：“對于體制轉換中國家和發展中國家而言，在追求政府部門最大經濟效益的同時，必須重視建立一個可被預測的、正直的韋伯式官僚政府。”[5]結合我國傳統文化的特性和現代理性官僚制的特征，完善中國官僚制的路徑選擇，努力做到：

（1）建立健全法律法規，將法治精神貫穿與整個行政管理過程中，這是是行政機構理性化的基本要求之一。作為一個濃厚的人治傳統的中國，僅僅靠道德教化是遠遠不夠的。近幾年的比較文化研究認為，“中國的傳統文化是一種信念特征的文化”，“信念特征的文化相信人的道德能力”，而“西方文化所突出的是責任，是一種責任中心文化”，“是不相信人的道德能力”，“所以發展起來了法治”。[6]現代官僚制的理性精神就是強調按照規則來辦事，建立責任制度。通過嚴格的責任制度，將激勵機制引入廉政法律監督體系，把權、責、利有機地結合起來，并加強管理、監督和控制，以制約濫用權力等瀆職行為，使權力運行納入正常軌道。為此我們盡快出臺公務員法，將公務員的行為納入到法律范圍內。

（2）弱化我國官僚組織中公務員的“人格化”取向。一方面明確官僚組織中公務員的職責、要求和權限，不以公務員的個人意志為行動的依據。另一方面，要加強培訓，培育出更具有“公共人”精神的政府公務員。作為公共權力的行使者，具有雙重悖論的角色，為此我們必須拋棄“經濟人”假設，明確公域和私域之間的界限，嚴格按照公務員的職責、要求和權限來行動，不再惟領導者的個人指令行事，也不以組織中公務員個人意志為行動的依據。

（3）建立健全的權力監督制約機制。孟德斯鳩曾說：“一切有權力的人都容易濫用權，這是萬古不變的一條經驗……要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”權力必須得到監督制約，才能保證其合理的運用對敗行徑只有實行全方位監控，才能使腐敗行為中途夭折。缺乏法制臨督的行政權力必然異化為絕對的特權，對此英國史學家艾克頓(L o r d A c t o n)曾作過深刻剖析:“權力傾向于腐敗,絕對的權力傾向于絕對的腐敗”。而我國行政權力的腐敗有著深層的傳統文化根源，是一直以來人治高于法治使法治難以真正實現的根植土壤。為此，我們必須要設計好的監督制度來監督權力，把公共權力的行使掌控在制度之中，使腐敗無從下手。古人說：“過舉不匿，官無邪人。”要想抑制吏治腐敗，必須讓權力在陽光下運行，建立使權力形式制度化和法規化。

（4）建立崗位交流制度。從目前情況來看，一般最長以兩屆為宜，也就是說不要超過十年；要擴大交流的范圍，有計劃推進領導干部在地區之間、部門之間、地區與部門之間、上下級機關之間的交流；要堅持干部有上有下、能上能下的原則，成績突出者予以提拔，委以重任，業績平庸的降級降職使用，決不照顧情面。

總之，一個國家一個民族，都有特定的傳統文化特點。立足本國國情，改造社會互助文化，提高公務員在政務活動中的德性化價值取向，實現以德治國，與以法治國的理性治理相得益彰，真正形成“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”和“全心全意為人民服務”，使中國又管制型政府向服務型政府轉變。

[1]韓慶祥.現代性的建構與當代中國發展[J].天津社會科學, 2004,(3):91.

[2][德]馬克斯·韋伯.韋伯文集（下）[M].北京:中國廣播出版社,2000.19.

[3]梁漱溟.中國文化要義[M].香港:三聯書店香港分店, 1987.80,90.

[4]費孝通.鄉土中國[M].上海：三聯書店,1985.75

[5]彼得斯.未來政府的治理模式[M].北京:中國人民大學出版社,2001.94.

[6]曾涓.理性官僚制視角下的中國官僚制[J].法治與社會. 2008,(1)：200-201.

責任編輯：孟毅輝

D6

A

1004-3160（2010）03-0095-03

2010-03-18

應麗君，女，浙江臺州人，浙江臺州廣播電視大學高級教師，主要研究方向：公共管理。